柯學(xué)民，劉小魏

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

權(quán)力配置和層級設(shè)置是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本問題，也是地方政府體制改革的關(guān)鍵?？茖W(xué)合理的權(quán)力設(shè)置與層級關(guān)系不僅是政府高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。20 世紀(jì)80年代以來，世界上越來越多的國家開始推行以權(quán)力下放、減少政府層級為核心的政府治理變革，賦予地方政府更多的自主權(quán)及靈活性，以提高政府效能，更加快速地回應(yīng)民聲的需求。在中國，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及科學(xué)發(fā)展觀、“中國夢”等一系列發(fā)展戰(zhàn)略的提出，尤其是我國以“大部制”改革為代表的政府橫向方面的行政管理體制改革的不斷深入，政府縱向?qū)蛹壒芾眢w制改革的需求將愈發(fā)強(qiáng)烈。基于地方治理的分析視角，對不同層級間政府職能進(jìn)行合理定位，繼而對不同層級間政府權(quán)力運(yùn)行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮地方政府作用，建立政府橫向“大部制”改革與縱向?qū)蛹夡w制改革相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)機(jī)制，才能全面推進(jìn)行政管理體制改革，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

一、地方治理及其中國適用性

（一）地方治理的興起

“治理”源于拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，在英文中用“governance”表示，原意指管理、控制、操縱、支配的意思。20 世紀(jì)90年代以來，治理成為西方政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域風(fēng)行一時的極具創(chuàng)新內(nèi)涵的概念，被廣泛地運(yùn)用于社會、政治及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。人們在不同領(lǐng)域基于不同的立場和視角來理解治理，導(dǎo)致了多種不同版本的對治理的解釋，“在過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。［1］盡管如此，“治理表達(dá)了人們希望在無需國家強(qiáng)制力量的條件下追求共同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)共同利益的美好意愿?！保?］

地方治理是治理理念在地方公共事務(wù)處理上的具體運(yùn)用過程。See Richard C.Box 指出：（地方治理實(shí)踐）它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界；它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方的權(quán)力和自主管理能力，但又倡導(dǎo)不同層次政府之間、地方政府與民營企業(yè)組織之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系。［3］根據(jù)See Richard C.Box 的觀點(diǎn)，地方治理可以理解為在一定的地方空間范圍內(nèi)，通過不同層級間政府權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，政府與非政府組織、私人部門、公民社會的多元合作以及不同區(qū)域間政府的政策協(xié)調(diào)，以及時回應(yīng)公眾需求，維護(hù)地方公共利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的一種治理模式。地方治理強(qiáng)調(diào)民主、參與、互動式多元主體管理，體現(xiàn)了地方政府權(quán)力配置和行為方式的重大轉(zhuǎn)變，是地方政府自主改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程。

作為20 世紀(jì)80年代在西方發(fā)達(dá)國家最先興起的地方政府管理變革運(yùn)動，地方治理的興起，一方面源于經(jīng)濟(jì)全球化的推動，是一國地方政府和公民社會在全球化浪潮下的自我調(diào)整、自我完善、自我適應(yīng)的過程；另一方面，更主要的是，西方地方治理的興起是源于“政府失敗”和“市場失靈”的第三種道路選擇。在自由放任主義階段，西方國家極力奉行亞當(dāng)·斯密的自由市場經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為市場機(jī)制可以使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府只需扮演“守夜人”角色，不需要直接干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動。到了資本主義壟斷階段之后，西方國家頻頻爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了“市場萬能”的神話，使人們逐步認(rèn)識到市場的缺陷，而“市場失靈”所造成的種種問題是市場自身所無法解決的，“凱恩斯主義”理論由此抬頭。凱恩斯政府干預(yù)主義最初確實(shí)起到了糾正“市場失靈”的作用，但到20 世紀(jì)70年代后又暴露出了更多的問題。20 世紀(jì)80年代以來，針對“政府失靈”所造成的政府財政危機(jī)與信任危機(jī)，一場聲勢浩大的“新公共管理”運(yùn)動浪潮在資本主義世界范圍內(nèi)興起，其主要主張是將市場機(jī)制與私營部門的管理方法和技術(shù)引入政府公共管理，以“重塑政府”。在市場與政府的選擇上，鐘擺再一次擺向了市場。然而，新公共管理理論在實(shí)踐中同樣也暴露出了局限性，它用經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)和方法分析公共組織，對市場價值的過度崇拜等等引起了許多人對它的不滿。20 世紀(jì)80年代，查爾斯·沃爾夫曾指出，“市場與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面（二擇其一），這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇”。［4］面對不可避免的“市場失靈”與“政府失敗”，越來越多的人開始積極尋求政府改革的“第三條道路”。20 世紀(jì)90年代，在全球范圍內(nèi)，地方治理的興起無疑正是在市場與國家的這種不完善的結(jié)合之外的一種新選擇。［5］

遺憾的是，地方治理也不是完美無缺的，它也會面臨現(xiàn)實(shí)困境。正如鮑勃·杰索普所言：“雖然有愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗，我們?nèi)圆粦?yīng)當(dāng)忽視一種可能：以治理取代市場和/或等級統(tǒng)治是會失敗的。治理的失敗可以理解為是由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標(biāo)所致?！保?］

（二）地方治理的中國適用性

地方治理被引入中國之后，關(guān)于治理在中國的適用性問題已經(jīng)引起學(xué)界越來越大的爭議。有學(xué)者認(rèn)為，地方治理作為一種新的民主制度，在西方發(fā)展有其依賴的制度環(huán)境，它是以民主政治、市場經(jīng)濟(jì)與公民社會的成熟與發(fā)展為根基的；中國由于有著與西方國家截然不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會治理環(huán)境，如果忽視中西方治理環(huán)境的巨大差異，作為超越“政府失敗”與“市場失靈”的地方治理將會面臨著極大的治理失靈風(fēng)險。比如劉建軍就認(rèn)為，在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會使中國在改革開放時代所奠定下來的現(xiàn)代化成果遭致毀滅性的打擊……把西方現(xiàn)代政治已經(jīng)成型之后產(chǎn)生出來的治理理論，視為是解決中國問題的靈丹妙藥，顯然是一種幻想。［7］

當(dāng)然，也有不少學(xué)者對地方治理理論能否在中國應(yīng)用持有積極的看法，他們認(rèn)為起始于西方發(fā)達(dá)國家的地方治理理論雖然潛藏著西方資本主義國家意識形態(tài)和政治價值取向，是在資本主義土壤中生長起來的一種理論，但它對我國行政管理體制改革仍具有重要的借鑒價值，應(yīng)該在“取其精華、去其糟粕”的基礎(chǔ)上，探索一條既有治理共性又有中國特色的地方治理之道。何顯明認(rèn)為，“盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國語境下的特殊意義”，［8］它“至少可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識依賴?！保?］

上述研究成果為我們分析地方治理理論在中國的適用性提供了重要的啟迪。在十八屆三中全會上，中國共產(chǎn)黨作出了關(guān)于《全面深化改革若干重大問題的決定》，改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是黨首次提出將“治理”理論應(yīng)用于國家改革實(shí)踐，標(biāo)志著中國改革開放進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，也給關(guān)于地方治理理論是否適用于中國的爭議劃上了句號。這意味著在西方土壤中生長起來的地方治理理論對我國地方政府層級制改革如何持續(xù)推進(jìn)具有非常重要的啟示，它對我國不同層級間政府如何分權(quán)協(xié)作，政府如何處理好與市場、社會的關(guān)系，不同區(qū)域間政府如何溝通合作以及對政府的行政（決策）民主和行政管理方式創(chuàng)新等等都具有重要借鑒意義。

二、地方政府層級體制改革推進(jìn)現(xiàn)狀

自從浙江20 世紀(jì)90年代推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革以來，全國已有20 多個省份不同程度地推行了以“省直管縣”體制改革為代表的地方政府層級體制改革。在推動“省直管縣”體制改革過程中，各省堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，進(jìn)行了“行政省直管縣”、“財政省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等多種形式的實(shí)踐探索，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇與組合，形成了不同類型的“省直管縣”改革模式，并在改革進(jìn)度、改革時間及改革批次上呈現(xiàn)出不同特征（見表一）。

首先，從改革模式上來看，“省直管縣（市）”改革模式主要有7 種：“財政省直管縣+強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式、“行政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+（準(zhǔn)）財政省直管縣（試點(diǎn)）”模式、“財政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣+行政省直管縣試點(diǎn)”模式、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（試點(diǎn)）+（準(zhǔn)）財政省直管縣”模式、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+財政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式，“財政省直管縣”模式、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣+財政省直管縣+行政省管縣試點(diǎn)”模式。涉及的省份除直轄市外有24 個（東部、中部及西部各有8 個），占全國省（自治區(qū)、直轄市）的77.4%。其中實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+（準(zhǔn)）財政省直管縣（試點(diǎn)）”模式的省份最多，達(dá)到11 個，占45.8%；其次是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（試點(diǎn)）+（準(zhǔn)）財政省直管縣”模式有4 個，占16.7%；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+財政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式也有4 個，占16.7%；然后是實(shí)行“財政省直管縣”的省份有2 個，占8.3%；最后是實(shí)行“行政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式、“財政省直管縣+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣+行政省直管縣試點(diǎn)”模式及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣+財政省直管縣+行政省管縣試點(diǎn)”模式省份各1 個，分別占4.2%。

其次，從改革進(jìn)度上看，總體來說，除海南以外，其余23 個省份在改革中大體遵循的是市管縣—財政省直管縣/強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)/擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣—行政省直管縣—省直管縣的演進(jìn)邏輯，但到目前為止，只有江蘇、黑龍江兩個省份在改革中進(jìn)行了“行政省直管縣”試點(diǎn)，其余多數(shù)省份（21 個）在改革進(jìn)程中仍處于“行政省直管縣”的過渡階段，這些省份基本都采取了將“財政省直管縣（試點(diǎn)）”與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)（試點(diǎn)）”及/或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（試點(diǎn)）”改革相結(jié)合的方式，推進(jìn)“省直管縣”體制改革。在這21 個省份中，又當(dāng)屬浙江省改革力度最大，在連續(xù)五輪放權(quán)改革基礎(chǔ)上，其大多數(shù)縣（市）幾乎獲得了地級市具有的全部權(quán)力，基本實(shí)現(xiàn)了“準(zhǔn)行政省直管縣”；當(dāng)然，這些省份中又當(dāng)屬江西、青海兩個省份改革力度最弱——它們在改革中僅僅只是推行了單一的“財政省直管縣”改革（試點(diǎn)），在改革進(jìn)程中仍處于初始階段。

再次，從改革的時間上看，“省直管縣”改革最早起始于1953年浙江與寧夏的“財政省直管縣”，之后1988年海南推行“行政省直管縣”，1992年浙江、河南推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革。當(dāng)然，“省直管縣”體制改革興起于2003年之后，當(dāng)年，山東、湖北開始推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，而福建開始推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。2004年，廣東、安徽、黑龍江加入改革大潮，其中廣東、黑龍江推行的是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，安徽推行的是“財政省直管縣”改革。到2005年，又有6 個省份加入到改革中來，其中推行（準(zhǔn)）“財政省直管縣”的有遼寧、吉林、江西3 省，推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的有河北、甘肅2省，推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的有湖南1 省。2006—2007年，山西、四川、陜西、江蘇、青海5 個省份開始推行改革，其中山西、四川、陜西推行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，江蘇、青海推行的是“財政省直管縣”改革。2009—2010年推行改革的有云南、廣西2 省，云南推行的是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，廣西推行的是“財政省直管縣”?！笆≈惫芸h”改革起步最晚的當(dāng)屬貴州，該省直到2013年才開始推行“財政省直管縣”改革。

最后，從改革批次來看，除青海僅僅在2007年推出1次改革以外，絕大多數(shù)省份在改革中都堅持了循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，先試點(diǎn)、后擴(kuò)大，分步驟、分層次地推行了多批次改革。其中，浙江、河南、黑龍江、安徽等省份批次最多，達(dá)5 次；廣東、山西、江西等省份有4 次；遼寧、河北、甘肅、江蘇、福建、湖北、湖南3 次；海南、山東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏、廣西、吉林2 次；青海1 次

三、地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的影響因素

表1：各省“省直管縣”體制改革模式、進(jìn)度、時間及批次一覽表

以“省直管縣”體制改革為代表的地方政府層級體制改革，雖然對提高政府效率、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重大作用，然而，由于種種原因，改革也遭遇了不少難題，直接制約了了改革的持續(xù)推進(jìn)。從以上分析可以看出，到目前為止，除海南以外，全國23 個推行“省直管縣”體制改革的省份中還沒有一個真正實(shí)現(xiàn)了完全意義上的“省直管縣”，有很多省份仍在進(jìn)行財政“省直管縣”改革試點(diǎn)，有些并沒有如期實(shí)現(xiàn)財政部2009年所提出的改革總目標(biāo)（即在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革），尤其是一些中西部省份（如云南和貴州），改革起步較晚，目前仍處于小范圍內(nèi)改革試點(diǎn)階段，一些省份改革進(jìn)程緩慢甚至陷于停滯。探尋影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的根本因素，是當(dāng)前政府和學(xué)界面臨的急迫任務(wù)。從根本上講，本文認(rèn)為，影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的主要因素主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵因素

市場化改革徹不徹底，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育健全不健全，市場在資源配置中能否起到?jīng)Q定性作用，政府能否完全轉(zhuǎn)變職能更好地發(fā)揮作用，是地方政府層級體制改革能否持續(xù)推進(jìn)的根本前提。浙江地方政府層級體制改革之所以能夠走在全國的前列，其最根本的原因是浙江作為全國發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)，其市場化改革為地方政府角色定位、行為選擇以及職能轉(zhuǎn)變構(gòu)建了特定的約束條件和激勵機(jī)制，塑造了相對合理的政府與市場的關(guān)系；而在中西部地區(qū)越來越多省份競相模仿和移植的“浙江模式”之所以在近年來又遭遇深刻危機(jī)，其最根本原因也在于市場化改革不徹底——浙江歷來存在市場發(fā)育的結(jié)構(gòu)性缺陷，其繁榮的商品市場掩蓋了要素市場發(fā)育嚴(yán)重不足的缺陷，這造成浙江民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級乏力，成為當(dāng)前浙江成千上萬的中小企業(yè)經(jīng)營困難的根源。根據(jù)卓勇良、潘哲琪對浙江市場化進(jìn)程的研究，浙江雖然長期處于中國市場化進(jìn)程前列，但近幾年領(lǐng)先優(yōu)勢有所弱化，部分市場化指標(biāo)（如企業(yè)資產(chǎn)利潤率）甚至位居全國中后列，在市場化結(jié)構(gòu)方面變動尤其緩慢——2004～2011年浙江市場化結(jié)構(gòu)年變動率僅為9.9%，比全國平均水平低5.9 個百分點(diǎn)，僅為全國平均水平的62.7%，［10］這在一定程度上回答了“浙江模式”遭遇困境的深刻原因。毋庸諱言，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善、市場化改革沒有取得實(shí)質(zhì)性成效的情況下，地方政府層級體制改革績效必定是有限的，其在更廣范圍內(nèi)和更深程度上得以持續(xù)推進(jìn)也必定舉步維艱。

此外，市場化發(fā)育不均衡也是影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進(jìn)的重要因素。我國東、中、西部地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度極不均衡，不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也不平衡，即使是同一個省份，不同縣市之間市場化發(fā)育水平也有很大的差異?！暗貐^(qū)之間的巨大差異，決定了各地在發(fā)展過程中面臨的行政體制問題是各不相同的，決定了同一個行政體制方案在各地的實(shí)施可能會出現(xiàn)截然不同的局面?！保?1］也就是說，區(qū)域之間市場化發(fā)育不均衡以及由此造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，增加了“省直管縣”體制改革的復(fù)雜性、艱巨性及不可預(yù)測性，必然會影響改革的持續(xù)推進(jìn)。

（二）“壓力型體制”是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)因素

所謂壓力型體制，是指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！保?2］政府層級間的壓力型體制的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵和懲罰。［13］在壓力型體制下，下級政府與上級政府之間形成了一種不對等關(guān)系，掌握了權(quán)力優(yōu)勢與資源優(yōu)勢的上級政府在某種程度上形成“單邊壟斷”。上級政府將“政治任務(wù)”層層加壓和遞增，形成“省壓市—市壓縣—縣壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓村組”的模式，并最終以GDP 加以量化和考核，并以獎勵升遷和“一票否決制”實(shí)現(xiàn)正、負(fù)激勵。［14］

近些年來，地方政府層級體制改革雖然通過多種方式賦予縣（市）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府越來越多的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，然而這種權(quán)力下放是一種不完整的權(quán)力下放，并沒有完全改變不同層級政府間的行政隸屬關(guān)系，上級政府仍可以在人事任免等多方面對下級政府進(jìn)行控制；而且，這種權(quán)力下放是在現(xiàn)行的政治體制內(nèi)以上級政府向下級政府放權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)的，并不是法律意義的授權(quán)，下級政府獲得的權(quán)力并不具有法律權(quán)威。在地方政府層級體制改革過程中，下級政府作為上級政府行政命令執(zhí)行者的角色并沒有完全發(fā)生改變，省-市-縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同層級政府間仍主要體現(xiàn)為一種比較典型的“壓力型”體制。只要不同層級政府間的這種關(guān)系體制沒有發(fā)生根本性改變，不同層級政府間的權(quán)力關(guān)系優(yōu)化調(diào)整不徹底，不同層級政府間的職能責(zé)任不能完全得以理順，即如果不能改變不同層級間政府的命令—控制關(guān)系，下級政府仍只是作為上級政府的附屬物，那么下級政府在地方治理中的自主性和創(chuàng)新精神就很難實(shí)現(xiàn)。在不同層級政府的層層加壓下，層級越低的政府自然無法擺脫治理任務(wù)日益繁重和治理能力愈發(fā)不足的困境，地方政府層級體制改革也很難取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

（三）“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進(jìn)的重要因素

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是中國改革開放以來興起的一種“由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象?！保?5］其實(shí)質(zhì)是地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)利益的地方保護(hù)主義，是行政力量主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域的高度重合，是制約經(jīng)濟(jì)社會要素合理流動，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的嚴(yán)重障礙。改革開放以來，隨著市場化、全球化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，一方面，單位行政區(qū)域內(nèi)大量社會公共問題向毗鄰行政區(qū)域的日益“外溢”和滲透延伸，或者說“內(nèi)部”公共問題出現(xiàn)“區(qū)域化”和“無界化”的態(tài)勢，傳統(tǒng)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”政府治理形態(tài)，正歷經(jīng)向一種嶄新的政府治理形態(tài)——區(qū)域公共管理的歷史嬗變。［16］另一方面，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益密切，形成了大量跨地區(qū)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，如環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、長江經(jīng)濟(jì)帶、陸橋經(jīng)濟(jì)帶、京津唐三角區(qū)、長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)、閩南三角區(qū)等。傳統(tǒng)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，這也對現(xiàn)行的行政區(qū)劃提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。20 世紀(jì)80年代興起的“市管縣”體制通過行政區(qū)劃的調(diào)整雖然在一定程度上消除了市域范圍內(nèi)縣與縣之間的行政壁壘，但并沒有突破市與市之間行政區(qū)劃的限制，而把中心城市的作用發(fā)揮又限制在一個新的框架之內(nèi)。21 世紀(jì)以來，“省直管縣”體制改革又在我國多個省份興起，在地方政府職能尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義沒有完全消除的情況下，全面推行“省直管縣”體制恐怕也很難完全克服“市管縣”體制的弊端，而只能是使市與市之間的行政壁壘繼續(xù)演變?yōu)榭h與縣之間的行政阻隔。從這個意義上講，地方政府層級體制改革能否打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的束縛，建立基于平等、談判、協(xié)商、契約的地方間溝通與合作機(jī)制，避免改革陷入行政區(qū)劃反復(fù)調(diào)整的怪圈以及可能造成的區(qū)域內(nèi)分散化發(fā)展和無序化競爭局面的出現(xiàn)，并促進(jìn)市場要素區(qū)域之間的自由合理流動，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源有效配置與合理利用，對于改革能否取得預(yù)期績效和改革的持續(xù)推進(jìn)具有重要意義。

四、持續(xù)推進(jìn)地方政府層級體制改革的對策建議

地方政府層級體制改革是國家政治體制改革和行政體制改革的重要組成部分，從地方治理的視角理解地方政府層級體制改革，不能簡單地將其視為行政區(qū)劃的重新調(diào)整，而必須將其視作市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府治理行為與模式的重塑。或者說，當(dāng)前由于各種現(xiàn)實(shí)問題和矛盾所引發(fā)的地方政府層級體制改革訴求，實(shí)質(zhì)上是中國已經(jīng)日趨成熟的市場機(jī)制、不斷壯大的公民社會以及地方政府自主權(quán)的自我擴(kuò)張對與之相適應(yīng)的政府治理新模式的一種制度需求與呼喚。因此，地方政府層級體制改革，不僅意味著地方政府層級的優(yōu)化調(diào)整，更重要的是需要理順不同層級政府間的職責(zé)權(quán)限，切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立政府與市場、社會合理的分工與合作關(guān)系，同時借助社會力量和公眾參與，推動不同區(qū)域政府間的溝通合作。

（一）地方政府層級體制改革，應(yīng)切實(shí)推動政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府、市場、社會三者之間權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，明確政府、市場和社會三者各自的職能范圍，建立起政府與市場、社會、公民多元協(xié)商合作的治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)代中國的地方治理有著不同于西方國家的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。在西方市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國家，地方政府主要承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給職能，而基本不需要履行過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。而在中國，長期以來特殊的國情使得地方政府不得不把組織和推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己的重要職責(zé)，相應(yīng)地，能不能把地方經(jīng)濟(jì)搞上去，是評價地方政府工作成效的關(guān)鍵性指標(biāo)。在這種情況之下，政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情，而該政府做的事情又沒有完全做好。

因此，從地方治理的視角分析地方政府層級體制改革，首先，需要切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府與市場、社會三者之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。其次，要依法公開行政權(quán)力運(yùn)行流程，減少不必要的行政審批環(huán)節(jié)，建立各級政府的權(quán)力清單制度，明晰每個部門、每個單位、每個職位的權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定明確邊界，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。第三，要“從根本上收縮政府管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力，合理規(guī)約政府的治理邊界，在政府、市場與社會的良性互動中實(shí)現(xiàn)地方治理，形成政府-市場-社會多中心治理的格局?！保?7］第四，在這個過程當(dāng)中，尤其要注意從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有非政府組織、私人部門和廣大公民能夠廣泛參與到地方公共事務(wù)的具體治理過程中來，才可能有效解決改革中權(quán)力下放、權(quán)力外放所造成的權(quán)力監(jiān)督和制約問題，達(dá)到“善治”的目的。最后，針對各地市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的不同，應(yīng)尊重地區(qū)之間的差異性，在明確改革的總體方向、指導(dǎo)原則前提下，允許各地因地制宜地制定不同的“省直管縣”改革方案，采取不同的改革模式改革時間及進(jìn)度。就目前來說，浙江等東中部一些省份應(yīng)在中共十八大提出的全面深化改革的新機(jī)遇、新環(huán)境下，進(jìn)一步大膽創(chuàng)新，在“省直管縣”體制改革中將民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、和諧社會、先進(jìn)文化、生態(tài)文明協(xié)同推進(jìn)；而對于西部欠發(fā)達(dá)省份而言，改革則不適合“一刀切”，各省份應(yīng)在綜合考慮經(jīng)濟(jì)條件、市場發(fā)育程度、人口規(guī)模、民族狀況、地理環(huán)境等條件基礎(chǔ)上決定實(shí)行何種改革模式甚至是維持原樣，應(yīng)允許和鼓勵各省進(jìn)行各種有益的探索，在相互的經(jīng)驗借鑒和制度移植過程中，實(shí)現(xiàn)改革的分類推進(jìn)。

（二）地方政府層級體制改革，應(yīng)對不同層級政府間的行政權(quán)力運(yùn)行關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，理順省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各自的權(quán)能分工，改變政府間命令—控制的等級關(guān)系，形成一種平等、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系

當(dāng)代中國的地方治理有著不同于西方國家的政治體制環(huán)境，最主要的表現(xiàn)是不同政府層級間存在著一種“壓力型體制”。要徹底消除政府間“壓力型體制”，在“省直管縣”體制改革上決不是簡單地減少一兩個行政層次，其關(guān)鍵在于打破政府權(quán)力自上而下的單向度統(tǒng)治，建立起不同層級政府間合理的權(quán)能分工體系，在改革中逐步淡化層級觀念，倡導(dǎo)一種平等、合作、分權(quán)、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系。

首先，省級政府主要負(fù)責(zé)落實(shí)中央政府制定的決策，協(xié)調(diào)市縣政府間事務(wù)，以及切實(shí)履行省級轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供職能。在省級政府與市縣政府的職能優(yōu)化調(diào)整中，目前尤其應(yīng)當(dāng)突出省級政府在基本公共服務(wù)供給中的職責(zé)，強(qiáng)化省級政府在基本公共服務(wù)均等化中的統(tǒng)籌功能，建立以省級政府為主，以市縣政府為輔的分工體系。其次，市縣政府應(yīng)在“市縣分治”的基礎(chǔ)上進(jìn)行各自的功能定位——地級（及以上）城市政府集中精力于城市建設(shè)，改善城市投資環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能；縣（市）政府作為直接管轄和服務(wù)農(nóng)村的一級政權(quán)，其職能重心要逐步轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化、現(xiàn)代化，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足轄區(qū)居民基本公共服務(wù)需求。第三，在省市縣權(quán)能分工的基礎(chǔ)之上，建立以法律為紐帶的不同層級政府間平等、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系，通過共同協(xié)商、平等合作來處理日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)和不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

（三）地方政府層級體制改革，應(yīng)超越行政區(qū)劃的界限，破除地方本位主義和地方保護(hù)主義，建立不同地方政府之間的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制，并借助社會力量和公眾參與，達(dá)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)代中國的地方治理還有著不同于西方的社會體制環(huán)境，集中體現(xiàn)在中國還沒有形成發(fā)育成熟的公民社會，不能夠借助公民社會對政府行為形成有效約束。由此，地方政府官員追求政績最大化的行為可能會影響地方公共利益最大化，甚至造成不同區(qū)域之間的惡性競爭，形成地方保護(hù)主義。地方政府層級體制改革既不能消除縣市之間的競爭，更不能消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的競爭。從地方治理的視角分析，問題的關(guān)鍵在于地方政府層級體制改革能否打破地方保護(hù)主義，形成所謂的“自由活動空間”和“自由流動資源”，建立起一種有效引導(dǎo)和促進(jìn)良性競爭的不同區(qū)域政府間、不同層級政府間基于平等、合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系基礎(chǔ)之上的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制。

首先，省政府要引導(dǎo)市與市、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間走差異化發(fā)展道路，并通過簽訂政府間公共產(chǎn)品互助協(xié)議等方式進(jìn)行互助合作，將各自擁有的資源有效整合到區(qū)域公共產(chǎn)品的供給體系中去，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)，提升區(qū)域公共產(chǎn)品的整體水平。其次，在建立不同區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的過程中，尤其要注意大力發(fā)展非政府組織、私人部門和公眾個人共同參與。區(qū)域合作治理只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者的高度認(rèn)同和共同參與的基礎(chǔ)上，才能在目標(biāo)上匯集多個利益相關(guān)者的要求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。第三，還要建立不同區(qū)域政府間不正當(dāng)競爭的剛性約束機(jī)制?？h市政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在合作過程中也會想方設(shè)法采取機(jī)會主義策略，以各種行政干預(yù)手段扭曲公平競爭機(jī)制，最大限度的追求自我利益。為此，在改革過程中，需要切實(shí)強(qiáng)化省級政府的綜合協(xié)調(diào)功能，建立健全政府之間競爭的制度規(guī)則體系，避免政府之間的零和博弈。

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