文/張峰 周行君

預(yù)算聽證制度完善的閔行實踐

文/張峰 周行君

政府預(yù)算在經(jīng)人大批準之前，反映的主要是政府部門的偏好和意愿。這種偏好和意愿是否與公共利益一致，需要通過公民參與、人大審查的程序，最終以法定形式作出判斷。將聽證制度用于審查預(yù)算，旨在通過聽取利益相關(guān)方的意見，提高決策的透明與公正，從而避免因預(yù)算決策的行政主導(dǎo)而導(dǎo)致的偏頗。2008年以來，閔行區(qū)人大預(yù)算聽證制度的形成與發(fā)展，正表征了這一方向。6年走來的閔行預(yù)算聽證制度還有一些問題需要進一步研究解決。值得我們總結(jié)思考，以尋求繼續(xù)前行的共識和動力。

一、閔行人大預(yù)算聽證的實踐和意義

6年來，閔行人大預(yù)算聽證共對20余個與公共服務(wù)和社會民生密切相關(guān)的重大支出項目開展聽證，涉及金額超過11億元。事實上的公民參與人數(shù)也從首次項目聽證會的1人次參與聽證，到2014年項目聽證會參與人數(shù)超過600余人次，閔行項目聽證機制有力推動和提升民眾參與公共預(yù)算的意識。這種參與的結(jié)果已經(jīng)可以影響到?jīng)Q策過程，并且在聽證的事項上，不斷擴展到其他一些預(yù)算決策事務(wù)當(dāng)中。

其中，2010年“勞動關(guān)系和諧企業(yè)創(chuàng)建”項目也成為預(yù)算聽證制度建立以來首例初審聽證意見為“建議不通過”的項目。根據(jù)之后公開的聽證報告顯示，區(qū)人大常委會吸納了上述聽證意見，在處理建議的第一條即寫明：“鑒于2009年的該項目預(yù)算資金尚未執(zhí)行，建議2010年不安排該項目的資金，待該項目2009年預(yù)算資金完成后再進一步論證。”實際上是對該項目2010年的預(yù)算安排持否定態(tài)度。區(qū)政府在編制2010年財政預(yù)算時，也未對2010年計劃新增的該項目預(yù)算做出安排。

從預(yù)算聽證會的多年實踐來看，其意義和價值在于：一是有利于促進公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)均等化。政府公共支出更能體現(xiàn)財政預(yù)算的公共職能，逐步向農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障、社會安全、環(huán)境保護等與民生密切相關(guān)的社會領(lǐng)域傾斜，改變重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會服務(wù)的不合理的公共支出結(jié)構(gòu)。同時更加關(guān)注低收入階層和弱勢群體在社會轉(zhuǎn)型過程中的利益訴求，不斷滿足公眾的基本公共服務(wù)需求。二是有利于增強人大監(jiān)督能力，提高預(yù)算透明度和硬約束。人大作為聽證的主持機構(gòu)，通過預(yù)算聽證發(fā)動社會公眾、專家學(xué)者等社會力量參與聽證事項的探討和辯論，既充分發(fā)揚民主，又廣泛集中民智，能有效克服人大監(jiān)督能力不足的問題。同時避免了預(yù)算實質(zhì)上由政府單方面決定與執(zhí)行的現(xiàn)象，通過公民在地方治理中的參與性，提高預(yù)算的透明度，緩解信息不對稱和政府預(yù)算軟約束問題。三是有利于豐富民主形式，擴大公眾政治參與渠道。預(yù)算聽證制度是一種更加透明、開放、公平的直接民主的實現(xiàn)形式，能有效保障公眾平等參與的機會。公眾參與的直接民主與人大代表參與的間接民主在聽證制度這個平臺上得到有機結(jié)合，既提高公眾對人民代表大會制度的認可度和制度自信，又豐富了民主的形式，提高了民主的質(zhì)量。四是有利于推動基層民主實踐在對話交涉中穩(wěn)步前行。通過預(yù)算聽證制度提供人大代表和公眾有效的偏好顯示機制，為不同利益訴求群體提供公開、公平、公正的參與渠道，引導(dǎo)以理性合法的形式進行對話交涉，表達利益訴求，這一方面維護了社會的和諧穩(wěn)定，緩解了由“對上負責(zé)”政府治理模式導(dǎo)致的政府與民眾之間的緊張關(guān)系，也成為基層民主實踐的“試金石”。五是成為民主意識和綜合能力訓(xùn)練的平臺。對于社會公眾而言，聽證會有效保障了民主參與、自由表達的機會，增強了對民主的感性認識，體驗利益多元背景下政策制定過程中利益妥協(xié)和平衡的必要性。對于政府官員而言，思路和想法要經(jīng)受不同利益群體的考驗，聽證過程也促使政府官員放下身段，真正以“公仆”的身份與公眾進行辯論。

二、完善預(yù)算聽證制度的思考

預(yù)算聽證制度對于政府而言，挑戰(zhàn)前所未有,有些項目聽證時可能面對強烈的質(zhì)疑，就不得不考慮大幅度調(diào)整甚至取消；對于人大而言，如果組織工作不嚴密，或?qū)β犠C的處理不妥當(dāng)，都會遭到輿論的批評和質(zhì)疑，從而對人大制度形成傷害。從現(xiàn)實的壓力來看，除了加強人大與黨委、政府的溝通、凝聚共識之外，預(yù)算聽證制度本身在實踐的過程中也有值得完善和調(diào)整的余地。嚴格說來，預(yù)算聽證過程包含項目的選擇、聽證會召開前、中、后各項環(huán)節(jié)，也包括聽證制度沒有明確的人大內(nèi)部溝通、與政府及其部門的溝通等?；陂h行多年實踐的思考，本文著重對項目選擇、擴大參與有效性、聽證結(jié)果報告及其處理的監(jiān)督等環(huán)節(jié)提出完善建議。

1、加強聽證項目的調(diào)研和遴選。人大常委會在確定項目時，除進行必要的調(diào)研，還需著重考慮以下幾個因素。第一，應(yīng)是本級政府能自主決定的項目。決策權(quán)不在本級政府的項目，因其涉及范圍和因素比較復(fù)雜，通常不受預(yù)算聽證結(jié)果的限制和影響，容易損害聽證的權(quán)威性和嚴肅性。第二，應(yīng)是代表或公眾比較關(guān)注的項目。應(yīng)當(dāng)是和公眾的利益密切相關(guān)的公共服務(wù)或民生項目，參與者能基于工作和生活經(jīng)驗作出一定判斷，以免參與者有心無力，影響參與質(zhì)量。第三，應(yīng)當(dāng)考慮項目的預(yù)算金額。著重選擇資金總額較大的項目，以體現(xiàn)聽證的代表性，同時也向公眾表明，人大常委會的預(yù)算初步審查敢于和善于抓大事、抓重點。第四，應(yīng)考慮項目的爭議性。沒有懸念或爭議可能會讓公眾產(chǎn)生“做秀”的誤讀，從而影響公眾參與的興趣。此外聽證過程有可能出現(xiàn)“一邊倒”，使得參與方難以進行有效辯論，影響聽證效果。

2、擴大人大代表和公眾的有效參與。從過去幾年的實踐看，人大代表和公眾主動報名參與聽證的人很少，尤其是申請成為陳述人的更少；部分熟面孔作為陳述人出現(xiàn)頻率過高。這些問題長期存在會嚴重影響聽證會的公信力。要緩解這種狀況，擴大有效參與，可以嘗試：一是建立公眾參與庫。通過網(wǎng)上報名、社區(qū)報名，由區(qū)人大常委會匯總建立統(tǒng)一、開放的公眾參與庫，每年聽證會定向?qū)妳⑴c庫成員發(fā)送信息。二是加大宣傳力度、擴大信息覆蓋面。通過媒體加強對聽證會的宣傳，提高公眾對聽證會的知曉度;每年聽證會前，除了在媒體發(fā)布公告外，還應(yīng)通過社區(qū)、社會組織等渠道，廣泛告知或動員。三是對重點人群實行特別通知。將區(qū)人大代表作為重點人群發(fā)送通知；與區(qū)社團管理局、律師協(xié)會、會計師協(xié)會等建立協(xié)作關(guān)系，通過協(xié)作單位向目標群體發(fā)送聽證信息。

3、強化聽證結(jié)果報告的處理。根據(jù)以往的實踐，聽證結(jié)果報告先后提交討論審議，最后形成常委會審議意見的函，提交區(qū)政府。有幾個具體問題值得強調(diào)：一是報告中的建議是聽證人向作為聽證機構(gòu)的常委會提出的，如果常委會贊成，則應(yīng)把建議內(nèi)容轉(zhuǎn)化為人大常委會的意見，納入常委會審議意見的函。二是區(qū)人大常委會審議時，應(yīng)對聽證結(jié)果報告中列出的分歧建議應(yīng)進行現(xiàn)場舉手表決，贊成者超過與會人員半數(shù)視為通過。三是區(qū)人大常委會審議時,提出聽證結(jié)果報告建議之外的其他意見，則同樣應(yīng)把這些意見寫入常委會審議意見的函。另外，根據(jù)目前做法，常委會審議意見的函形成以后，還應(yīng)提交主任會議討論，再形成正式文件發(fā)給區(qū)政府。但此次常委會會議之后的下一次主任會議，通常在人代會召開之后。鑒于預(yù)算聽證的特殊性，人大常委會舉行之后，應(yīng)當(dāng)立即完成審議意見的函，送交區(qū)政府。

4、聽證結(jié)果處理意見的督促檢查。按照有關(guān)規(guī)定，人大常委會有關(guān)審議意見的函送交政府后，政府應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)提出初步處理意見，3個月內(nèi)反饋處理落實情況。但是區(qū)人代會召開一般不會晚于人大常委會會議結(jié)束后1個月。區(qū)政府是否根據(jù)人大的建議對預(yù)算項目予以取消或做出調(diào)整，應(yīng)當(dāng)于人代會召開前有明確的意見，并向區(qū)人大常委會報告。人代會預(yù)算審批過程中，如果區(qū)人大常委會或者人大代表認為區(qū)政府的處理不妥當(dāng)?shù)?，可以提交預(yù)算修正案。人代會后預(yù)算執(zhí)行過程中，區(qū)人大常委會相關(guān)工委還應(yīng)當(dāng)根據(jù)分工進行督促檢查，以確保聽證的成果落到實處，提高聽證的公信力。

三、結(jié)語

預(yù)算聽證較之于價格聽證等更具制度設(shè)計上的天然優(yōu)勢。從人大擁有的預(yù)算審批權(quán)出發(fā)，預(yù)算聽證更符合人大機關(guān)開展工作監(jiān)督的向度，“而由人大來組織更具法律和現(xiàn)實意義，更能體現(xiàn)預(yù)算民主的本質(zhì)”。從長遠來看，政府接受人大對監(jiān)督事項的聽證亦成為管理民主化和利益多元化趨勢下，主動適應(yīng)管理轉(zhuǎn)型的一種積極嘗試。在當(dāng)前基層民主實踐的大背景下，預(yù)算聽證勢必持續(xù)開展甚至擴大，如何走好這一步，尤需不斷回顧、總結(jié)、思考與探索。（作者單位：上海交通大學(xué)，閔行區(qū)人大常委會辦公室）