李智永 景維民

摘要：我國經(jīng)濟長期以來存在結(jié)構(gòu)失調(diào)，需要轉(zhuǎn)型升級的問題。2008年金融危機為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了機遇，但由于前期的中央政策過于強調(diào)保增長，結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果不佳。從2011年開始的新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，由于有效地控制了投資規(guī)模，開始初見成效。到新一屆政府履新，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成為政府工作核心之一，提出的工作思路符合市場經(jīng)濟規(guī)律，但面臨的問題依然復(fù)雜。要解決影響經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制性障礙，需要進一步全面深化改革。

關(guān)鍵詞：金融危機；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；政策效果

近年來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)問題越來越嚴重，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人多次表示，即使降低經(jīng)濟增速也要完成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。從歷史經(jīng)驗看，我國經(jīng)濟中的這一頑疾，要得到根治是十分困難的，因此理順政府在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中曾采取的政策及其效果，對于真正實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級是十分重要的。

一、 中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中存在的主要問題

我國經(jīng)濟長期以來面臨著結(jié)構(gòu)不平衡的問題，但不同時期具體表現(xiàn)不同。在2008年金融危機之前，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的主要問題有內(nèi)外部結(jié)構(gòu)失衡、投資消費結(jié)構(gòu)失衡、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、收入結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問題。其中最為主要的前三項。

1. 過度依賴外貿(mào)和出口，經(jīng)濟內(nèi)外比例失衡。2005年～2007年連續(xù)三年進出口總額占GDP的比重都在60%以上，2008年雖然受到金融危機影響，但占比依然在57.3%，其中出口對經(jīng)濟增長的貢獻每年都在30%以上。過高的對外經(jīng)濟依存度造成經(jīng)濟對外部的沖擊十分敏感。2009年，出口銳減，貨物和服務(wù)凈出口對GDP增長貢獻率為-37.4%。沿海地區(qū)大量外貿(mào)型工廠倒閉、工人失業(yè)。另一方面，出口的產(chǎn)品大多是低附加值的資源消耗型和勞動密集型產(chǎn)品，利潤率低，而進口由于西方的出口管制，一直處于較低的水平。我們消耗大量資源和勞動換來的只是一堆紙幣，資源的過度消耗和環(huán)境急劇惡化卻沒有換來技術(shù)水平的提高。而且長期貿(mào)易順差帶來的巨大的外匯儲備造成人民幣升值預(yù)期攀高、國內(nèi)流動性壓力加大和通貨膨脹壓力增加。

2. 過度依賴投資，投資和消費的比例失衡。中國經(jīng)濟具有典型的高儲蓄、高投資與高增長并存的結(jié)構(gòu)特征。大量研究表明我國經(jīng)濟增長的高速度明顯依賴于投資的高速增長，2004年～2008年，資本形成總額對GDP增長貢獻率平均為45%，遠高于世界平均水平。消費占GDP的比重不僅比發(fā)達國家低，比印度、巴西等發(fā)展中國家也要低很多。而且越是資本存量高的產(chǎn)業(yè)，越是投資流量高。這導(dǎo)致資產(chǎn)值過高、企業(yè)的資產(chǎn)負債率過高和收入分配中工資的比例過低等問題。高資產(chǎn)值和負債率導(dǎo)致商品價格居高不下，消費遲遲得不到啟動，而要提高工資水平勢必又會導(dǎo)致通貨膨脹壓力。這樣中國經(jīng)濟就陷入了“投資-高價格-消費不足-再投資”的惡性循環(huán)中。

3. 三次產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)。第二產(chǎn)業(yè)比例過高和第三產(chǎn)業(yè)比例過低也是中國經(jīng)濟中的一個老生常談而又長期得不到解決的問題。2002年～2008年，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重基本維持在50%左右，最高為2003年的58.5%，最低為2008年的49.3%。第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻平均在43%左右，相比于20世紀25%～35%的水平已有大幅度的提高，但距離發(fā)達國家的平均水平還有較大的差距。而且，2005年～2013年，除個別年份外，第三產(chǎn)業(yè)的比重基本維持在45%左右，沒有保持繼續(xù)上升的態(tài)勢。按照錢納里根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同所劃分經(jīng)濟發(fā)展階段，我國目前處于工業(yè)化中期，但如果經(jīng)濟系統(tǒng)長期在這一時期徘徊將造成資源消耗嚴重、創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)水平過低和消費不足等問題。另一方面，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的人均GDP大大低于第二產(chǎn)業(yè)的人均GDP，平均只相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)人均GDP的68%，這說明第三產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展層次不高，對人才和勞動力等的吸引力不足。

上述三個方面的結(jié)構(gòu)失衡具有內(nèi)在聯(lián)系。投資長期居高不下，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，而國內(nèi)消費水平較低，消化不了過剩的產(chǎn)能，只能寄希望于出口，而出口的增長和國家的優(yōu)惠政策反過來又刺激了投資的快速增長，投資集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)的比重長期處于高位，而消費不足也是第三產(chǎn)業(yè)增速停滯的重要原因。

二、 2008年以來中國政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的措施及效果

2008年以來中國政府的經(jīng)濟政策具有明顯的階段性特征。2008年～2010年之間出臺的政策大多是為了應(yīng)對金融危機，其特征是擴張性的財政、貨幣和出口政策，政府雖然提出了“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)，但實際政策的核心是通過投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并未好轉(zhuǎn)。這一時期的政策可以稱之為危機中政策。2011年之后，前期的擴張性經(jīng)濟政策使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題愈加嚴重，經(jīng)濟政策開始明顯轉(zhuǎn)向，主要通過穩(wěn)定的（或緊縮的）貨幣、財政政策、鼓勵進口、控制投資等政策調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。這一時期的政策本文稱之為危機后政策。

1. 危機中的經(jīng)濟政策及影響。

首先，在對外經(jīng)濟方面，金融危機爆發(fā)之后，中國政府迅速調(diào)整了對外經(jīng)濟政策，包括提高出口退稅率，穩(wěn)定人民幣匯率、重新盯住美元等?！皬?008年8月至2009年6月，中國政府七次調(diào)高出口退稅率，涉及的出口商品稅號超過8 000個（次）。目前，出口商品的綜合退稅率上升至13.5%，”不僅是機電、電子信息和高新技術(shù)行業(yè)受益，一些已經(jīng)取消退稅的產(chǎn)品也恢復(fù)退稅。在匯率方面，則基本停止了從2005年開始的人民幣升值舉措，收窄人民幣匯率波動幅度，從2008年7月到2010年6月兩年時間里，人民幣兌美元匯率基本維持在6.82～6.84的水平。

其次，推出了大規(guī)模的財政、貨幣刺激計劃。2008年金融危機發(fā)生以后，中國政府迅速采取了應(yīng)對措施，包括 “4萬億”投資計劃，五次下調(diào)存貸款基準利率，四次下調(diào)存款準備金率，并取消了對金融機構(gòu)信貸規(guī)劃的硬約束，并引導(dǎo)商業(yè)銀行擴大貸款總量等等。2009年和2010年繼續(xù)施行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，2009年財政赤字規(guī)模猛然提高了近5.2倍，達到7 781.63億元，國內(nèi)新增信貸總量創(chuàng)下歷史最高，總額達9.59萬億元，M2供應(yīng)量比2008年猛增27.6%，2010年即使央行連續(xù)6次調(diào)高存款準備金率，貨幣供應(yīng)量仍然保持了近20%的高速增長。在這些政策的刺激下，投資大幅增長，2009年全社會固定資產(chǎn)投資比上年增長30%。重復(fù)建設(shè)等問題再次凸顯，很多以前被砍掉的項目重又獲得審批。

最后，實施了一些具體的調(diào)整產(chǎn)業(yè)、刺激需求等方面政策。包括2008年底出臺的進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施，之后又密集出臺了各方面的具體政策措施，如，2008年11月10日決定在全國范圍實施增值稅轉(zhuǎn)型改革；11月19日確定了促進輕紡工業(yè)健康發(fā)展的6項政策措施；11月26日確定了解決企業(yè)困難，促進經(jīng)濟發(fā)展的6項政策措施；12月3日，研究部署當(dāng)前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的9項政策措施；12月10日，部署做好當(dāng)前農(nóng)民工工作，決定增加農(nóng)機具購置補貼等等。2009年上半年先后出臺了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，十二五規(guī)劃也將產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展作為重點等等。

上述政策的核心實際上仍然是通過擴大政府的投資和支出刺激經(jīng)濟增長，無論是“擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施”還是“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”都是擴張性財政政策的配套措施，是落實“4萬億”投資計劃的具體方案。方案的實施主體要么是各級政府部門，要么是國企。這直接導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、政府債臺高筑和2011年的嚴重通貨膨脹?！氨Ｔ鲩L、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)只實現(xiàn)了暫時的經(jīng)濟增長，擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)淪為了空談。最終消費支出對GDP增長貢獻在2008年和2009年經(jīng)歷了短暫的上升后，在2010年突然下降了6.7%，而資本形成總額對GDP增長貢獻率在2009年和2010年分別占到87.6%和52.9%；第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在兩年里分別為56.8%和51.9%，比金融危機前高出2%～7%，第三產(chǎn)業(yè)的占比則相應(yīng)的下降了2%～7%。所以，這些應(yīng)對金融危機的臨時性舉措，不僅打斷了危機前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，而且為后危機時代的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整造成了更多的困難。

2. 危機后的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策及效果。

首先，在對外經(jīng)濟政策方面，開始調(diào)整進出口的比例，并重啟匯改。2010年7月，出口退稅政策進行了危機以來的首次反向調(diào)整，取消了部分鋼材、有色金屬加工材等406個稅則號商品的出口退稅。在調(diào)整出口結(jié)構(gòu)的同時，2011年中國總體的對外貿(mào)易政策發(fā)生轉(zhuǎn)型，從過去的強調(diào)出口轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹?、進口并重，總的政策指導(dǎo)改為“穩(wěn)出口、擴進口、減順差”，具體措施包括推進自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，調(diào)整部分種類商品的關(guān)稅及進一步簡化行政程序等；在匯率方面2010年6月央行宣布進一步推進人民幣匯率形成機制改革，增強人民幣匯率彈性，重啟匯改；2012年4月央行進一步增加人民幣匯率波動幅度，從千分之三擴大到百分之一。這一時期的匯率雖然從單個交易日看具有雙向波動的特征，但總體上保持了升值的態(tài)勢，至2013年人民幣對美元平均匯率已上升到6.193 2，比重啟匯改前升值了近10%。

其次，在宏觀經(jīng)濟政策方面，2011年～2013年，中國政府的官方表述都是實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。經(jīng)過前一段時間的經(jīng)濟刺激，2010年下半年流動性過剩的問題開始顯現(xiàn)，加上國際經(jīng)濟形勢回暖，進出口形勢基本穩(wěn)定。中央貨幣政策明顯轉(zhuǎn)向，但保留了積極的財政政策。2011年財政支出突破萬億大關(guān)，增速達到21.6%，2012年財政赤字達到近8 700億元，比上年增長61.9%，2013年財政支出增速明顯回落，赤字增速也大幅下降，但赤字規(guī)模仍然超過了1萬億，比2012年增加了1 900億元。在貨幣政策方面，央行進一步收縮流動性，即2010年6次上調(diào)存款準備金率之后，到2011年6月又連續(xù)6次上調(diào)，達到了21.5%的歷史高位，三次上調(diào)存貸款利率；到2012年則是兩次降息兩次下調(diào)存款準備金率，但基本上仍保持在較高的水平上。在這些政策的作用下，M2供應(yīng)量的增速穩(wěn)步下滑，物價水平得到了有效地控制，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重和消費對GDP的貢獻都有所增加。

最后，自新一屆政府成立以來，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級成為政府的主要政策目標(biāo)，為此不惜降低經(jīng)濟增速，也要擠壓泡沫和壓縮過剩產(chǎn)能。有機構(gòu)將李克強總理的經(jīng)濟方略歸納為：政府不推出刺激經(jīng)濟的政策、去杠桿化和推行結(jié)構(gòu)改革。習(xí)近平主席也多次強調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，明確表示寧可主動將增長速度降下來一些，也要堅定不移地推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。在這樣的經(jīng)濟思想的指導(dǎo)下，2013年即使在經(jīng)濟增速明顯下滑的情況下，中央政府也沒有出臺任何貨幣財政刺激計劃。2013年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，提出繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策，合理保持貨幣信貸總量，重點支持“三農(nóng)”、小微企業(yè)和實體經(jīng)濟等?？v觀新一屆政府上臺以來發(fā)布的政策，我們可以將新政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的思路總結(jié)為：通過降低經(jīng)濟增速淘汰落后和過剩的產(chǎn)能，通過綜合改革激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場的決定性作用。

總的來說，從2010年下半年以來，中國政府的經(jīng)濟政策的重心開始逐步向結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變。中國政府所采取的措施初見成效。第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻從2011年開始結(jié)束了下降的趨勢并穩(wěn)步上升，到2013年，三年的貢獻率分別為43.8%、45.6%和46.8%；最終消費率也是同樣的趨勢，三年分別為49.1%、49.5%和49.8%；進出口增速逐漸趨緩，三年中出口增速分別為15.15%、4.96%和6.03%，進口增速為19.50%、1.45%和5.45%，經(jīng)濟對外依賴度明顯降低，進出口占GDP比重三年間分別為49.97%、47.00%和45.39%。

三、 當(dāng)前存在的問題與對策

雖然我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整已初見成效，但并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。距離完成轉(zhuǎn)型和升級還有較大的差距，現(xiàn)實中還有很多不利因素可能會導(dǎo)致結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的停滯和倒退。具體地說，當(dāng)前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型面臨的問題主要有：

1. 從各項經(jīng)濟指標(biāo)看，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還有較長的路要走。最終消費率、第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻、經(jīng)濟對外依賴度等衡量經(jīng)濟結(jié)構(gòu)指標(biāo)雖然出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)的趨勢，但變化幅度很小。如果按照目前的變化速度，估計需要20年～30年才能達到較為合理的水平。而且這種好轉(zhuǎn)的趨勢還很脆弱，一些指標(biāo)有反彈的可能。例如，最終消費支出對GDP增長貢獻率，近三年來呈現(xiàn)遞減的趨勢，分別為56.5%、55%和50%，出口的增速超過進口的增速，順差規(guī)模又開始擴大，固定資產(chǎn)投資占GDP比重逐年上升等等。如何鞏固已有的成果，促進結(jié)構(gòu)的進一步轉(zhuǎn)型是當(dāng)前面臨的主要問題。

2. 影響結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的體制性因素還未根本扭轉(zhuǎn)。1990年，我國政府即提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，后來改為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，但直到今天提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，轉(zhuǎn)型升級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依然是影響我國經(jīng)濟長期發(fā)展的重要因素。究其原因，在于導(dǎo)致經(jīng)濟粗放式增長、過度依賴投資的體制性因素沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)。政府仍然掌控著大量的經(jīng)濟資源，或者可以直接干預(yù)資源分配的結(jié)果，即使改革了干部考核體系，只要這一事實得不到改變，政府直接投資、干預(yù)市場主體行為的動力就不會減弱，因為這可以帶來直接的經(jīng)濟利益。抑制政府的投資沖動，從根本上說應(yīng)該限制政府直接干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。此外，教育體制、科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化體制等也需要深化改革。

3. 結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型所帶來的陣痛需要謹慎處理。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整就意味著要淘汰一批企業(yè)，一部分工人要失業(yè)和再就業(yè)，不僅經(jīng)濟增長速度要受到影響，還可能會直接影響到一部分人的生活。而且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整不可能一蹴而就。即使不考慮技術(shù)開發(fā)所用的時間，僅是設(shè)備安裝、培訓(xùn)工人、開發(fā)市場等至少也需要2年～3年才能見效，而整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整則需要更長的時間。這就意味著陣痛期較長，在此期間，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中利益受損的人或集團則可能聯(lián)合起來對當(dāng)局施加壓力，從而使結(jié)構(gòu)調(diào)整面對更加復(fù)雜的情況。

針對以上問題，要成功實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，至少需要在以下三個方面作出努力。

（1）改善投資結(jié)構(gòu)。我國當(dāng)前處于從投資驅(qū)動型經(jīng)濟向創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟過渡的階段。在這一過渡時期，投資依然是拉動經(jīng)濟增長必不可少的條件，而且科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新也需要大量的投入。從宏觀經(jīng)濟政策來看，當(dāng)前采取擠壓泡沫和壓縮過剩產(chǎn)能的政策并沒有錯，但在經(jīng)濟恢復(fù)正常運行之后，仍應(yīng)注意投資結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和總量維持。首先是投資的主體，政府應(yīng)該逐步減少直接投資企業(yè)或項目，民間投資應(yīng)該逐漸成為投資的主體。從近年的情況看，國有及國有控股固定資產(chǎn)投資大約占全社會固定資產(chǎn)投資的1/3，民間投資的積極性還需要進一步的調(diào)動；其次，投資的對象應(yīng)該更多的向科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，我國R&D和教育經(jīng)費支出占GDP的比例盡管已經(jīng)達到2%的水平，但科技成果轉(zhuǎn)化率較低，所以需要進一步加大投入力度，并改革科研管理體制。

（2）加快體制改革。體制改革包括行政審批制度、行政服務(wù)體制、投融資體制及教育和科研體制等方面的改革。前三項改革目的主要在于刺激民間投資積極性，后兩項改革則是為了提高產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，兩種改革缺一不可。房地產(chǎn)泡沫的快速膨脹，說明我國民間不缺投資資金，缺的是投資渠道和項目，所以一方面要降低投資的行政性限制，另一方面還要創(chuàng)新投融資體制，并輔以研發(fā)體制的改革。這是一個系統(tǒng)的改革工程，需要頂層設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃和強力推進。黨的十八屆三中全會已經(jīng)啟動全面深化改革，如何扎實推進這些戰(zhàn)略需要進一步研究。

（3）完善社會保障。在改革陣痛期，依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人群會出現(xiàn)收入下降和失業(yè)的情況。雖然從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近兩年失業(yè)率并沒有增加，但就業(yè)人口增速出現(xiàn)了下滑。考慮到近期經(jīng)濟增速的下降和社會穩(wěn)定，需要未雨綢繆進一步完善社會保障體系。同時為提高工人的技術(shù)水平和再就業(yè)能力，需要推進再就業(yè)工程和技術(shù)培訓(xùn)等。

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基金項目：2013年國家社會科學(xué)基金青年項目（項目號：13CJL005）。

作者簡介：景維民，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李智永，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-10-18。