文/陳嘯

建設(shè)國際大都市背景下的人大外事工作

文/陳嘯

隨著改革開放的深入，上海外事工作的重要性正越來越突出，不僅在服務(wù)國家總體外交的重鎮(zhèn)角色在不斷強化，而且在促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用也越來越重要，外事管理和服務(wù)的任務(wù)也愈加繁重。本市“十二五”規(guī)劃綱要中提出了“2020年要建設(shè)成為具有全球資源配置能力的國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運中心，基本建成經(jīng)濟(jì)繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的目標(biāo)和“加強涉外管理和服務(wù)”的要求。2013年市政府工作報告也提出，要努力建設(shè)“經(jīng)濟(jì)活躍、法制完善、文化繁榮、社會和諧、城市安全、生態(tài)宜居、人民幸?！钡纳鐣髁x現(xiàn)代化國際大都市。這些目標(biāo)與中央賦予上海建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的任務(wù)交織在一起，勾勒出上海未來發(fā)展的美好藍(lán)圖。

筆者參與了市人大外事委近年來針對涉外管理工作開展的一系列調(diào)研。得到感受是，上海是一座國際化城市，但還稱不上是一座真正意義上的國際化大都市，與真正的國際化還有明顯的差距。

一是城市管理的理念還不夠國際化。國際化大都市不只是口號，是否能成為真正意義上的國際化大都市，數(shù)據(jù)說了不算，市民、在滬境外人員的真實感受說了才算。開放的姿態(tài)不只局限于政策，更應(yīng)融入到管理和服務(wù)的理念當(dāng)中，更應(yīng)體現(xiàn)到管理和服務(wù)的方式當(dāng)中，能夠真正勇于敞開大門，營造海納百川、熱情服務(wù)、創(chuàng)新發(fā)展、公平法治的環(huán)境和氛圍，才是國際化大都市應(yīng)有的氣質(zhì)，這點上我們的工作還有許多提升空間。如何真正擴(kuò)展視野、轉(zhuǎn)變觀念，以國際化大都市的思維和定位來開拓新形勢下的外事工作，才是上海未來發(fā)展中體現(xiàn)國際大都市核心競爭力的關(guān)鍵，也是包括人大在內(nèi)的全市相關(guān)部門和單位都必須認(rèn)真思考的問題。

二是相關(guān)的法律法規(guī)較為滯后。雖然新的《中華人民共和國出境入境管理法》已于2013年7月1日起正式實施，但該法的實施辦法和配套法規(guī)尚未出臺，本市相關(guān)涉外社會管理立法工作仍在醞釀過程中，針對外國人、境外組織在本市活動的具體行政管理和服務(wù)仍沿襲固有的模式，而這些模式有些限于當(dāng)時在華外國人管理的形勢和特點，已不能適應(yīng)國際大都市建設(shè)的需要。比如，在滬境外非政府組織已大量存在并開展活動，但國家及本市均未出臺管理非政府組織的法律法規(guī)，導(dǎo)致在面對部分新情況、新問題時，有關(guān)部門無法可依，造成了日常監(jiān)管難、出現(xiàn)問題解決更難的情況。

三是相關(guān)管理服務(wù)的具體工作機(jī)制尚未健全，存在上下溝通不足、橫向交流不暢、部門多頭管理或空白等現(xiàn)象。涉外社會管理工作缺乏相應(yīng)的機(jī)制、體制保障，在政策銜接、信息共享、協(xié)作配合等方面需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前不少部門在思想觀念上還存在怕管外事、凡是涉外事務(wù)都推給外事部門解決的誤區(qū)，既使得外事部門承擔(dān)了很多不該管、管不好的事情，也使得我們的其他部門在處理相關(guān)問題上樹起了隔離墻，毫無邁向“國際化”的進(jìn)展；還有的部門凡事都在“管”字上下工夫，無過便是功，只求天下太平，缺少鼓勵開放、提供服務(wù)、促進(jìn)發(fā)展的意識。

筆者認(rèn)為，對于促進(jìn)國際化大都市建設(shè)，人大有很多工作可以做，人大外事工作無論從立法還是監(jiān)督方面都可以有所作為。人大相較政府而言，不必忙于應(yīng)付事務(wù)性工作，更有思考的空間和余地，可以從立法、監(jiān)督和對外交流交往的各個方面作更深入的研究和思考，對如何將國際化大都市的理念逐漸灌輸?shù)缴鐣鱾€角落提出意見和建議。

一方面，可以通過立法和監(jiān)督促進(jìn)轉(zhuǎn)變觀念。以國際化的思維和開放的態(tài)度來迎接改革是非常關(guān)鍵的第一步。隨著上海國際大都市建設(shè)的推進(jìn)和對外開放的深化，外事工作已滲入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，需要全市各部門共同提高對外事工作重要性的認(rèn)識，熟練掌握相關(guān)政策和規(guī)定，主動提高處理涉外事務(wù)的觀念、能力和水平。如可以從宏觀層面配合市委市政府推進(jìn)全市各部門在建設(shè)國際大都市方面進(jìn)一步提高認(rèn)識、消除顧慮、改變觀念、形成合力，市人大常委會可以參照出臺促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定以及推進(jìn)四個中心建設(shè)相關(guān)條例的類似做法，起草進(jìn)一步深化國際大都市建設(shè)的決定或條例，以充分調(diào)動和保護(hù)全社會對深化上海國際大都市建設(shè)的積極性，破除妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，激勵和保障國際大都市建設(shè)工作，營造有利于開發(fā)開放的制度環(huán)境。同時，積極開展相關(guān)的執(zhí)法檢查和工作監(jiān)督，從完善社會治理方式入手，找到涉外社會管理領(lǐng)域存在的體制機(jī)制漏洞，督促政府借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，從制度層面探索以服務(wù)、便捷為主線的新型社會管理模式。

另一方面，可以通過具體工作的市區(qū)聯(lián)動推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。建設(shè)國際大都市不僅僅是市政府的責(zé)任，更是各區(qū)縣、街鎮(zhèn)和相關(guān)部門的共同責(zé)任。但是從目前情況來看，區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)等基層單位的工作職責(zé)中的涉外社會管理職能并不明確。區(qū)縣外事部門的職責(zé)僅側(cè)重對外交流，區(qū)縣相關(guān)社會管理部門也未對國際大都市背景下的涉外管理和服務(wù)工作引起重視。人大方面，除浦東新區(qū)人大常委會設(shè)立了外事工作委員會以外，其他區(qū)縣人大并無專門的涉外工作機(jī)構(gòu)。市區(qū)兩級黨委和政府外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其工作機(jī)構(gòu)的平臺作用還需進(jìn)一步發(fā)揮，區(qū)縣、街鎮(zhèn)層面各項涉外工作的職能需要盡快強化。與此相對應(yīng)，今年市人大僑民宗委、外事委請浦東新區(qū)人大常委會外事工委及部分區(qū)人大常委會僑民宗工委聯(lián)動開展涉外非政府組織管理專項監(jiān)督調(diào)研，正是從人大層面推動區(qū)縣涉外工作職能強化的一項舉措。

在建設(shè)國際大都市和設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)的背景下，我們一定要換個視角來看待外事工作。如果依舊僅停留在外事無小事、特事特辦，甚至有些諱莫如深的視角，我們的涉外工作就無法與國際大都市建設(shè)的要求相匹配。對于人大而言，應(yīng)當(dāng)將涉外工作與其他工作一樣，一并納入到國際大都市的法制建設(shè)體系當(dāng)中，將市民、外來人員、境外人員作為必須遵守各項法律的平等主體，賦予平等的權(quán)利和義務(wù)。只有我們真正接納“老外”以及各類涉外組織成為我們這個城市的一部分，習(xí)慣于和身邊的“老外”一起排隊買早餐、坐地鐵、擠公交，身邊的“老外”習(xí)慣于和上海的老百姓一起排隊辦事、看病，甚至?xí)r不時看到上海人和“老外”用流利的英語、標(biāo)準(zhǔn)的普通話或洋涇浜的上海話相互溝通交流，我們才能說我們的城市是真正的國際大都市。