黃建洪

摘要：基于場域的公共供求視角，中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略嬗變清晰地反映出了國家治理的新需求。超越于既往的“抑制一補償”思路，新型城鎮(zhèn)化正發(fā)展出人本化的價值預(yù)設(shè)與再平衡的功能預(yù)期。改造、置換經(jīng)年的鄉(xiāng)村性，新一輪的城鎮(zhèn)化在動力找尋、題域整合、資源供給、機制再造、空間重構(gòu)以及績效審視等方面，其引導(dǎo)式的城市性邏輯漸趨明朗。作為一項綜合性的戰(zhàn)略議程，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于實現(xiàn)從生存性需求向發(fā)展性需求轉(zhuǎn)變、從歷時性積累向共時性提升邁進。這一大規(guī)模、持續(xù)性的公共選擇過程，將通過引致中國社會實踐的結(jié)構(gòu)性巨變而深刻塑造國家治理的結(jié)構(gòu)與功能。新的型構(gòu)思路、實踐邏輯與塑鑄作用構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的“中國道路”。它呼喚深度根植于中國政治社會生態(tài)的內(nèi)生規(guī)定性展開均衡化的現(xiàn)代性國家建構(gòu)。為此，回應(yīng)性地選取國家治理的調(diào)適向度并拓展系統(tǒng)化的改革議程，至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；國家治理；現(xiàn)代化

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）08-0059-07

一、研究問題與切入視角

盡管對于城鎮(zhèn)化的定義眾說紛紜。但是城市（鎮(zhèn)）化之于現(xiàn)代化的基礎(chǔ)作用卻大體上為人們一致肯定。誠如著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨所言，21世紀(jì)中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技將改變世界。城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程的重要組成部分，其影響中國發(fā)展的速度、廣度和深度值得密切關(guān)注。近年來，伴隨著與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一道的“新四化”定位，新型城鎮(zhèn)化以國家戰(zhàn)略方式進入到轉(zhuǎn)型治理場域。成為高熱度的學(xué)術(shù)語詞和高強度的政策偏好。然而，對于城鎮(zhèn)化的關(guān)注尤其是在地方實踐層面上。在相當(dāng)程度上仍然延續(xù)甚至強化著發(fā)展主義的既有思路和路徑依賴，表現(xiàn)為對經(jīng)濟強勢發(fā)展的過度強調(diào)以及以發(fā)展為至上目的的工具主義。對于城鎮(zhèn)化的政策利好過分熱衷而忽視對“人的城鎮(zhèn)化”的真切理解，無疑將會戕害城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。而更為重要的是，大轉(zhuǎn)型時代，在對于經(jīng)濟績效思維的“選擇性陷落”中。易于出現(xiàn)對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的研判因缺乏國家視野而導(dǎo)致政策選擇的脫域性以及治理的淺表狀態(tài)。實際上，從實踐的內(nèi)生性與發(fā)展的可持續(xù)性角度講。新型城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的“國家”知識現(xiàn)象，它不僅關(guān)系到未來城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，更關(guān)涉到能否有效推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

城鎮(zhèn)化的發(fā)生與發(fā)展，既是經(jīng)濟社會演進到一定階段的必然，又是國家治理布局的結(jié)果。即，它既是作為自然歷史過程的一種自生自發(fā)秩序，更是國家戰(zhàn)略選擇與政策安排的意圖性凝結(jié)。中國城鎮(zhèn)化道路，既有西方先發(fā)國家城市化發(fā)展所出現(xiàn)的問題影子，更有中國傳統(tǒng)社會城市演化的深刻烙印，但從根本上講，城鎮(zhèn)化發(fā)展的新近形態(tài)是一種回應(yīng)國家治理的公共供給，它具有顯著的實踐能動性與主觀建構(gòu)性。這就需要導(dǎo)人公共供求的視野，進行針對性的分析。

一般而言，治理總是在既定的時間和空間中展開的，這個限定的時空便構(gòu)成治理主體據(jù)以進行情勢判斷與政策選擇的場域。根據(jù)社會存在決定行為選擇的原理，場域的先賦性與給定性直接制約著行動者的實踐空間，因此其對于特定治理場景中的議題篩選、議程設(shè)置、偏好排序、模式選擇、資源配置、行為調(diào)節(jié)以及績效監(jiān)管等活動有著重大塑造作用。當(dāng)分散的社會期望匯聚成為一種普遍明確的需求的時候，對于此種需求進行及時甄別、有效整合以及作出針對性的政策輸出便成為以“體系一過程一政策”方式展開的國家治理，它直接影響到社會公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供。但是，公共回應(yīng)并不總是能夠主動且有效地發(fā)生，它既受到公共需求的表達方式和主張強度的影響，同時更受制于既有治理結(jié)構(gòu)對于此種需求的捕捉能力、闡釋能力以及政策輸出能力。而且在此過程中既需要形成適度的“刺激一反應(yīng)”性，更要有面對新議題、新格局的開放性與調(diào)適性。公共需求的導(dǎo)向性與公共供給的回應(yīng)性的常態(tài)性失衡表明，進行國家治理的持續(xù)改進，不論是依據(jù)于主動選擇還是被動接受。都是一種最重要的公共選擇，其選擇的方式與路徑不同，后果也常常迥異。

顯然，無論是從中國社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性還是現(xiàn)代化有序轉(zhuǎn)型的穩(wěn)妥性出發(fā)，都提出了對于簡單移植西方城市化理論來研究中國問題的合理性的質(zhì)疑。要避免“試圖將中國經(jīng)驗的銷子插入西方理論的洞口”而導(dǎo)致概念工具缺乏實際解釋力，就需要既尊重中國的歷史，又尊重中國的現(xiàn)實。正如美國學(xué)者弗里德曼所強調(diào)的那樣，對于中國城鎮(zhèn)化的有效研究，必須注意到其特性：一是二元性，它擁有古老城市文明的歷史延續(xù)性與時代獨特性：二是多維“社會一空間”性，包含歷史、經(jīng)濟、社會、文化等諸多重疊性發(fā)展題域，需要跨學(xué)科視野；三是內(nèi)生性，作為一種內(nèi)源性過程，它是導(dǎo)致中國特殊現(xiàn)代性的具體形式。這樣的辨識，具有重要的方法論意義。

基于治理場域中的公共供求視角，圍繞“型構(gòu)思路-實踐邏輯-塑鑄作用-改革向度”的理路。本文擬探究如下問題：中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的形態(tài)嬗變與國家治理的新需求、新型城鎮(zhèn)化的構(gòu)造思路、實踐邏輯以及其塑鑄作用與國家治理現(xiàn)代化。作為一項綜合性的戰(zhàn)略議程和持續(xù)大規(guī)模的公共選擇過程，新型城鎮(zhèn)化將引發(fā)中國社會實踐的結(jié)構(gòu)性巨變。城鎮(zhèn)化發(fā)展的“中國道路”也將對創(chuàng)新國家治理的調(diào)適向度與改革議程提出新要求。當(dāng)大國治理的改革向度與題域展開在“城市圖景”的擬制中成為人們普遍關(guān)注的焦點的時候，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展這一公共供求的研究或許能夠為我們提供一個觀察中國發(fā)展的新窗口和新契機。

二、中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略嬗變與國家治理

著名城市學(xué)家貝利曾指出，20世紀(jì)快速城市化過程盡管存在很多共性，但是其道路卻各不相同，差異主要源于文化背景及發(fā)展階段的不同，并產(chǎn)生多樣化的人類后果。新中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，經(jīng)歷了多個階段的發(fā)展演變。正是在這種戰(zhàn)略演進之中。國家治理的實踐進程以及新近的公共治理需求變化得以呈現(xiàn)。

第一，抑制型城鎮(zhèn)化或逆城鎮(zhèn)化。自新中國建立至“文革”結(jié)束，基于國家發(fā)展的現(xiàn)實需要，對于城市（鎮(zhèn)）化采取極為謹(jǐn)慎的限制發(fā)展思路，城市建設(shè)總體上處于相對遲緩甚至是停滯且有階段性起伏的狀態(tài)。譬如，1949-1957年為顯著的上升期，城鎮(zhèn)化率從10.64%上升到15.39%：而1958-1965年間，則分別經(jīng)歷了前三年的快速增長和后五年的持續(xù)下降，城鎮(zhèn)化率一度達到19.75%的階段高位，也曾一度因撤銷城市而迅速降至17.98%。及至“文革”，城鎮(zhèn)化基本停滯，1977年的城鎮(zhèn)化率甚至負(fù)增長至17.55%。此階段的城鎮(zhèn)化，受到三方面因素的重大影響：一是工作重心向城市轉(zhuǎn)移過程中建設(shè)資源的匱乏。建國初年，恢復(fù)秩序與發(fā)展生產(chǎn)面臨嚴(yán)重資源緊缺，這對于選取鄉(xiāng)村服從和服務(wù)于城市、以農(nóng)村對城市的支撐能力為依據(jù)設(shè)計城市發(fā)展規(guī)模的思路影響深刻。二是城市“生產(chǎn)性功能”的新設(shè)置。革命后政權(quán)無論是基于秩序可控的考量，還是出于迅速促進國家建設(shè)的需要，都亟需發(fā)展出生產(chǎn)性而非延續(xù)傳統(tǒng)的消費性城市定位，以工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”實現(xiàn)對鄉(xiāng)村資源的超常規(guī)汲取，將經(jīng)濟上“小體量”的城市轉(zhuǎn)變成為秩序支配的中軸。從那時延續(xù)至今、被人們廣為詬病的城鄉(xiāng)二元體制，實際上是國家對城市功能進行生產(chǎn)定位置換的實踐后果。三是以滿足城市人口控制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)隔化治理的戶籍制度。嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動的戶籍制度。具有穩(wěn)定社會秩序、確保資源供給和迅速形成國家統(tǒng)治力的強大功效。然而戶籍的居住固著功能逐漸衍生出新的內(nèi)涵，它逐漸成為城鄉(xiāng)分治體系下大量社會福利差異化配置的“分配器”，這實際上以計劃方式固化了城鄉(xiāng)之間的權(quán)益格局。

第二，補償型城鎮(zhèn)化。自改革開放至2000年左右，城鎮(zhèn)化主要經(jīng)歷了由農(nóng)村體制改革和農(nóng)村工業(yè)化推動（1979-1984），由城市體制改革和制造業(yè)快速發(fā)展推動（1985-1991），以及由產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和市場化改革推動（1992-2000）三個階段。這一時期的實踐特征，一是突破了“城市搞工業(yè)、農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)”的既有格局。聯(lián)產(chǎn)承包制實施后所帶來的生產(chǎn)力和勞動力同時解放，為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展創(chuàng)造了契機。二是實現(xiàn)了改革格局由鄉(xiāng)村向城市的快速轉(zhuǎn)變。這一時期的城鎮(zhèn)化大體延續(xù)了80年代初年以來嚴(yán)格控制大城市、適度發(fā)展中等城市的基本思路，以做小城鎮(zhèn)“增量”為主。三是市場機制所引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集聚逐漸成為城市發(fā)展的重要動力。譬如長三角、珠三角以及環(huán)渤海等區(qū)域的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，尤其是“打工經(jīng)濟”所引致的全國剩余勞動力的東南轉(zhuǎn)移，在一定程度上改變了全國的城市空間布局和發(fā)展模式。補償型城鎮(zhèn)化的最大特點在于其一定程度規(guī)劃性與一定程度自發(fā)性的結(jié)合。從城市主導(dǎo)格局看，大體上還是延續(xù)大城市嚴(yán)控思路，但對于中小城市、城鎮(zhèn)發(fā)展逐漸放松、放開。從農(nóng)村到城市的市場化導(dǎo)向改革，實際上是以誘致性制度變遷觸動強制性制度變遷的方式改變了中國，也改變了國家對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本認(rèn)識，促進了城鎮(zhèn)化探索的不斷加速。

第三。再平衡城鎮(zhèn)化。自2001年至今，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段，其中標(biāo)志性的重大發(fā)展表現(xiàn)在“十五規(guī)劃”

（2001-2005）至“十二五規(guī)劃”（2011-2015）明確提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”、“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。在黨的十八大上，新型城鎮(zhèn)化被定位為推進現(xiàn)代化發(fā)展的“新四化”之一，并力圖通過與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的深度融合、良性互動而系統(tǒng)性地助益于國家的全面現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化的再平衡階段。其津要有三：一是明確將原有的“城鎮(zhèn)發(fā)展方針”升級為“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。這與之前“控大放小”、謹(jǐn)慎做增量的模式有明顯區(qū)別，其發(fā)展推進力度是以往諸階段所無法比擬的。二是城市群發(fā)展理念得到國家政策認(rèn)可。在90年代末期提出“逐步形成合力的城鎮(zhèn)體系”基礎(chǔ)上，在更高層次和更大規(guī)模上展開城鎮(zhèn)化建設(shè)，意味著既要克服以往小城鎮(zhèn)發(fā)展中的“農(nóng)村病”，更要試圖醫(yī)治城市成長過程中的“城市病”，在大力提高資源整合度的同時有效提升風(fēng)險防控能力。市場化改革下的中國城市，將呈現(xiàn)出一個前所未有的多樣和異質(zhì)水平。而把市場發(fā)展作為社會進步的驅(qū)動力，國家就有必要去管理新出現(xiàn)的社會復(fù)雜性、分工和流動。三是將“人的城鎮(zhèn)化”定義為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。將經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、環(huán)境生態(tài)與民生改善直接聯(lián)系起來，具有試圖通過國家與社會、政府與市場關(guān)系的再調(diào)整，以促成更高層次的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群際之間發(fā)展平衡的鮮明特征。

從上述演進中，可以得到如下認(rèn)識：其一，國家的現(xiàn)代化模式深刻影響作為現(xiàn)代化組成部分之城鎮(zhèn)化的理念選擇與目標(biāo)定位。中國的壓縮式現(xiàn)代化模式著重考量兩方面的問題，一是秩序可控，二是經(jīng)濟發(fā)展。在中國將長期處于社會主義初級階段這一基本狀況未發(fā)生根本改變之前，對國家現(xiàn)代化現(xiàn)行模式的改進或優(yōu)化總體上都只能是調(diào)適性的。在此背景下，以往的城鎮(zhèn)化大體上都限定在“抑制一補償”的認(rèn)知框架之內(nèi)。經(jīng)由謹(jǐn)慎和漸進的“經(jīng)濟一政治”改革，中國實際上正發(fā)展成為擁有“自己獨特的態(tài)度和條件的混合體”。當(dāng)秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展上更具公平導(dǎo)向的民生訴求日趨高漲時，對城鎮(zhèn)化建設(shè)“又好又快”的發(fā)展預(yù)期便需要得到嚴(yán)肅對待，“新型”的城鎮(zhèn)化便燦然登場。其二，國家的治理結(jié)構(gòu)直接決定著城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力與推進形態(tài)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力源角度看，從國家限制到邊緣探索、再到國家規(guī)劃，抑制型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了國家計劃資源從鄉(xiāng)村向城市單向提取的急切需要。補償型城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出了鄉(xiāng)村改革、城市改革和普遍市場化改革的層層遞進，它們先后成為城市發(fā)展的基礎(chǔ)動力，再平衡的城鎮(zhèn)化則是試圖整合國家主導(dǎo)力、市場決定力與社會自主性的積極嘗試。從嚴(yán)格限制到局部放開，再到頂層設(shè)計、協(xié)同推進，意味著政府、市場與社會在國家治理中發(fā)生了重要的力量配比變化。其三，國家的治理能力塑造著城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化的演進性與建構(gòu)性合一，是中國發(fā)展的特定政治社會生態(tài)所決定的。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及城鄉(xiāng)內(nèi)部的顯著不平衡正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，尤其是走出抑制型城鎮(zhèn)化的補償型城鎮(zhèn)化在地方治理層面仍有“逐級加速”的態(tài)勢，造就了突出的進步效應(yīng)與問題遺存。近年，中國城鎮(zhèn)化率業(yè)已達到53%，城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)對比正在發(fā)生歷史性的變化，“鄉(xiāng)村中國”正在逐步向“城市中國”轉(zhuǎn)變，而再平衡城鎮(zhèn)化的實施則正是加速引領(lǐng)這種變化的重大舉措。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的形態(tài)演進，清晰地勾勒出了中國國家治理的前進足跡。從純粹國家治理工具的實踐載體，到社會普遍福祉重構(gòu)與發(fā)展的戰(zhàn)略平臺，城鎮(zhèn)化從政策邊緣進入到了國家系統(tǒng)化治理的戰(zhàn)略布局之中。這一從邊緣到中心的變化，深刻地體現(xiàn)出了中國城鎮(zhèn)化由自發(fā)到自覺的深刻轉(zhuǎn)變。從國家決策的秩序立場到發(fā)展權(quán)重、再到民生強調(diào)的轉(zhuǎn)變看，城鎮(zhèn)化作為治理場域中的公共供給，正在轉(zhuǎn)向于回應(yīng)一個越來越人本化和均衡化的發(fā)展需求。新形勢下的再平衡城鎮(zhèn)化反映出了國家治理的新期望，同時也意味著場域中公共供求將出現(xiàn)導(dǎo)向“城市性”的新挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化的型構(gòu)思路與實踐邏輯

從帶來契機的重要性與改造面貌的顯著度而言，中國的城鎮(zhèn)化可以謂之為“五千年未有之大變局”，它意味著國家發(fā)展站到了一個“新的政治周期和新的經(jīng)濟周期”的起點上。

從型構(gòu)思路看。新型城鎮(zhèn)化正發(fā)展出人本化的價值預(yù)設(shè)與再平衡的功能預(yù)期。一方面，城鎮(zhèn)化的價值目標(biāo)呈現(xiàn)出從“物欲”轉(zhuǎn)向“人本”的趨勢。無論是抑制型還是補償型的城鎮(zhèn)化，大體上都是基于秩序控制和經(jīng)濟發(fā)展的國家需求而展開的，均具有鮮明的工具主義色彩和國家主義立場。只不過前者以所謂的一體式“理性謀劃”為基礎(chǔ)，后者以多樣性的發(fā)展主義為憑藉。及至新世紀(jì)初年，尤其是在新一屆中央政府對城鎮(zhèn)化這個“大戰(zhàn)略、大問題”的人本化描述中，嵌入了對民眾利益的高度重視，它或?qū)⑼ㄟ^效率與公平均衡導(dǎo)向的政策實施來漸次改變改革成本的非均衡支付。雖然政策表述具有了豐富的“以人為本”面相，但是從發(fā)展激勵與行為約束的實際到位率看，城鎮(zhèn)化的人本化發(fā)展轉(zhuǎn)型才剛剛起步。很顯然，這一價值預(yù)期如何得到實踐兌現(xiàn)，仍然需要更為系統(tǒng)化的改革布局來予以保障。另一方面，城鎮(zhèn)化的功能預(yù)設(shè)從“抑制一補償”范式邁向了發(fā)展的再平衡。這種再平衡有兩重含義：一是實現(xiàn)國家宏觀發(fā)展結(jié)構(gòu)的再調(diào)整。城鎮(zhèn)化是針對于大國體量的非均衡性而提出的重要課題。多年以來，由于資源稟賦、地理區(qū)位、政策布局等方面的種種差異，區(qū)域之間存在著經(jīng)濟社會發(fā)展的較大差距。同時，由于城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實約束和產(chǎn)業(yè)分工的實際格局，又導(dǎo)致“鄉(xiāng)村社會”與“城市社會”并存的狀況。既往的城鎮(zhèn)化模式對于改善上述狀況業(yè)已乏力，因此需要有新思路、新布局。二是實現(xiàn)社會整體權(quán)益享有度的均等化。盡管中國在市場化道路上取得重大進步，但是城鄉(xiāng)分治的基本態(tài)勢并沒有發(fā)生根本改變，整個社會的權(quán)益保障體系仍深受傳統(tǒng)模式的影響，“身份政治”式的福利格局雖有松動，但距離現(xiàn)代普惠性保障體系的發(fā)展完善尚有相當(dāng)距離。因此，在實現(xiàn)農(nóng)民市民化的過程中，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該成為城鄉(xiāng)居民之間、城市內(nèi)群體之間權(quán)益的再平衡過程。從根本上講，該過程是一個張揚權(quán)利的權(quán)利再造運動，因而實質(zhì)上是一個“全面深刻的社會變革過程”。

從實踐邏輯講，新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)式、城市性邏輯漸趨清晰。這集中表現(xiàn)為：

第一，動力找尋。形成“政府-市場-社會”有機互動的動力結(jié)構(gòu)，對于城鎮(zhèn)化的推進至關(guān)重要。從以往的發(fā)展歷程看，行政主導(dǎo)是城鎮(zhèn)化推進的基本模式。盡管市場化取向的經(jīng)濟社會改革釋放出強大的實踐助推力，并通過多種方式將城鎮(zhèn)化送上了發(fā)展的“快車道”，但是“政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動”的發(fā)展格局面臨著民間社會尚不具備自發(fā)推進城鎮(zhèn)化能力的困擾。為此，既需要逐步調(diào)適和化解政府既作為改革動力又作為改革對象的主客同體悖論，又需要著力塑造成熟規(guī)范的市場機制，更需要深化社會建設(shè)以不斷提升社會自主性。只有擺脫對于行政力量的過度使用和對于土地要素的過分依賴，尤其是充分發(fā)揮市場對于資源配置的決定性作用，才會有城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路徑和新未來。

第二，題域整合。大轉(zhuǎn)型時代的中國城鎮(zhèn)化正經(jīng)歷一場歷時性題域的共時性呈現(xiàn)，表現(xiàn)出極為復(fù)雜的多重面相：（1）技術(shù)～經(jīng)濟型的城鎮(zhèn)化，其核心關(guān)注是技術(shù)進步與經(jīng)濟發(fā)展。這是城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的基礎(chǔ)形態(tài)，也是后發(fā)語境中對于城市的生產(chǎn)性功能定位依然強勢的外在表現(xiàn)；（2）社會一政治型的城鎮(zhèn)化，是物理空間權(quán)利化、社會化重構(gòu)的空間生產(chǎn)歷程，其要義在于循序?qū)崿F(xiàn)社會與政治權(quán)利資源的再配置與權(quán)利實現(xiàn)機制的再調(diào)整；（3）文化一生存型的城鎮(zhèn)化，強調(diào)發(fā)展的傳承性與想象力的統(tǒng)一、同質(zhì)化與差異性的互滲、有序性與活躍度的共融，認(rèn)為城市既成為允許和鼓勵個性與創(chuàng)造性的社會結(jié)構(gòu)，又成為匯聚和整合民眾生活方式一致性的象征符號；（4）生態(tài)一環(huán)境型的城鎮(zhèn)化，在環(huán)境權(quán)越來越成為一種不可或缺的基本需要的時候，需要真切回應(yīng)治理與工業(yè)化同步的嚴(yán)重環(huán)境污染、資源約束以及生存環(huán)境日益惡化的緊迫需要：（5）心理—體認(rèn)型的城鎮(zhèn)化，將城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)約成為一個調(diào)適心理、接續(xù)情緒、安頓靈魂的認(rèn)同塑造過程。

第三，資源供給。在非完全競爭的市場經(jīng)濟中，社會資源配置與交換有著極為復(fù)雜的形態(tài)。甚至存在著嚴(yán)重的非均衡和欠規(guī)范。而新型城鎮(zhèn)化則需要實現(xiàn)“資源流”在更高層次上的合理化。原有由鄉(xiāng)至城的單向度資源配置既不經(jīng)濟，也缺乏公平，需要有一個結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。否則城鎮(zhèn)化將不可持續(xù)。為此，需要通過多重政策組合來引導(dǎo)治理資源的配置和再配置。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資源供給應(yīng)該在供給范圍、方式、結(jié)構(gòu)等方面有新的調(diào)整。其中最為重要的是，理清政府與市場的邊界，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)力、市場的決定力與社會的自主性。形成城鎮(zhèn)化建設(shè)資源供給的合作互動模式。

第四，機制再造。從公共供求互動的角度講，城鎮(zhèn)化的新發(fā)展需要有新的治理機制予以支撐和保障。一是資源汲取機制，在土地國家或集體所有的格局下。優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源汲取，核心在于改變地方政府對于土地使用權(quán)的壟斷性定價和對于土地增值效益的過度提??；二是公民參與機制，包括對于土地使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、社會保障等方面有更真切的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有更多主體性的意志表達；三是權(quán)力監(jiān)督機制，主要是防范隨意決策和責(zé)任推卸，尤其是在資本邏輯不斷擴張的情況下，防范和醫(yī)治權(quán)力與資本的合謀所造成的某種程度的社會潰敗至關(guān)重要；四是法治保障機制，讓法治成為一種社會普遍遵循的生活方式，將政策過程納入到民主法治的軌道之中，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)范高效。

第五，空間重構(gòu)。作為一項綜合改革進程，新型城鎮(zhèn)化具有兩個重要層面的空間重構(gòu)：一是以產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中等城市要素的擴張為表征的物理空間重構(gòu)，它將深刻地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)方式、生活方式和交往方式。這一空間重構(gòu)的基礎(chǔ)是以效率為導(dǎo)向的經(jīng)濟地理新集結(jié)。二是以民眾權(quán)利保障和發(fā)展的均等化為內(nèi)容的權(quán)益空間重構(gòu)，意在實現(xiàn)基于公民身份的均等化建構(gòu)（譬如均衡的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，公民權(quán)利由法律、政治向社會、生態(tài)權(quán)利方向以序列方式發(fā)展進階）。此空間重構(gòu)的基礎(chǔ)是以公平為主旨的權(quán)利現(xiàn)代化，它將形成以新的人權(quán)保障格局為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公民政治。而健康的城鎮(zhèn)化，意味著物理空間重構(gòu)與權(quán)益空間重構(gòu)的大體協(xié)調(diào)。這表明，新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)在于空間的社會化重構(gòu)與社會的空間化重建，這種空間的雙重建構(gòu)歷程是一種典型的權(quán)利再造歷程和國家治理現(xiàn)代化的歷程。

第六，績效審視。發(fā)展的價值目標(biāo)在于服務(wù)于民眾福祉的有效保障與普遍增長。這是人本化城鎮(zhèn)化的本真涵義。為此，新型城鎮(zhèn)化的績效評價需要有三個轉(zhuǎn)向：一是績效評價的社會轉(zhuǎn)向，逐步摒棄僅僅基于政策實施方自我評價的自為立場，發(fā)展出民意導(dǎo)向的政策過程和績效評價體系，以引領(lǐng)以人為本的城鎮(zhèn)化；二是績效評價的法治轉(zhuǎn)向，確保城鎮(zhèn)化的決策與執(zhí)行過程在法治的軌道上運行。既遵循經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，“又尊重明示的程序和規(guī)則，從而充分激發(fā)出民眾的首創(chuàng)精神和參與熱情：三是績效評價的協(xié)同轉(zhuǎn)向，整合性地進行建設(shè)績效評價，將經(jīng)濟效率、社會正義、環(huán)境可持續(xù)等因素綜合起來進行考評，以增強對于長期效應(yīng)的引導(dǎo)力和關(guān)注度。

四、新型城鎮(zhèn)化的塑鑄作用與國家治理現(xiàn)代化

作為一項綜合性的戰(zhàn)略議程，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于實現(xiàn)從生存性需求向發(fā)展性需求轉(zhuǎn)變、從歷時性積累向共時性提升邁進。即在溫飽問題已基本解決的情況下，新型城鎮(zhèn)化需要更有效地回應(yīng)如何在做大蛋糕基礎(chǔ)上實現(xiàn)成果的公平分配，緊緊圍繞人的全面發(fā)展而努力。這就意味著經(jīng)濟、社會、文化等重大題域的改革發(fā)展。要著力解決權(quán)力經(jīng)濟以及“弱產(chǎn)權(quán)”等體制性約束，通過綜合配套改革克服現(xiàn)有模式效能衰減的威脅，實現(xiàn)可持續(xù)的新發(fā)展。新形勢下的城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型。需要在原有的國家立場基礎(chǔ)上融入更多讓市場機制和社會力量可以參與介入的空間，它正在改變著國家治理的需求表達方式與供給提供方式，形成一種新的治理場域和供求互動模式。這表現(xiàn)為：一是更多基于社會需求引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化成為富有前瞻性的“國家工程”，具有更強的戰(zhàn)略引領(lǐng)力和更顯著的實踐推進力。二是更多整合性題域的城鎮(zhèn)化成為更具可操作性的綜合改革工程。特別是信息化條件下的新工業(yè)與新農(nóng)業(yè)“雙向共進式”發(fā)展既是形成新型城鄉(xiāng)空間的基礎(chǔ)，又是型構(gòu)新型社會結(jié)構(gòu)的依據(jù)。三是更多民權(quán)保障維度的城鎮(zhèn)化成為回歸和提升人民主體性的人權(quán)工程，通過合理調(diào)整鄉(xiāng)村內(nèi)部和城市內(nèi)部權(quán)益資源的配置格局，將有助于有效推進農(nóng)民權(quán)益的市民化。

其實，城鎮(zhèn)化的上述發(fā)展僅僅是一個肇始。對于未來中國的深刻影響，不論是經(jīng)濟形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)還是階層基礎(chǔ)，都將通過對于深厚綿長之鄉(xiāng)村性的城市性改造和置換而表現(xiàn)出來，即通過對于傳統(tǒng)性的揚棄和現(xiàn)代性的贏取而實現(xiàn)整個社會的結(jié)構(gòu)性變化。值得注意的是，這種城市性是一種復(fù)雜現(xiàn)代性的表現(xiàn)。一方面，市場力量與社會力量對政府權(quán)力的依附與拒斥并存，公共治理所需的復(fù)合動力機制尚未成型。這是城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)著力解決的問題。另一方面，資本邏輯對諸社會領(lǐng)域的強勢“殖民”，以及權(quán)力機制某種程度上的調(diào)控乏力，導(dǎo)致顯著經(jīng)濟績效與復(fù)雜社會風(fēng)險共生，大大增加了國家治理的不確定性和社會轉(zhuǎn)型的難度。這是城鎮(zhèn)化實踐所應(yīng)解決好的重點問題。城市是生態(tài)、經(jīng)濟和文化三種基本過程的綜合產(chǎn)物，城市化便是形成這種“有機體”的“一種心理物理過程”⑩。顯然，復(fù)雜現(xiàn)代性背景下的中國城市性，對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村性并非是一種線性的替代，其間存在著傳統(tǒng)、現(xiàn)代與后現(xiàn)代之間的錯置、拒斥、交融。因此，新型城鎮(zhèn)化對于國家治理而言，既是革新發(fā)展的歷史契機，又或?qū)⑹呛`路藍縷的未期挑戰(zhàn)。

從發(fā)展機遇的角度講，新型城鎮(zhèn)化對于國家治理具有三重形塑價值。一是面向經(jīng)濟現(xiàn)代化的發(fā)展性價值。作為經(jīng)濟發(fā)展的引擎，城鎮(zhèn)化構(gòu)成對現(xiàn)有發(fā)展模式中投資、出口與消費“三駕馬車”的部分替代方案。與此同時，通過對小農(nóng)過密化的系統(tǒng)性改造、對大量非正規(guī)經(jīng)濟的革除以及對原來粗放型發(fā)展方式的集約化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)發(fā)展升級。這意味著，超越于“紅利說”、“動力說”等工具性闡釋，城鎮(zhèn)化的發(fā)展性價值從根本上講就是對于既往模式的超越和對于發(fā)展性需求的戰(zhàn)略回應(yīng)。二是面向政治現(xiàn)代化的國家建構(gòu)價值。壓縮式現(xiàn)代化模式注定了非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的階段合理性與可持續(xù)限度，這也為以收縮與調(diào)試的再平衡方式實現(xiàn)政府職能優(yōu)化規(guī)定了實踐路徑。更多地導(dǎo)入市場和社會的力量，以有限政府、能動市場與自主社會的聯(lián)動格局規(guī)避政府失敗、市場失靈以及社會失序，將建構(gòu)的積極因素尤其是政府作用發(fā)揮到有助于形成內(nèi)洽合力的程度，至關(guān)重要。三是面向人之現(xiàn)代化的公民資格發(fā)展價值。以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)，本質(zhì)上是自由及其權(quán)利保障的函數(shù)，核心指向公民自由與社會秩序的調(diào)適。它通過促進物態(tài)城鎮(zhèn)化向人本城鎮(zhèn)化的不斷轉(zhuǎn)變，將成為大規(guī)模的權(quán)利平等化重構(gòu)運動和現(xiàn)代公民資格發(fā)展的歷程。

從實踐挑戰(zhàn)的角度論。新型城鎮(zhèn)化或?qū)⒁乱幌盗胁淮_定性和未知風(fēng)險而影響國家治理。其中，最有可能出現(xiàn)的風(fēng)險包括：其一，過載風(fēng)險。譬如人口過速集中、產(chǎn)業(yè)跟隨滯后、就業(yè)持續(xù)乏力、交通嚴(yán)重堵塞、社會保障不足、環(huán)境承載不堪重負(fù)、資源約束一再被突破等原生風(fēng)險和關(guān)聯(lián)風(fēng)險等，尤其需要警惕的是權(quán)力過載風(fēng)險（即有可能造成城市行政權(quán)的縱向升級和橫向擴張運動，從而衍生出大量亂象）。其二，固化風(fēng)險。即城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化，將非均衡的權(quán)益結(jié)構(gòu)固化，把既有的不合理二元結(jié)構(gòu)內(nèi)化成為城市內(nèi)部的常態(tài)，這是城鎮(zhèn)化面臨的最大風(fēng)險。與此同時，與“城市碎片化”緊密相關(guān)的階層收入兩極分化亦有可能加劇，從而加深社會碎裂。其三，散逸風(fēng)險。當(dāng)大量舊有的村民文化甚至是臣民文化移植進入了城鎮(zhèn)，缺乏完整權(quán)利義務(wù)認(rèn)知和現(xiàn)代公民身份建構(gòu)易于導(dǎo)致暴力化、牟利化，致使社會呈現(xiàn)出大量彌散性的各種風(fēng)險。其四，漂移風(fēng)險。城鎮(zhèn)可能會成為“風(fēng)險集散器”，各種環(huán)境、生態(tài)風(fēng)險極易持續(xù)地向四周擴散，形成漂移風(fēng)險。從根本上講，這些風(fēng)險是社會轉(zhuǎn)型中“結(jié)構(gòu)緊張”的或然后果，具有跨域滲透性與層疊集群性等特征，它可能使城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟社會代價和環(huán)境生態(tài)耗損遠遠超出預(yù)期。

作為復(fù)雜的公共選擇過程。新型城鎮(zhèn)化將通過引致中國社會實踐的結(jié)構(gòu)性巨變而深刻塑造國家治理的結(jié)構(gòu)與功能。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會明確提出的全面深化改革的總目標(biāo)，這是對中國在現(xiàn)代化發(fā)展新階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動回應(yīng)。一方面，國家治理體系發(fā)展主要涉及對規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序的創(chuàng)新。另一方面，確保國家擁有充沛的治理能力和行動能力至關(guān)重要。目前，碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，嚴(yán)重削弱了國家的治理能力。對于正快速大轉(zhuǎn)型的當(dāng)下中國，具有較強的汲取能力、整合能力以及社會平衡能力是大國治理所不可或缺的。實際上，新型城鎮(zhèn)化正是切合了由社會需求所觸發(fā)的深化改革實踐，為國家治理設(shè)定了新的發(fā)展向度，也為針對性的改革議題擬定和實施提供了實踐平臺。一方面，國家治理的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最為核心的問題是妥善處理好政府與市場的關(guān)系。改革的關(guān)鍵在于政府。從權(quán)力理性化的角度講。在城鎮(zhèn)化進程中，為尋求一個依據(jù)共同規(guī)則管理的國家政府治理體制，我們正在經(jīng)歷一場“民主的長征”。另一方面，國家治理的功能調(diào)適，需要通過探索公共治理的權(quán)威引導(dǎo)模式，不斷優(yōu)化治理工具的選擇，將市場化工具、工商化工具以及社會化工具進行優(yōu)化組合，以更有效率地供給公共物品。因此，“以現(xiàn)代化為旨向識解國家治理”，尤其需要實現(xiàn)政府的效能化與民主化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)行政模式，強化政府能力建設(shè)，以確保國家的長治久安。

五、結(jié)論

中國的城鎮(zhèn)化歷經(jīng)了從抑制型城鎮(zhèn)化、補償型城鎮(zhèn)化到目前新型城鎮(zhèn)化的歷史嬗變。這一變遷是治理場域內(nèi)公共需求變化所引致的公共供給變化在國家戰(zhàn)略布局上的實踐反應(yīng)。一方面，中國現(xiàn)代化正由中期向后期快速轉(zhuǎn)變，這樣的大轉(zhuǎn)型實際上提出了對長期以來執(zhí)行的非均衡現(xiàn)代化戰(zhàn)略和壓縮式發(fā)展道路進行重大戰(zhàn)略調(diào)整的必要性和緊迫性：另一方面，國家治理的既有體系和行動能力面對上述戰(zhàn)略調(diào)整而展開的回應(yīng)性調(diào)適，需要有可行的戰(zhàn)略載體和實踐依托。經(jīng)由形態(tài)演進而以“新型”方式呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，以新的型構(gòu)思路、實踐邏輯與塑鑄作用構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的“中國道路”。人本化的價值預(yù)期和再平衡的功能預(yù)設(shè)表明，走出了“抑制一補償”的型構(gòu)思路，新型城鎮(zhèn)化正在以一種獨特的方式塑造中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局。漸次改造和置換鄉(xiāng)村性。新型城鎮(zhèn)化以其引導(dǎo)式的城市性邏輯表述著區(qū)別于既往的實踐邏輯，逐步發(fā)展出新的經(jīng)濟狀況、新的階層集結(jié)和新的社會交往。通過以經(jīng)濟現(xiàn)代化為導(dǎo)向的效率提升、以國家建構(gòu)為中心的秩序重建以及以現(xiàn)代公民資格成型為重點的公正發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化正成為一場名副其實的進步運動。在此過程之中，回應(yīng)于城鎮(zhèn)化所引致的中國社會實踐的結(jié)構(gòu)性巨變，國家治理的現(xiàn)代化成為新時期國家改革發(fā)展向縱深邁進的關(guān)鍵命題，這既關(guān)系到國家治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，又涉及到國家治理功能的調(diào)整創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化發(fā)展的“中國道路”是中國國家治理進程的縮影，其實踐形態(tài)的演進發(fā)展清晰地勾勒出了中國國家治理的歷史語境、實踐邏輯與全球視野。