◎ 文/方創(chuàng)琳

加快資源枯竭型城市轉型重生再發(fā)展

◎ 文/方創(chuàng)琳

資源型城市是以資源為主導驅動要素發(fā)展起來的城市。新中國成立以來，我國先后建立并發(fā)展了262個資源型城市（區(qū)、縣），這些資源型城市為保障國家能源資源安全、形成獨立完整的工業(yè)體系、促進國民經(jīng)濟社會發(fā)展作出了歷史性的貢獻。在全球性資源日趨短缺的今天，在新型城鎮(zhèn)化背景下，資源型城市，尤其是67座資源枯竭型城市面臨著一系列亟待解決的現(xiàn)實問題，急需從國家戰(zhàn)略高度提出資源枯竭型城市轉型重生與再發(fā)展的對策建議，這對我國建設資源節(jié)約型城市和環(huán)境友好型城市，對推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

資源枯竭型城市面臨日益嚴重的“次生性”城市病

資源枯竭型城市因資源而生，因資源而盛，也因資源枯竭而衰，城市發(fā)展具有明顯的“短命效應”。由于所有資源型城市受“原發(fā)性”資源枯竭病的慣性影響，導致我國資源枯竭型城市在轉型重生中面臨著同非資源型城市相比特有的日益頑固的“次生性”專科城市病。

1.經(jīng)濟發(fā)展具有強烈的資源“路徑依賴癥”，可持續(xù)發(fā)展能力亟待提升

資源型城市在經(jīng)濟發(fā)展上嚴重依賴資源開采、加工，資源產業(yè)一業(yè)獨大，多數(shù)資源型城市資源開采及其加工業(yè)占工業(yè)總產值的比重在30%以上，相當多城市超過50%以上。這些城市經(jīng)濟結構單一，增長缺乏后勁，設備嚴重老化，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術產業(yè)等仍處于起步階段，人才、資金等要素集聚能力較弱，創(chuàng)新水平低，進一步發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)的支撐保障能力嚴重不足。許多資源型城市把爭取國家資金支持和政策優(yōu)惠當作轉型發(fā)展的重要路徑，這就使得資源型城市轉型發(fā)展像其形成之初一樣，帶有強烈的“政府主導色彩”，“輸血式”特征明顯，“造血式”功能不強，缺乏本土化基礎。發(fā)展路徑依賴效應和資源型產業(yè)自強機制嚴重阻礙著接續(xù)替代產業(yè)成長和產業(yè)結構的優(yōu)化。

2.社會發(fā)展帶有明顯的“老年綜合癥”，民生及社會保障問題亟待改善

資源型城市生命周期通常較短，比一般的綜合型城市更容易提前進入更年期和老年期，因為資源型城市就像一位各種功能退化了的“老人”，伴隨資源枯竭型城市出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展緩慢，下崗職工增多，城市和企業(yè)負擔過重，群眾居住環(huán)境差，對生活壓力產生恐慌，對權益得不到保障易產生不滿等。一系列財政、社會保障、就業(yè)等壓力的累積，加劇了地企矛盾，民生問題與社會不穩(wěn)定因素增長，亟待采取切實可行措施顯著提升改善城市環(huán)境。

3.生態(tài)環(huán)境建設具有明顯的“后天遲怠癥”，人居環(huán)境亟待修復治理

由于資源型城市發(fā)展重開采輕保護，開山采礦造成自然生物鏈及生態(tài)平衡遭到破壞，加速水土流失，誘發(fā)塌陷、滑坡、泥石流等新的地質災害隱患不斷出現(xiàn)，帶來的生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。由于生態(tài)環(huán)境治理欠賬過多，積重難返，沉淀的一系列環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題在資源衰竭后無力修復治理，導致資源枯竭型城市環(huán)境污染與生態(tài)退化問題嚴重。

4.城市建設帶有嚴重的“體制分割病”，城市轉型亟待理順體制機制

我國絕大多數(shù)資源型城市興起于計劃經(jīng)濟時代，政府力量為主導，國有企業(yè)為主體，建立起的資源型產業(yè)具有很大的發(fā)展慣性和超強的穩(wěn)態(tài)性，普遍存在“礦城一體”、“城企合一”、“企政合一”現(xiàn)象。企業(yè)管理城市，企業(yè)功能等同于城市功能，企業(yè)和城市行政管理體制不順普遍存在，導致中央、省屬企業(yè)與市、縣在區(qū)劃邊界上犬牙交錯，層次重疊，與城區(qū)在規(guī)劃、道路等基礎設施建設和公共服務建設等方面基本上都是各自為政，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展和城市轉型的需要，僵化、條塊分割管理體制亟待理順。

加快資源枯竭型城市轉型重生與再發(fā)展的建議

資源枯竭型城市轉型是世界性問題，但不是世界性難題，國內外資源枯竭型城市成功轉型的一系列案例和經(jīng)驗證明，資源枯竭型城市轉型是一項長期性的艱巨任務。針對我國資源枯竭型城市轉型重生面臨的日益嚴重的“次生性”城市病，必須進一步貫徹落實《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，把加快資源枯竭型城市轉型再發(fā)展提到優(yōu)先重要的地位。

1.大力發(fā)展接替產業(yè)，實現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再工業(yè)化

針對資源枯竭型城市產業(yè)發(fā)展存在的嚴重“路徑依賴病”，借鑒大慶、焦作、新余等資源型城市成功轉型經(jīng)驗，大力發(fā)展接替產業(yè)，資源開發(fā)由地下轉為地上，走綜合開發(fā)之路，經(jīng)濟結構由黑變綠，由資源主導型轉為市場主導型，由資源密集型、增量型、封閉型和低水平小規(guī)模的投入漏出型結構向技術與知識密集型、質量型、開放型和投入產出型結構轉變，走新型工業(yè)化的綜合發(fā)展之路；廢物利用由廢變寶，走循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展之路。在產業(yè)轉型過程中，樹立“你發(fā)財，我發(fā)展”、“你高級，我升級”的聯(lián)合協(xié)作發(fā)展意識，主動“攀親”，甘當配角，甘當名牌企業(yè)名牌產品生產的“配套車間”，建立不同類型的資源枯竭型城市重生可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)，激活閑置的國有資產，確保國有資產保值增值，力爭非資源產業(yè)對城市經(jīng)濟發(fā)展貢獻率超過60%以上。

2.加快城市功能轉型，實現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再城市化

針對資源枯竭型城市社會發(fā)展存在著明顯的“老年綜合癥”和有“城”無“市”、功能區(qū)混雜、社會服務功能弱、投資環(huán)境差等問題，在新型城鎮(zhèn)化背景下，實施再城市化戰(zhàn)略，推進資源枯竭型城市由“城”變“市”，實現(xiàn)城市改性、改職、改形、改容等綜合轉型，不斷完善城市綜合服務功能。建立資源開發(fā)與城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調評價制度，開展資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展預警與調控，促進資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調。加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，推進資源型城市由原來的工礦城市向綜合性工業(yè)城市、生態(tài)城市、創(chuàng)新型城市、低碳城市和智慧城市轉變。

3.創(chuàng)新體制機制，推進資源枯竭型城市發(fā)展的再市場化

針對資源枯竭型城市建設存在的嚴重“體制分割病”，建議創(chuàng)新“由皮到瓤”再發(fā)展的體制機制。一是創(chuàng)新利益分配共享機制。合理調整礦產資源有償使用收入的中央和地方分配比例關系，促進資源開發(fā)收益向資源枯竭型城市傾斜，建立合理的利益保障機制，改善資源產地居民生產生活條件，共享資源開發(fā)成果。二是創(chuàng)新接續(xù)替代產業(yè)扶持機制。對符合條件的接續(xù)替代產業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項目審核、土地利用、貸款融資、技術開發(fā)等方面給予支持，引導資源型城市因地制宜探索各具特色的產業(yè)發(fā)展模式。三是大力發(fā)展混合所有制。采取特殊政策，壯大非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，讓這些企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷地“混合雜交”和“優(yōu)生優(yōu)育”。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，使資源枯竭型城市經(jīng)濟真正活起來。

4.治理城市生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再生態(tài)化

針對資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境保護存在的嚴重“后天遲怠癥”，把資源枯竭型城市的生態(tài)文明建設擺在突出地位，采取果斷措施恢復礦區(qū)和城區(qū)本來良好的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡良化，推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，建立歷史遺留工礦廢棄地復墾利用實驗區(qū)，確保歷史遺留礦山地質環(huán)境恢復治理率由2012年的28%提升到2020年的45%以上，工業(yè)固體廢棄物（不包括尾礦）綜合利用率達到85%以上，逐步使資源枯竭型城市恢復青山碧水和藍天沃野。

*本文系國家社科基金重大項目（編號：13&ZD027）的階段性成果

（作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所）

編輯：藺麗莉