新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟發(fā)展是一項歷史任務(wù)

全國政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席 韓啟德

去年底中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，不久前國務(wù)院又發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這個《規(guī)劃》是統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新、指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化起點低、速度快，2013年統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟發(fā)展、社會進步方面成效顯著。同時，在人口、產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境、管理、體制等方面也暴露出一些問題，突出表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。2000-2011年我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。目前，人口和土地仍是支撐我國發(fā)展最寶貴的資源紅利，城鎮(zhèn)化是一次大規(guī)模且不可逆的資源綜合配置過程。多年來，一些地方政府習(xí)慣性越位參與甚至主導(dǎo)要素配置，過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源；超出自身能力和違背客觀規(guī)律急于求成，拔苗助長，導(dǎo)致城市“攤大餅”式的擴張，從而更加強化了資源依賴、剝奪農(nóng)村和農(nóng)民的城市化路徑依賴，使得經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的空間越來越少。如不盡快擺脫片面追求速度、圈地投資的強烈沖動和發(fā)展模式，勢必帶來更加懸殊的貧富、區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，造成更大范圍的資源環(huán)境破壞，觸發(fā)地方債務(wù)危機，影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。

中央已經(jīng)敏銳地認(rèn)識到這些問題。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在不同場合多次提出，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，提高發(fā)展質(zhì)量。不久前國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)劃》，明確了未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，確立了走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的新型城鎮(zhèn)化道路的原則和指導(dǎo)思想，強調(diào)要通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?。未來城?zhèn)化重點，將是在穩(wěn)住速度和節(jié)奏的同時，更加注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)，更加注重轉(zhuǎn)型發(fā)展，更加注重提升質(zhì)量，走以人為本、合理布局、集約高效、綠色低碳、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展道路。在這個過程中，如何以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟國民經(jīng)濟基礎(chǔ)單元的作用，使其成為優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈銜接延長過程中的關(guān)鍵部分，為推進小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化提供強力支撐，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移，事關(guān)全面建成小康社會之成敗。

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會、資源稟賦和生態(tài)環(huán)境差異較大的基本國情，決定了我國的城鎮(zhèn)化既不能生搬硬套某些國家某一階段的做法或模式，也不能僅由中央幾個部門、少數(shù)專家制定方案，否則難免陷入刻舟求劍、閉門造車的誤區(qū)。必須一方面鼓勵地方因地制宜、摸索創(chuàng)新，另一方面加強頂層設(shè)計、總結(jié)綜合，探索出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路。之前的農(nóng)村改革、財稅改革等經(jīng)驗證明，成功的改革多源自地方和基層充滿活力的探索和創(chuàng)新。近年來，在中共中央、國務(wù)院的高度重視下，全國各地在城鎮(zhèn)化實踐中也創(chuàng)造了一些好經(jīng)驗。

新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟發(fā)展，是一項綜合性、科學(xué)性和前瞻性要求很高的歷史任務(wù)，完成這個任務(wù)是一個長期過程。在以往調(diào)研基礎(chǔ)上，需要著重研究5個方面問題。

關(guān)于頂層設(shè)計和城市規(guī)劃

在去年九三學(xué)社的調(diào)研過程中，我曾經(jīng)指出，科學(xué)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃是協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從空間分布看，東部部分城鎮(zhèn)資源環(huán)境矛盾加劇，中西部一些條件較好地區(qū)的潛力有待挖掘；特大城市人口資源環(huán)境壓力偏大，大量中小城市和小城鎮(zhèn)潛力沒有充分發(fā)揮。這些問題都需要加強宏觀戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌和規(guī)劃。從規(guī)劃執(zhí)行看，普遍存在以下問題。一是缺乏長遠(yuǎn)性，地方城鄉(xiāng)規(guī)劃頻繁修編，成了3年規(guī)劃、5年規(guī)劃，遠(yuǎn)達(dá)不到法定的20年期限；二是缺乏全局性，忽視與國家主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及周邊城市協(xié)調(diào)；三是缺乏協(xié)調(diào)性，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展失調(diào)，城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部公共服務(wù)差距加大。不少城市貪大求洋，空間利用效率低下，導(dǎo)致各類“城市病”出現(xiàn)。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，城鎮(zhèn)化涉及數(shù)億人遷移集聚、職業(yè)轉(zhuǎn)變，對人口形勢科學(xué)研判是城鎮(zhèn)化科學(xué)布局的前提。如何對未來人口結(jié)構(gòu)、分布、素質(zhì)等變化趨勢的格局和時間窗口進行研究和預(yù)測；如何結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃實施和國土整治工作，科學(xué)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；如何打破行政區(qū)劃約束，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)空間布局；如何完善規(guī)劃制定與變更多元參與機制；如何加強城市文化保護和傳承，避免千城一面；如何從科學(xué)規(guī)劃入手從源頭上避免城市?。蝗绾瓮晟票O(jiān)督機制,增強規(guī)劃的法律約束性等，都是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃時必須解決的問題?！兑?guī)劃》對解決上述問題提出了明確的方向、原則和政策措施，但要將這個全局性和戰(zhàn)略性規(guī)劃落實到每個區(qū)域、每個城鎮(zhèn)和每個部門的規(guī)劃和政策上，切實解決上述我國城鎮(zhèn)化面臨的各種問題，需要做大量的艱巨探索和研究工作。值得一提的是，近年來成都以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，實現(xiàn)多規(guī)合一、城鄉(xiāng)“一張圖”管理，促進土地集約節(jié)約利用、產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，這些做法值得借鑒。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)支撐問題

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。我國城鎮(zhèn)化率若保持每年1%的增長，每年將有1300多萬人口進入城鎮(zhèn)。拉美、菲律賓等地城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)表明，大量農(nóng)民涌向少數(shù)大城市且沒有產(chǎn)業(yè)吸納能力、缺乏就業(yè)機會，勢必形成城市內(nèi)貧富懸殊的格局，危及社會穩(wěn)定。我國城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局存在結(jié)構(gòu)性失衡，不少中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐成為“窮城”、“空城”，而大城市往往存在“大而全”的問題，各類產(chǎn)業(yè)齊全，部分產(chǎn)業(yè)低效聚集，加之進城農(nóng)民工難以融入城市，導(dǎo)致農(nóng)民候鳥式跨區(qū)流動。若城鎮(zhèn)化不打破以行政層級分配資源，重大抑小、產(chǎn)業(yè)布局失衡、粗放發(fā)展和資源浪費的慣性難有實質(zhì)性改變。如何減少城市行政權(quán)力對市場機制的干預(yù)和對公共資源配置的影響，分散大城市的部分功能，以市場為導(dǎo)向，重點扶持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展；如何統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)的布局，實現(xiàn)不同城市和城市群產(chǎn)業(yè)梯度分工協(xié)作；如何賦予縣域更大的自主權(quán)和選擇權(quán)，增強小城鎮(zhèn)集聚生產(chǎn)要素能力，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、信息化聯(lián)動；如何保障進城農(nóng)民的就業(yè)和勞動權(quán)益等，是改善目前城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)性失衡狀況、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展必須要深入研究和解決的問題。

關(guān)于戶籍改革和配套公共服務(wù)建設(shè)問題

戶籍制度是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的重點和難點。深化戶籍制度改革，必須剝離戶籍制度所附著的各種不平等的經(jīng)濟福利和社會福利，將基本公共服務(wù)全覆蓋、均等化作為重中之重。2001年以來，盡管小城鎮(zhèn)和小城市戶籍限制已逐步放寬，但因其吸引力不足，農(nóng)民仍然持續(xù)流向大中城市。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年，北京常住外來人口增長了175.2%；上海市增長了193.6%，2010年農(nóng)民工已占外來人口的79.4%，同期全國城鎮(zhèn)人口增長僅45.2%。2011年全國外出農(nóng)民工中，流向直轄市、省會城市和地級市的占64.7%。這種人口流動除了產(chǎn)業(yè)布局的原因，公共資源和社會福利與小城鎮(zhèn)（市）的巨大差距也是重要因素，這不僅不斷加劇不均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，也進一步增大了大城市放開戶籍管理的難度。《規(guī)劃》明確了戶籍制度改革的基本原則、主要政策并給出了明確路線圖、任務(wù)指標(biāo)和時間表，同時，對逐步解決進城農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題提出了明確的目標(biāo)和政策，但地方如何評估綜合承載力，因地制宜地制定戶籍制度改革政策措施和具體標(biāo)準(zhǔn)；如何同步推進教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、住房保障等基本公共服務(wù)覆蓋進城農(nóng)民工，需要解決的問題很多，特別是要解決中央和地方的責(zé)任劃分、資金來源等問題。

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革問題

深化農(nóng)村土地制度改革，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為農(nóng)民進城提供基本保障和原始積累，應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化另一項重點工作。目前，2.6億農(nóng)民進城打工，相當(dāng)一部分特別是新生代農(nóng)民工渴望融入城市，但留在農(nóng)村的宅基地和住房仍然禁止向集體外轉(zhuǎn)讓、抵押，加上退出機制欠缺，導(dǎo)致房屋大面積閑置；同時，農(nóng)民難以割舍對承包地維持生計的依賴，往往選擇進城租房打工，回村重建擴建住房，出現(xiàn)“兩頭占地且越占越多”、“農(nóng)村蓋房越蓋越空”的局面。此外，隨著城鄉(xiāng)一體化和人口老齡化，部分城市居民因工作、養(yǎng)老、休閑向農(nóng)村逆向流動的趨勢在某些地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)，但現(xiàn)有土地制度束縛了市場發(fā)育。《規(guī)劃》提出要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。推進這項改革會面臨許多現(xiàn)實的難題，如如何解決現(xiàn)實中大量存在的一戶多宅的問題？在農(nóng)村宅基地市場化的情況下，宅基地的土地是否還實行免費供應(yīng)？如果不實行，新舊制度應(yīng)如何銜接？同時，《規(guī)劃》提出要改革征地制度，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在此過程中要解決土地增值的利益分配和補償問題，同時也涉及健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，以確保集體土地收益不被少數(shù)人竊取。這些問題都需要在試點中給予重點關(guān)注，并努力探索解決的辦法。

關(guān)于城鎮(zhèn)化的投融資機制問題

目前，地方普遍存在政府財力與事權(quán)不匹配，城鎮(zhèn)化的錢從哪里來是個大問題。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差、經(jīng)濟增長較慢、行政層級較低的城鎮(zhèn)，政府不得不靠“賣地”或舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持公共機構(gòu)運轉(zhuǎn)和支付剛性民生籌集資金；在外來常住人口較多的大中城市，未來要推行公共服務(wù)全覆蓋，市級財政同樣難以承擔(dān)?！兑?guī)劃》提出了逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，包括完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機制；建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制；培育包括房地產(chǎn)稅、資源稅在內(nèi)的地方稅；允許地方政府發(fā)行市政債券；多渠道推動股權(quán)融資，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)；放寬準(zhǔn)入，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營等。下一步要抓緊研究解決落實《規(guī)劃》提出的政策的具體細(xì)則措施，比如如何具體劃分和確定各級政府公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任？如何根據(jù)各地不同的實際情況確定“財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤”的標(biāo)準(zhǔn)？至于發(fā)行市政債券、多渠道推動股權(quán)融資、建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)的具體辦法和措施等，更是需要深入的調(diào)查研究和周密的論證，需要通過試點探索總結(jié)。

總之，新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟發(fā)展，是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨一系列亟需解決的重大問題，解決這些問題需要扎實地調(diào)研和思考，需要不斷總結(jié)地方做法和經(jīng)驗，以提出對策和建議。作為參政黨的九三學(xué)社將廣納各方良策，力求在一些戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性問題上向中共中央提出可行的建議，為新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域的頂層設(shè)計、制度安排提供決策參考，共同為全面建成小康社會作出新的貢獻。

責(zé)編/張瀟爽 美編/宋揚