張麗君 [澳大利亞]馬克·威廉姆斯

張麗君：華東師范大學(xué)政治學(xué)系副教授；澳大利亞新南威士大學(xué)訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者。

馬克·威廉姆斯（Marc Williams）：澳大利亞新南威爾士大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授。

隨著非政府組織在公共外交中日益受到重視，非政府組織在公共外交中有三種身份：作為工具、對(duì)象或主體。三種身份的非政府組織正從外交舞臺(tái)的邊緣走向中央，影響主權(quán)國(guó)家的外交議程，構(gòu)建主權(quán)國(guó)家的國(guó)際形象，使主權(quán)國(guó)家的外交面臨著從未有過(guò)的挑戰(zhàn)。

隨著外交全球化、社會(huì)化、民主化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)的發(fā)展，非政府組織在外交，特別是公共外交中的重要性日漸突出。非政府組織既是公共外交的工具、對(duì)象，也是公共外交的主體，非政府組織正以不同的身份影響著各國(guó)外交。

作為“公共外交工具”的非政府組織

維基百科對(duì)公共外交的解釋是，簡(jiǎn)單地說(shuō)，公共外交就是一種“由政府通過(guò)公共傳播媒介或通過(guò)一系列廣泛的非政府實(shí)體，如政黨、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、宗教組織、種族團(tuán)體以及有影響力的個(gè)人，來(lái)影響其他國(guó)家政府的政治和行動(dòng)目的”國(guó)際關(guān)系行為，在這里，非政府組織具有工具性質(zhì)，非政府組織在公共外交中“工具”身份的形成與以下三個(gè)因素密切相關(guān)。

首先是外交研究者們對(duì)公共外交的認(rèn)識(shí)和界定。外交研究者們認(rèn)為從傳統(tǒng)上來(lái)看，公共外交是主權(quán)國(guó)家的行為，而不是非國(guó)家行為體的行為，大多數(shù)公共外交研究也更側(cè)重于考察主權(quán)國(guó)家對(duì)公共外交的使用，而不是非國(guó)家行為體，如米歇爾·朗認(rèn)為公共外交，或?qū)ν夤彩聞?wù)，無(wú)論你把它稱(chēng)為什么，就是因?yàn)樗怯蓢?guó)家實(shí)施的，對(duì)它的各種反應(yīng)也是基于它是由國(guó)家實(shí)施的事實(shí)，非國(guó)家行為體的行為不可能被看作是從事公共外交，除非它們是代表國(guó)家利益。趙可金也指出，公共外交是“一個(gè)國(guó)家的政府同另一個(gè)國(guó)家的公眾所進(jìn)行的直接交流和溝通的活動(dòng)。在公共外交過(guò)程中，政府可以出現(xiàn)在前臺(tái)，也可以隱身幕后，但整個(gè)公共外交的策劃、組織、協(xié)調(diào)必須由政府負(fù)責(zé)，是否由政府出面或是否受到政府的授權(quán)或者委托，是公共外交與國(guó)際民間交流的根本區(qū)別”。不論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)都認(rèn)為公共外交只可能是國(guó)家的一種追求，政府在公共外交過(guò)程中起著策劃、組織、協(xié)調(diào)、授權(quán)、委托、資助等領(lǐng)導(dǎo)作用，非政府組織可以參與到公共外交活動(dòng)中，但主要是傳輸政府的意圖、政策或?qū)嵤┱畱?zhàn)略部署，完成國(guó)家對(duì)外交往任務(wù)，推動(dòng)國(guó)家利益有效實(shí)現(xiàn)，如同公共外交中的廣播、電視、電影、報(bào)紙、雜志等傳播媒介，是政府推行公共外交的工具。

其次是外交決策者們對(duì)非政府組織工具價(jià)值的重視。作為公共外交工具的非政府組織的歷史可以追溯到冷戰(zhàn)初期，當(dāng)時(shí)美國(guó)建立國(guó)家自由歐洲委員會(huì)，推動(dòng)自由主義思想觀念在共產(chǎn)主義世界擴(kuò)散，非政府組織成為美國(guó)及其盟國(guó)在歐洲爭(zhēng)取價(jià)值觀認(rèn)同的有效武器。此后，西方國(guó)家用“和平演變”戰(zhàn)略影響社會(huì)主義國(guó)家，以非政府組織為主的公共外交成為西方國(guó)家對(duì)外政策和國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，為這種戰(zhàn)略的順利實(shí)施立下汗馬功勞。歷經(jīng)冷戰(zhàn)，在冷戰(zhàn)后的幾十年中，非政府組織在公共外交中的工具作用時(shí)而被詬病，時(shí)而被贊揚(yáng)，但沒(méi)有國(guó)家再忽視它，非政府組織受到越來(lái)越多的重視，被不同的國(guó)家用來(lái)實(shí)現(xiàn)不同的外交目標(biāo)。如日本借助非政府組織改善國(guó)家的歷史形象；加拿大借助非政府組織緩解國(guó)際輿論對(duì)其增加可獵殺的海豹配額的強(qiáng)烈譴責(zé)；澳大利亞以非政府組織為合作伙伴，促進(jìn)與太平洋、非洲、中東、拉丁美洲和加勒比地區(qū)60多個(gè)國(guó)家和社區(qū)友好關(guān)系。此外，英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、德國(guó)、瑞典等國(guó)家也非常重視非政府組織在公共外交中的功能，非政府組織在推動(dòng)這些國(guó)家的對(duì)外發(fā)展援助、文化交流和教育活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)合作，提升國(guó)家外交正當(dāng)性和增強(qiáng)國(guó)家對(duì)外傳播效果方面都功不可沒(méi)。

最后是非政府組織對(duì)自身工具身份的認(rèn)知和肯定。扎特平利那對(duì)活躍在美國(guó)公共外交中的非政府組織進(jìn)行了實(shí)證研究，大量問(wèn)卷調(diào)查和深度訪(fǎng)談表明，盡管不是全部，但美國(guó)有很多非政府組織對(duì)國(guó)家的價(jià)值觀念和外政策都有非常高的認(rèn)同度，有強(qiáng)烈的愿望在世界范圍內(nèi)傳播國(guó)家價(jià)值觀念，為國(guó)家外交服務(wù)。冷戰(zhàn)時(shí)期每屆美國(guó)政府都鼓勵(lì)非政府組織參與美國(guó)的公共外交事務(wù)，非政府組織也把自己看作是一支可以用來(lái)更有效地在世界各地促進(jìn)美國(guó)式民主的重要力量，參與公共外交的非政府組織包括學(xué)校、醫(yī)院、環(huán)保組織、慈善組織、宗教組織、人權(quán)組織、社會(huì)服務(wù)組織、藝術(shù)博物館、研究機(jī)構(gòu)、思想庫(kù)、基金會(huì)、商會(huì)，長(zhǎng)期或明或暗地承擔(dān)著美國(guó)外交任務(wù)，政府為這些非政府組織提供資金支持，這些非政府組織則在對(duì)外援助活動(dòng)中自覺(jué)或不自覺(jué)地體現(xiàn)和貫徹國(guó)家價(jià)值觀念，擴(kuò)大國(guó)家在國(guó)際社會(huì)的影響力。

為什么非政府組織的工具價(jià)值歷經(jīng)冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)后幾十年長(zhǎng)盛不衰呢？吉爾布認(rèn)為政府之所以選擇這種方法，是因?yàn)檎嘈胚@要比由政府直接發(fā)起的公共外交更有效，它有助于隱藏政府的真實(shí)意圖和資金來(lái)源，加強(qiáng)在目標(biāo)國(guó)推動(dòng)運(yùn)動(dòng)的合法性。李慶四認(rèn)為，非政府組織在國(guó)際社會(huì)有特殊的象征意義：其一，它是小政府大社會(huì)的傳統(tǒng)文化理念的體現(xiàn)，象征著“社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治、減少政府施政成本、人民當(dāng)家作主的實(shí)踐機(jī)會(huì)”；其二，它象征著“市民社會(huì)與政治國(guó)家的分立，廓清了權(quán)利與權(quán)力的界限”，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的相互制衡；其三，它常常扮演著溝通政府與社會(huì)的橋梁，承擔(dān)著“社會(huì)良心”的責(zé)任，“有責(zé)任心的市民社會(huì)是政府提高執(zhí)政能力的伙伴”。就此而言，非政府組織是主權(quán)國(guó)家公共外交中“政治正確性的必要成分”，非政府組織從公民社會(huì)贏得合法性、責(zé)任和資源，其聲音和行動(dòng)最容易得到國(guó)際公眾認(rèn)可。

作為“公共外交對(duì)象”的非政府組織

非政府組織在公共外交中的第二種身份是“公共外交對(duì)象”。非政府組織作為公共外交對(duì)象的歷史幾乎與其作為公共外交工具的歷史一樣長(zhǎng)。早在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)及其盟國(guó)的外交活動(dòng)就瞄準(zhǔn)了東歐國(guó)家的市民社會(huì)組織，20世紀(jì)60至70年代，蘇聯(lián)出現(xiàn)各種運(yùn)動(dòng)和組織，如人權(quán)民主運(yùn)動(dòng)、反對(duì)社會(huì)主義的宗教組織、體育俱樂(lè)部、志愿性民間社團(tuán)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體以及文學(xué)團(tuán)體等，“國(guó)際和平”組織、勞聯(lián)產(chǎn)聯(lián)、國(guó)家民主基金會(huì)、人權(quán)觀察等，西方非政府組織開(kāi)始在蘇聯(lián)培植親西方的民間力量，在他們的培育下，蘇聯(lián)形形色色的非政府組織如雨后春筍般地發(fā)展起來(lái)，在激化蘇聯(lián)社會(huì)矛盾和沖突中發(fā)揮了重要作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中亞、俄羅斯的民間力量依然是西方國(guó)家公共外交的重點(diǎn)對(duì)象，如1993年到2003年，美國(guó)用于幫助獨(dú)聯(lián)體國(guó)家進(jìn)行“民主改革”的90億美元專(zhuān)項(xiàng)援助，其中3/4都提供給這些國(guó)家的企業(yè)、民間組織和獨(dú)立媒體。事實(shí)上，西方國(guó)家公共外交的對(duì)象遠(yuǎn)不止東歐、中亞和俄羅斯的非政府組織，還有世界上其他發(fā)展中地區(qū)，如非洲、拉丁美洲和東南亞的社會(huì)力量，特別是近年來(lái)，隨著這些地區(qū)公民社會(huì)的發(fā)展，種類(lèi)繁多的非政府組織在國(guó)內(nèi)爭(zhēng)取民主、平等、公平和推進(jìn)國(guó)家政治現(xiàn)代化進(jìn)程中都相當(dāng)活躍，西方國(guó)家更加重視與這些地區(qū)非政府組織的溝通，常常以本國(guó)非政府組織為中介資助這些民間力量。

為什么非政府組織會(huì)成為西方國(guó)家公共外交的重要選擇呢？首先，非政府組織是具有一定目標(biāo)和愿望的志愿者群體，有組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，這些人通常在品行、能力、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)上德高望重或有影響力的人如前政治家、著名知識(shí)分子或其他專(zhuān)家學(xué)者。他們有能力通過(guò)各種方式激發(fā)公眾參與政治活動(dòng)的意愿并影響其選擇，是促成各種政治性活動(dòng)的初始力量和推動(dòng)器。其次，非政府組織會(huì)有一定規(guī)模和數(shù)量的基層成員。他們來(lái)自社會(huì)的各個(gè)階層和領(lǐng)域，如熱心社會(huì)事務(wù)的市民、工人、學(xué)生、教師、商人以及非政府組織的服務(wù)對(duì)象，但他們具有共同的目標(biāo)和愿望，容易凝聚在一起成為一些倡議性活動(dòng)。如呼吁、請(qǐng)?jiān)?、抗議、示威游行，甚至非暴力抵抗運(yùn)動(dòng)的群眾基礎(chǔ)，而公眾參與政治活動(dòng)的意愿和規(guī)模，是影響政府政策變化的關(guān)鍵力量。再次，非政府組織的主要活動(dòng)是從事公益事業(yè)，大多數(shù)活動(dòng)與慈善事業(yè)、社會(huì)救助、氣候變化、生態(tài)環(huán)境、人口素質(zhì)提高、婦女兒童教育、生存與發(fā)展等問(wèn)題有關(guān)，主要服務(wù)對(duì)象是被主流社會(huì)所忽視或排斥的邊緣性社會(huì)群體，不以經(jīng)濟(jì)利益和政治利益為目的。有些非政府組織有深刻的宗教或族群根基，有些非政府組織雖然歷史較短，但為國(guó)家的社會(huì)政治發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，如提供減貧救災(zāi)和社會(huì)服務(wù)、參與國(guó)家民主進(jìn)程，調(diào)解沖突與穩(wěn)定社會(huì)等，容易產(chǎn)生吸引力和號(hào)召力。此外，非政府組織是獨(dú)立于政府的民間自治力量。他們與政府不存在直接的行政關(guān)系，在公共關(guān)系的交往方面不受政府的控制，雖然在日常活動(dòng)中不可避免地要與政府發(fā)生某種聯(lián)系，但這種聯(lián)系是建立在活動(dòng)和信念不受約束的基礎(chǔ)之上的，開(kāi)展哪些活動(dòng)和項(xiàng)目，交往何種對(duì)象，接受哪種方式的捐贈(zèng)，尋找什么樣的合作伙伴，都是非政府組織自行決定的。這些特點(diǎn)都極易使目標(biāo)國(guó)非政府組織從“公共外交的對(duì)象”轉(zhuǎn)換為“公共外交的工具”，所以西方國(guó)家常常會(huì)以他們?yōu)楣餐饨坏膶?duì)象。

作為“公共外交主體”的非政府組織

與非政府組織在公共外交中的“工具”身份和“外交對(duì)象”身份不同，其公共外交“主體”的身份一直存在激烈的爭(zhēng)論。根據(jù)梅龍的觀察，直到20世紀(jì)80年代，在公共外交研究中，還沒(méi)有人明確地將非政府組織看作是“公共外交的行為主體”，公共外交一直被理解為是由政府發(fā)起的針對(duì)外國(guó)公眾的外交活動(dòng)，政府是這一活動(dòng)的理所當(dāng)然的主體，然而，近年來(lái)一些外國(guó)思想庫(kù)，如英國(guó)外交政策中心、南加利福尼亞大學(xué)公共外交中心都開(kāi)始挑戰(zhàn)這一觀念，他們認(rèn)為公共外交的主體并不僅限于政府，還包括其他國(guó)際行為體。

一些外國(guó)學(xué)者也將非政府組織看作是公共外交的主體，如庫(kù)姆認(rèn)為公共外交就是政府和私人團(tuán)體直接或間接用來(lái)影響外國(guó)公眾態(tài)度和觀念的方法，吉爾布認(rèn)為庫(kù)姆對(duì)公共外交的重新定義在國(guó)際關(guān)系研究和國(guó)際政治傳播研究中都有重要意義，因?yàn)樗麑⒎钦M織等非國(guó)家行為體添加到了公共外交的主體中，反映了世界政治中各行為體間相互依存度的不斷提高。格雷戈里認(rèn)為公共外交既被國(guó)家，也被非政府組織等非國(guó)家行為體用來(lái)理解和參與一系列廣泛的與治理相關(guān)的問(wèn)題，并影響公眾，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民主、貨物與服務(wù)分配和各種跨境威脅和機(jī)遇。在這個(gè)定義中非政府組織等非國(guó)家行為體已明顯不再是促進(jìn)國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)的被動(dòng)的工具，而是成了利用公共外交方法促進(jìn)全球治理實(shí)現(xiàn)的主體。

非政府組織被國(guó)際學(xué)界理解為公共外交的主體之一，主要原因在于：第一，非政府組織在全球治理中的地位提高。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以國(guó)家為中心的國(guó)際格局轉(zhuǎn)變成不僅由政府，而且由跨國(guó)公司，非政府組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)多層次行為主體共同發(fā)揮作用的國(guó)際格局，非政府組織被授予聯(lián)合國(guó)咨商地位，有更多機(jī)會(huì)和能力真正影響全球事務(wù)。第二，非政府組織從事解決的問(wèn)題多是公眾關(guān)心的全球性問(wèn)題，非政府組織常常將這些活動(dòng)建構(gòu)成具有公平、正義、平等、可持續(xù)發(fā)展、人道主義等倫理價(jià)值和道德性的議題，任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家如果忽視這些議題，都會(huì)形成不講求道義的負(fù)面形象。第三，信息技術(shù)的發(fā)展使非政府組織擁有有效的傳播體系和機(jī)制，大多數(shù)非政府組織都建立了自己網(wǎng)站，有的還出版電子圖書(shū)，電子新聞雜志，舉辦政治論壇等等，通過(guò)這些平臺(tái)，非政府組織能夠廣泛開(kāi)展自己的宣傳倡議活動(dòng)，加強(qiáng)與同類(lèi)型國(guó)內(nèi)國(guó)際非政府組織的聯(lián)系，并與自己現(xiàn)有的成員與潛在的支持者廣泛溝通，也使非政府組織勸說(shuō)、監(jiān)督，向政府施加壓力接受自己的觀點(diǎn)有了更多的渠道。由于獨(dú)立于政府，非政府組織的傳播體系在外國(guó)公眾中享有更多的信譽(yù)，扎特平利那的采訪(fǎng)調(diào)查表明，美國(guó)政府擁有的媒體在國(guó)際社會(huì)并不受歡迎，相反，美國(guó)政府資助的非政府組織的媒體傳播的信息被認(rèn)為是“平衡的”，不是“宣傳”，更容易被外國(guó)公眾接受，盡管他們也總是展示美國(guó)政府的視角，重點(diǎn)推出美國(guó)政府的代表性觀念，并盡力遮掩反對(duì)派的觀點(diǎn)。

上述分析表明，隨著各國(guó)公民社會(huì)的日益壯大和公共外交的不斷發(fā)展，非政府組織作為公共外交的工具、對(duì)象和主體，正從外交舞臺(tái)的邊緣走向中央，非政府組織正在成為一股強(qiáng)大的力量，影響主權(quán)國(guó)家的外交議程，干預(yù)主權(quán)國(guó)家的對(duì)外政策，構(gòu)建主權(quán)國(guó)家的國(guó)際形象，雖然在國(guó)際政治中國(guó)家仍然是主角，但非政府組織對(duì)主權(quán)國(guó)家的約束、限制和影響日益強(qiáng)勁，使主權(quán)國(guó)家的外交面臨著從未有過(guò)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。