垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度完善

2014-12-12 10:11:21宋丹陽

人民論壇 2014年7期

王宏宋丹陽

（作者分別為山東師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，山東師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）

工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展，使工業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)值持續(xù)增長(zhǎng)，伴隨著物質(zhì)生活水平的提高和生活需求的擴(kuò)大，廢棄物產(chǎn)量與日俱增，對(duì)城市固體廢棄物的處置形成了垃圾堆放地。對(duì)廢棄的垃圾堆放地進(jìn)行衛(wèi)生填埋法處理是我國(guó)乃至國(guó)際上最為通行的做法，然而，對(duì)土地的占用和覆蓋處理會(huì)使原生生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。生活垃圾是垃圾填埋場(chǎng)的主要成分，在降解的過程中，會(huì)引起垃圾瀝出液和主要成分為甲烷的填埋氣體的產(chǎn)生及土壤特性的變化，填埋地之上植物的生存與成活都會(huì)受到影響。對(duì)垃圾的填埋處理還會(huì)導(dǎo)致垃圾填埋地地面塌陷、填埋氣體污染、滲濾液污染地下水、地質(zhì)地貌景觀遭到破壞等一系列相關(guān)問題。垃圾填埋地附近居民正常的生產(chǎn)生活也會(huì)受到嚴(yán)重影響，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展面臨制約。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)及其法律制度的概念

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的概念。垃圾填埋地的生態(tài)恢復(fù)是通過采取整治措施，因地制宜地使因垃圾填埋而受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)逐漸恢復(fù)到符合代際間需求的可持續(xù)狀態(tài)的過程。可見，垃圾填埋地的生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)不僅僅是恢復(fù)土地的價(jià)值，更為重要的是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，這與我國(guó)傳統(tǒng)的土地復(fù)墾的目標(biāo)不同。2011年3月國(guó)務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾條例》規(guī)定：“土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)?！憋@然，這一概念對(duì)生態(tài)恢復(fù)的界定還是以土地利用為主要目的。隨著人們認(rèn)識(shí)的不斷深化，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)上升到更為綜合的生態(tài)問題的解決，而不再是單純強(qiáng)調(diào)以土地利用為主要目的。我國(guó)垃圾填埋地恢復(fù)的內(nèi)涵也開始趨向于對(duì)垃圾填埋地整體環(huán)境的生態(tài)恢復(fù)，而不再是強(qiáng)調(diào)將毀損土地恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度的概念。垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度是指由調(diào)整特定垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)社會(huì)關(guān)系的一系列法律規(guī)范所組成的相對(duì)完整的規(guī)則系統(tǒng)，是指某類或某項(xiàng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)工作或活動(dòng)的各種法律規(guī)范的總稱，是某類或某項(xiàng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)工作或活動(dòng)的法定化和制度化，是某類或某項(xiàng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)工作或活動(dòng)的法律規(guī)則、程序和保障措施的總和。垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度是為恢復(fù)垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)而設(shè)立的，要求行為人對(duì)其所造成的生態(tài)破壞，必須采取恢復(fù)措施的法律制度。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度與一般的法律責(zé)任制度的區(qū)別在于后者是為了填補(bǔ)受害人損失，而采取的以金錢給付為主要方式的賠償。但是，由于垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且還具有生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，很多情況下，其生態(tài)價(jià)值往往大于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，對(duì)垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)的損害不是以簡(jiǎn)單的金錢賠償就可以彌補(bǔ)其損失的。設(shè)立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度的目的就是使垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)所具有的生態(tài)功能得到恢復(fù)，生態(tài)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，人與自然之間的關(guān)系得到協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展得以促進(jìn)。

我國(guó)關(guān)于垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的法律規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于垃圾填埋地恢復(fù)治理的規(guī)定比較分散，分布在包括《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《水土保持法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等在內(nèi)各個(gè)層次的法律文件和規(guī)范性文件中。例如《憲法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”，為我國(guó)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)立法奠定了憲法基礎(chǔ)。根據(jù)《土地復(fù)墾條例》、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》的規(guī)定，垃圾填埋地屬于《土地復(fù)墾條例》第十條第三款規(guī)定的“堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地”，使垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)有法可依。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度存在的主要問題

盡管我國(guó)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)治理工作取得一定成效，并初步形成了關(guān)于垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的主要法律制度，但是這些法律制度還存在如下一些問題：

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度有待建立。垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)是一個(gè)需要資金持續(xù)投入的系統(tǒng)工程，因此，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度作為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)后盾制度能夠有效促進(jìn)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的順利進(jìn)行，是垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度的核心。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)需要政府的大力支持，是一項(xiàng)以政府為主導(dǎo)的社會(huì)公益性活動(dòng)?！锻恋貜?fù)墾條例》中政府籌措土地復(fù)墾資金的渠道具有保證金性質(zhì)，有利于“不欠新賬”?！锻恋貜?fù)墾條例》在第三條中規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。遵循“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾，但是由于垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)投資大、周期長(zhǎng)、見效慢的特點(diǎn)，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及個(gè)人等鮮有興趣。所以，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)新帳的償還義務(wù)人通常為縣級(jí)以上人民政府。

那么對(duì)于已經(jīng)欠下的“舊賬”呢？《土地復(fù)墾條例》在第三條中又規(guī)定了由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾?？梢?，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)舊賬的償還義務(wù)人也是縣級(jí)以上人民政府。這樣看來，垃圾填埋地?zé)o論其是否已經(jīng)被損毀及損毀原因如何，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)義務(wù)人通常都為縣級(jí)以上人民政府。對(duì)我國(guó)而言，很多基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療文化衛(wèi)生等公共福利設(shè)施需要政府投資，完全依靠政府是不現(xiàn)實(shí)的，地方政府也常常由于資金實(shí)力問題難以保障垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)持續(xù)進(jìn)行。通過借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，“不欠新賬”的同時(shí)也能夠“償還舊賬”的最為有效的方式就是建立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度，拓寬資金籌措渠道。

立法上對(duì)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)不夠重視?！锻恋貜?fù)墾條例》的諸多條文主要關(guān)注的是礦區(qū)廢棄地的生態(tài)恢復(fù)，垃圾填埋地只是作為生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)毀損土地的一部分進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，并沒有考慮生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)毀損土地的普遍性和垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的特殊性之間的協(xié)調(diào)問題，立法上的偏頗導(dǎo)致了實(shí)踐中的薄弱。前些年我國(guó)行政部門官員普遍存在的注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象已經(jīng)大為改觀，如今的地方官都知道只抓經(jīng)濟(jì)行不通，可是轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)卻耗時(shí)耗財(cái)見效慢。通過對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的綜合考慮，普遍采取的方式就是追求能夠短期見效的環(huán)境效益，以應(yīng)對(duì)任職期間的考核。特別是在衡量垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的效果指標(biāo)不健全時(shí)，追求顯而易見的短期利益的吸引力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需要逐步滲透與改善的垃圾填埋地生態(tài)長(zhǎng)期利益。

公眾參與力度不夠。我國(guó)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的公眾參與大多是相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者參與其中，往往局限在會(huì)議討論和社會(huì)調(diào)查的參與形式。然而，周邊居民作為垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的直接利益相關(guān)者卻參與較少，即使參與進(jìn)來，也往往局限在前期準(zhǔn)備階段。如果不調(diào)動(dòng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)中最大的利益相關(guān)者的積極性，在實(shí)際操作中僅強(qiáng)調(diào)自上而下的執(zhí)行方式，忽略政策對(duì)象行為影響因素和行為模式特點(diǎn)，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)過程能否順利進(jìn)行有待考究。為了有效保障社會(huì)公眾的切實(shí)權(quán)益，公眾理應(yīng)全面全程參與垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)，而如今難以實(shí)現(xiàn)的主要原因在于我國(guó)公眾參與組織及平臺(tái)的缺乏。

垃圾填埋地生態(tài)效益評(píng)估制度不健全。我國(guó)的垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的重構(gòu)或再生過程，以重新恢復(fù)到健康并有益于人類生存與生活的狀態(tài)為目標(biāo)，以遵循自然規(guī)律為基礎(chǔ)，以技術(shù)上適當(dāng)、經(jīng)濟(jì)上可行、可被社會(huì)公眾接受為原則。但是，對(duì)于垃圾填埋地生態(tài)環(huán)境究竟要恢復(fù)到什么程度，仁者見仁智者見智，很難得到統(tǒng)一。一直以來，我國(guó)對(duì)于任何類型的廢棄地進(jìn)行恢復(fù)后的做法就是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，優(yōu)先將復(fù)墾土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)業(yè)用地或林業(yè)用地等土地利用形式就成為垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的首要目標(biāo)，這些做法有利于提高進(jìn)行垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的積極性，從而有利于垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)工作的全面展開。但是，這同時(shí)也帶來了一些新的問題，例如大面積挖掘周邊土地用以覆蓋垃圾填埋地，使得更大面積的土地遭到破壞，更大空間的生態(tài)系統(tǒng)退化。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)后的維護(hù)制度欠缺。一項(xiàng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)工程的完成，同時(shí)也意味著對(duì)垃圾填埋地周邊環(huán)境的保護(hù)又回到了起點(diǎn)，恢復(fù)后的垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)沒有原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，極易再次遭到破壞，這種保護(hù)與對(duì)原垃圾填埋地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)顯然是不一樣的。社會(huì)各界花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力來恢復(fù)垃圾填埋地的生態(tài)平衡，改善垃圾填埋地周邊環(huán)境，保護(hù)并合理利用生態(tài)恢復(fù)后的垃圾填埋地十分必要。此外，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的過程需要監(jiān)督和管理，生態(tài)恢復(fù)后垃圾填埋地的再利用也需要監(jiān)管措施。

完善垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)法律制度的建議

建立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度。垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度是一項(xiàng)專門針對(duì)垃圾填埋地恢復(fù)治理而設(shè)計(jì)的制度，美國(guó)的《超級(jí)基金法》適用于閑置不用或被拋棄危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)的治理，該法規(guī)定，超級(jí)基金在責(zé)任主體不能確定或無力支付、不愿承擔(dān)治理費(fèi)用時(shí)先行墊付，然后，可以為了追索已支付的治理費(fèi)用，向其能找到的責(zé)任主體提起訴訟?！巴恋貜?fù)墾基金”的來源有：向企業(yè)征收的費(fèi)用；復(fù)墾土地使用費(fèi)刨除養(yǎng)護(hù)開支后的余額；個(gè)人、團(tuán)體、公司、協(xié)會(huì)和基金會(huì)的捐款；例如違規(guī)開采礦山的罰金、申請(qǐng)采伐許可證的費(fèi)用、基金利息等的其他款項(xiàng)。

垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，不僅要靠政府的投入，還要借助社會(huì)的力量，即實(shí)行國(guó)家、地方、集體和公民一起上，多渠道、多方位籌集資金。針對(duì)我國(guó)目前的保證金收取的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的超級(jí)基金，建立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度。同時(shí)還要考慮我國(guó)國(guó)情，以政府財(cái)政資金的投入為引導(dǎo)，拓寬融資渠道。對(duì)于資金實(shí)力不夠雄厚的垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)義務(wù)人來說，建立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)基金制度使經(jīng)濟(jì)壓力得到減輕的同時(shí)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)治理的積極性也得到了提高。

從立法上加強(qiáng)對(duì)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的重視。不同的垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的時(shí)間也不同，一般來說，退化程度輕的垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的時(shí)間要短些。但需要強(qiáng)調(diào)的是，垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)需要嚴(yán)格遵循生態(tài)規(guī)律，在那些垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)退化較為嚴(yán)重的地區(qū)，明顯改變生態(tài)效益通常需要幾代人堅(jiān)持不懈的努力。如何追求垃圾填埋地長(zhǎng)期的生態(tài)利益不僅要求要有充分科學(xué)的認(rèn)識(shí)，而且要有更為詳盡的長(zhǎng)、中、短期互相結(jié)合的垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)總體目標(biāo)。因此，要在垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)過程中處理好實(shí)踐中的部門利益、地方的局部利益與全國(guó)的整體利益、短期利益與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系，必須要有一個(gè)從整體上關(guān)懷垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的基本思路。

提高公眾參與垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的水平。只有以垃圾填埋生態(tài)恢復(fù)地區(qū)周邊居民為著眼點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)恢復(fù)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷，實(shí)現(xiàn)垃圾填埋地生態(tài)效益與社會(huì)效益的雙贏。此外，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)中最大的利益相關(guān)者也可以監(jiān)督垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)資金的使用情況。在垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)過程中，可以制定關(guān)于垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)公眾參與的手冊(cè)，運(yùn)用問卷與實(shí)地調(diào)查、咨詢和座談會(huì)等多種形式，明確利益相關(guān)者、生產(chǎn)建設(shè)單位、政府和有關(guān)部門的權(quán)利和義務(wù)，提出公眾參與垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的范圍、程序、時(shí)間和期限等，使垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)各環(huán)節(jié)信息的公開、查詢、參與、反饋一體化機(jī)制得以建立。為促進(jìn)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的和諧進(jìn)行，可加強(qiáng)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)利益相關(guān)方之間的交流討論，從而保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益和公眾的知情權(quán)，化解并防止矛盾和沖突。

完善垃圾填埋地生態(tài)效益評(píng)估制度。垃圾填埋地生態(tài)效益評(píng)估制度的標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)槭苌鷳B(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)的干擾而變得復(fù)雜。因此，在垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，要嚴(yán)格遵循生態(tài)規(guī)律，考慮垃圾填埋地自身的理化性質(zhì)、自然條件以及社會(huì)需求，不能一味要求恢復(fù)到垃圾填埋地被破壞前的狀態(tài)。我國(guó)在垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)的過程中，可以通過比照國(guó)際恢復(fù)生態(tài)學(xué)會(huì)建議適用的九個(gè)反映生態(tài)系統(tǒng)屬性的指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，例如生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)功能以及非生物的生態(tài)服務(wù)功能等。鑒于生態(tài)科學(xué)的專業(yè)性強(qiáng)，在對(duì)垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)進(jìn)行驗(yàn)收時(shí)，可以邀請(qǐng)生態(tài)學(xué)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，制定出科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，從而健全垃圾填埋地生態(tài)效益評(píng)估制度。

建立垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)維護(hù)制度。垃圾填埋地的生態(tài)恢復(fù)并不能取得立竿見影的效果，而是一項(xiàng)耗時(shí)頗長(zhǎng)的系統(tǒng)性工程。垃圾填埋地的生態(tài)恢復(fù)過程通常會(huì)涵蓋經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性重大事項(xiàng)，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)移等。所以，為了人們自身的生活質(zhì)量不會(huì)降低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整得到發(fā)展，垃圾填埋地生態(tài)恢復(fù)成果的維護(hù)與鞏固，需要在經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性配套措施支持配合的前提下，運(yùn)用先進(jìn)生態(tài)技術(shù)?；謴?fù)后的垃圾填埋地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與對(duì)原垃圾填埋地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)要區(qū)別對(duì)待，應(yīng)該在相關(guān)法律法規(guī)的制定修改過程中考慮如何與生態(tài)恢復(fù)工程進(jìn)行銜接的問題，例如，要制定更詳實(shí)的禁止性行為以及更嚴(yán)厲的懲罰措施。

結(jié)語

對(duì)廢棄的垃圾堆放地進(jìn)行衛(wèi)生填埋法處理是最常見的做法，然而，這種方法也會(huì)使原生生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。生活垃圾是垃圾填埋場(chǎng)的主要成分，在降解的過程中，會(huì)引起垃圾瀝出液和主要成分為甲烷的填埋氣體的產(chǎn)生及土壤特性的變化，填埋地之上植物的生存與成活都會(huì)受到影響。對(duì)垃圾的填埋處理還會(huì)導(dǎo)致垃圾填埋地地面塌陷、填埋氣體污染、滲濾液污染地下水、地質(zhì)地貌景觀遭到破壞等一系列相關(guān)問題。