黃貽芳　鐘漲寶

摘要：建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民群體逐漸分化，農(nóng)民分化導(dǎo)致農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知、流轉(zhuǎn)意愿、養(yǎng)老保障需求等方面產(chǎn)生巨大的差異，建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制、引導(dǎo)部分有條件的農(nóng)戶從農(nóng)村有序退出成為我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有，它不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，更與成員身份緊密結(jié)合的社會(huì)保障權(quán)。建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制需要保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)和土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)是建立多樣化的退出模式、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制和引力機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民分化；農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009—9107（2014）01—0013—06

引言

中國最大的問題是“三農(nóng)”問題。解決“三農(nóng)”的根本出路在于減少農(nóng)民數(shù)量。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史邏輯上看，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，惟有靠實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略才能最終完成。世界城鎮(zhèn)化的實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過程，單純依靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展來提高農(nóng)民收入水平受到了限制，必須通過城市化來減少農(nóng)民、分流農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民。2010年中央“一號(hào)文件”明確指出要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在一定條件下轉(zhuǎn)化為市民是我同當(dāng)前及未來城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的必然趨勢(shì)。農(nóng)民市民化意味著大量的農(nóng)村人口離開農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)向城市的永久性遷移。在我國農(nóng)村戶籍和土地權(quán)利緊密捆綁的制度下，首當(dāng)其沖涉及到轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)土地的處置問題。自1958年以來，我國一直實(shí)行限制農(nóng)民從農(nóng)村退出的政策，在農(nóng)村土地制度中亦沒有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的制度設(shè)計(jì)。我國戶籍制度改革已啟動(dòng)，建立有利于人口城鎮(zhèn)化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制就成為當(dāng)前迫在眉睫的任務(wù)。

農(nóng)地退出是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的必然趨勢(shì)。目前各地方涌現(xiàn)出各種各樣的農(nóng)村土地退出模式，如浙江嘉興的“兩分兩換”、成都溫江的“雙放棄”、重慶九龍坡的“雙交換”和重慶市“地票交易”等模式。隨著各試點(diǎn)的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地退出的研究逐漸增多。蔡繼明從土地制度改革的角度提出了建立農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)地退出機(jī)制的必要性和構(gòu)建思路；高峰從法律規(guī)范的角度對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)退出原因、退出方式以及退出后失地農(nóng)民權(quán)益保障三個(gè)方面探討了土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立；項(xiàng)繼權(quán)、周嫻認(rèn)為建立農(nóng)地的退出機(jī)制，使農(nóng)民“既離土又離鄉(xiāng)”，有利于保障離地農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模，緩解人地矛盾，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收既農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；扈映、米紅對(duì)浙江嘉興“兩分兩換”實(shí)驗(yàn)的制度安排、制度需求、預(yù)期收益、約束條件及后續(xù)難題進(jìn)行了分析，并借此探討了“嘉興實(shí)驗(yàn)”的可推廣性及啟示；王瑞雪在分析“成都雙放棄”制度運(yùn)行模式、利益分配機(jī)制基礎(chǔ)上，從三個(gè)視角闡釋了該制度的積極意義，并從四個(gè)維度對(duì)制度運(yùn)行中潛在問題進(jìn)行了深入探討；王兆林，楊慶媛、吳康明，陳霄基于重慶戶籍制度改革的背景，從微觀角度分析了農(nóng)民土地退出意愿及其影響因素，并在此基礎(chǔ)上探討了農(nóng)地退出機(jī)制的構(gòu)建。

從各地農(nóng)地退出的實(shí)踐探索來看，基本模式都是政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與的形式，基本路徑都是以農(nóng)民承包地或宅基地的退出來換取相應(yīng)的城鎮(zhèn)戶口、社保或住房，促進(jìn)農(nóng)民退鄉(xiāng)進(jìn)城或集中居住。不管是那一種模式，都體現(xiàn)一個(gè)“換”字，不管什么形式的換法，其前提必須要尊重農(nóng)民意愿。畢竟，中國農(nóng)村人口眾多，對(duì)于大部分農(nóng)民而言，農(nóng)村土地依然是生存之本，衣食之源。不是所有的農(nóng)民都具備退出土地的條件。很顯然，在當(dāng)前社會(huì)保障制度尚不完善的前提下，不加區(qū)別地要求農(nóng)民退出土地可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶“被退地”、“被上樓”等問題。部分農(nóng)民退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)才是現(xiàn)實(shí)之舉，也有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。哪些農(nóng)民具備退出土地承包經(jīng)營權(quán)的條件？在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，農(nóng)民分化為農(nóng)村土地退出提供了實(shí)現(xiàn)的可能。如何引導(dǎo)農(nóng)民退出土地？農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出相關(guān)內(nèi)涵界定

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有的承包集體土地的權(quán)利，是當(dāng)前我國農(nóng)民擁有的最重要的土地權(quán)利。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出是指農(nóng)民放棄承包集體土地的權(quán)利。它的退出至少包含兩方面的內(nèi)容：第一，從職業(yè)來看，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域退出進(jìn)入非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域；第二，從身份來看，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭校ㄦ?zhèn)）民。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的目的是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提高土地利用效率。目前農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出主要有兩種路徑：一是強(qiáng)制性退出：國家或地方政府以公共利益的名義征收，使部分農(nóng)民被動(dòng)市民化而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；二是誘致性退出：地方政府制定激勵(lì)政策引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)，主要是以“雙交換”為內(nèi)容的模式，它在一定程度上鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民放棄農(nóng)村土地使用權(quán)成為城鎮(zhèn)居民。

二、農(nóng)民分化——農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制建立的社會(huì)基礎(chǔ)

（一）農(nóng)民分化

農(nóng)民分化是近年來農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象。我國農(nóng)民分化與農(nóng)村土地制度聯(lián)系密切，并且相互影響。一方面，農(nóng)村土地承包責(zé)任制將大量剩余勞動(dòng)力從土地中釋放出來，促進(jìn)了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)；另一方面，與農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化相對(duì)應(yīng)，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶家庭總收入的比例在不斷減少，農(nóng)戶對(duì)承包地的依附性不斷減弱，從而為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出提供可能。因此，在思考和設(shè)計(jì)我國土地制度和土地退出機(jī)制相關(guān)問題時(shí)，要將其放入當(dāng)前農(nóng)戶發(fā)生分化的背景下去考量。

改革以前，中國農(nóng)民及其土地是在大一統(tǒng)的集體土地所有制下，幾乎成為一個(gè)完全同質(zhì)化的群體與群體意識(shí)。這一時(shí)期農(nóng)村階層單調(diào)，都是單一的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，土地對(duì)各個(gè)階層而言，既是生活的主要來源，又是社會(huì)保障的主要依賴對(duì)象。農(nóng)村不同階層在土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)上相差不大。但是隨著20世紀(jì)80年代初的中國農(nóng)村土地制度改革，使得農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，為農(nóng)民的流動(dòng)提供了條件，隨后的城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，成為促進(jìn)農(nóng)民分化的加速器，農(nóng)民不斷涌入到城市和其他非農(nóng)行業(yè)，過去同質(zhì)性農(nóng)民的分化已經(jīng)顯現(xiàn)。

農(nóng)民分化中最重要的特點(diǎn)是職業(yè)分化，職業(yè)差別進(jìn)一步影響著農(nóng)民的收入分化。林堅(jiān)等人沿用陸學(xué)藝、張厚義對(duì)農(nóng)民職業(yè)的劃分方法，把農(nóng)民劃分為四類并研究了不同職業(yè)對(duì)收入的影響：職業(yè)農(nóng)民即完全以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，以承包集體土地耕作與養(yǎng)殖作為收入的主要來源，這部分農(nóng)民年收入平均僅為6 020元；企業(yè)雇工即工作在企業(yè)或個(gè)體工商戶的農(nóng)民工，據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)期打工者因?yàn)楣ぷ鞣€(wěn)定、就業(yè)的時(shí)間長(zhǎng)，收入平均一般可以達(dá)到10582元。而一些短期雇工，工資收入也可以達(dá)到9772元；個(gè)體工商戶，人均年收入大概為17591元；私營企業(yè)主，這部分人的年均收入大概為37352元。

（二）農(nóng)民分化與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的相關(guān)性分析

1.農(nóng)民分化對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知和流轉(zhuǎn)意愿的影響。農(nóng)民職業(yè)上的分化導(dǎo)致他們對(duì)土地產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)、承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等等）和流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生差異。陳志剛、曲福田的研究表明，隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，非農(nóng)收入比重大的農(nóng)戶可能對(duì)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)最感興趣，而非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少的農(nóng)戶更希望擁有長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)；陳勝祥對(duì)江西441名農(nóng)戶分化與土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)證研究顯示：農(nóng)民能否放棄土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民職業(yè)分化、收入分化顯著相關(guān)；陳會(huì)廣、單丁潔對(duì)蘇、魯、遼、津四省市454名農(nóng)戶調(diào)查證實(shí)了這一結(jié)論。純農(nóng)戶基本不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，有37%的兼業(yè)戶愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，而非農(nóng)戶中有73%愿意放棄。低收入農(nóng)戶中只有2%愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，中等收入農(nóng)戶有31%愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，高收入農(nóng)戶中有67%愿意放棄。

2.農(nóng)民分化對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的影響。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)分化導(dǎo)致他們對(duì)土地保障價(jià)值的認(rèn)知和需求產(chǎn)生差異。對(duì)于純農(nóng)戶，基本上賴以土地為生，便以土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為就業(yè)載體，并以農(nóng)業(yè)收入為主，土地依然是他們最根本的生產(chǎn)資料和保障，暫時(shí)外出打工目的是為了在最短的時(shí)間內(nèi)掙更多的收入，農(nóng)村依然是他們最終的選擇。對(duì)于非農(nóng)戶，他們的生活完全脫離農(nóng)村，土地對(duì)他們而言已經(jīng)演變?yōu)橘Y產(chǎn)。這一群體對(duì)在就業(yè)地落戶、獲取社會(huì)保障、解決子女教育問題、享受公共醫(yī)療服務(wù)有較高要求。對(duì)于兼業(yè)戶，處于城與鄉(xiāng)的中間地帶，渴望城市生活但是囿于現(xiàn)實(shí)不能真正融入城市，土地只是他們規(guī)避城市各種風(fēng)險(xiǎn)而保留的“退路”。他們渴望穩(wěn)定、較高水平的收入，同時(shí)對(duì)穩(wěn)定的居住場(chǎng)所、公共醫(yī)療服務(wù)、文化服務(wù)、計(jì)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)等也有較強(qiáng)的需求，對(duì)遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)需求意愿較弱。這一類農(nóng)戶會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步分化，其中的部分人將會(huì)融入城市，成為市民，部分則會(huì)回鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

3.農(nóng)民分化對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移模式的影響。每一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力，都是生活在某一特定的農(nóng)戶家庭之中，透過勞動(dòng)者的轉(zhuǎn)移，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，為什么有的農(nóng)戶是舉家遷移，有的是單身遷移？這主要是家庭主要謀生者根據(jù)收入水平等因素做出判斷后的決策行為。也就是說，農(nóng)民分化尤其是收入水平的分化會(huì)改變農(nóng)戶家庭的轉(zhuǎn)移模式。國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查顯示：2009年農(nóng)村外出勞動(dòng)力已經(jīng)有14533萬人，其中農(nóng)民舉家遷移的就有2966萬人。農(nóng)民轉(zhuǎn)移模式逐漸由“獨(dú)闖”演變成“家庭化”的發(fā)展趨勢(shì)。從每個(gè)勞動(dòng)力所屬的家庭視角來分析，農(nóng)民分化所帶來這種轉(zhuǎn)移模式的改變從某種程度成為農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的動(dòng)力。長(zhǎng)期生活在農(nóng)村已經(jīng)使農(nóng)民在鄉(xiāng)村中形成了以血緣、地緣、親緣為紐帶的家庭社會(huì)關(guān)系。這種家庭社會(huì)關(guān)系在農(nóng)民退出中也起著至關(guān)重要的作用。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中用“差序格局”來描述和論證了這種關(guān)系具有超穩(wěn)定性。它使農(nóng)民生產(chǎn)生活都維系在村莊及其土地上，同化了農(nóng)民的安土重遷。因?yàn)檫@樣，離開整個(gè)農(nóng)民家庭來單獨(dú)考慮個(gè)人的退出就很難，單個(gè)農(nóng)民在退出時(shí)往往會(huì)考慮很多因素，如自己的父母問題、小孩的撫養(yǎng)教育問題等等，這些家庭關(guān)系就會(huì)成為農(nóng)民退出的牽制因素。農(nóng)民的分化導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)性的變化減少了農(nóng)民在城鎮(zhèn)“扎根”時(shí)家庭關(guān)系的牽制，這會(huì)從一定程度上促進(jìn)勞動(dòng)力退出農(nóng)村土地。趙艷枝的研究證明，在遷入地工作時(shí)間越長(zhǎng)，工作越穩(wěn)定，家庭式流動(dòng)，原來屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口越愿意在遷入地定居。

相關(guān)的理論和實(shí)證研究表明：農(nóng)民分化對(duì)土地制度有著明顯的影響。農(nóng)民分化改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系，影響著農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度。隨著改革開放的深入，農(nóng)民的收入來源已從農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)收入，且收入來源日趨多樣化，工資性收入在農(nóng)民純收入中的比重越來越大。農(nóng)民的分化造成農(nóng)民，至少是其中的一部分農(nóng)民（非農(nóng)戶和部分兼業(yè)戶）越來越不需要土地這份保障，或者覺得這份保障的代價(jià)太高。這樣，建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶退出土地具有必要性。

三、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制建立的條件

均分制的土地分配制度賦予村莊內(nèi)部每個(gè)成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，正是因?yàn)槊總€(gè)農(nóng)民都享有“集體土地成員權(quán)”，體現(xiàn)在農(nóng)地制度安排上的“公平性”和“福利性”。“公平性”指集體的每一成員都有獲得一份集體土地的權(quán)利，體現(xiàn)“平均地權(quán)”的思想；“福利性”是指集體的每一成員都有獲得集體土地耕作的權(quán)利，也就是說，保證每一成員“有田可種，有飯可吃”?；谶@種關(guān)系，只要農(nóng)民不愿放棄集體成員身份，農(nóng)戶對(duì)集體土地的承包是連續(xù)的、不間斷的，可謂一種永續(xù)承包。當(dāng)然，一個(gè)農(nóng)民如果不再具有集體成員權(quán)，便意味著喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，并無權(quán)要求該社區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在這種制度安排下，隨人口的變化，土地要不斷地處于調(diào)整之中，而且這種調(diào)整更多的是基于一種公平意義上的自然法則，而不是基于資源有效利用的市場(chǎng)法則。并且當(dāng)公平與效率兩者產(chǎn)生矛盾時(shí)，分配的公平遠(yuǎn)凌駕于效率之上。

從中國農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)來看，我國農(nóng)戶所獲得的土地權(quán)力不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，主要的還是與成員身份緊密結(jié)合的社會(huì)保障權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出將意味著農(nóng)民土地保障權(quán)益的永久喪失，權(quán)利人將失去對(duì)這種權(quán)益的長(zhǎng)期持有。這需要以獲得進(jìn)入新的社會(huì)保障體系為條件，即農(nóng)民可以從以土地為載體的實(shí)物保障體系向基金式的現(xiàn)代社會(huì)保障體系自由轉(zhuǎn)移，這是建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的決定性因素。同時(shí)，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地從最初的種莊稼到“種房子”，土地身價(jià)幾十倍甚至幾百倍的上漲，土地愈來愈變成資本，土地的資產(chǎn)價(jià)值逐漸體現(xiàn)，使農(nóng)戶逐漸看到了土地增值的預(yù)期，因而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出必須要提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的構(gòu)建

（一）建立多樣化的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出模式

作為理性的農(nóng)民，他們?cè)谕顺鲛r(nóng)村時(shí)不是一次性退出，而往往是嘗試性退出，即先通過打工的形式在城市謀生，如果條件成熟才會(huì)選擇徹底退出。根據(jù)農(nóng)民分化把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出模式分為兩類：一是部分退出即保留承包權(quán)，退出土地經(jīng)營權(quán)。這種退出模式主要是針對(duì)以非農(nóng)為主的兼業(yè)戶，他們通常是“年輕時(shí)外出打工，年老時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”，雖然他們不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地的保障功能被弱化，但他們還不完全具備融入城市的條件。從某種意義上說，暫時(shí)性退出是一種“緩?fù)恕?，一旦條件成熟，“緩?fù)恕笨赡茏優(yōu)椤叭恕薄Ｄ壳霸诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索的“土地入股”、“土地銀行”就是一種較好的實(shí)踐。二是完全退出即農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)退給集體，徹底割斷與土地的聯(lián)系，永久轉(zhuǎn)移到城市。選擇這種渠道退出的農(nóng)民主要是非農(nóng)戶。他們已經(jīng)在城市就業(yè)，并且具有能夠滿足在城市生存和發(fā)展需要、相對(duì)穩(wěn)定的工作及收入。一旦在有機(jī)制激勵(lì)下，他們就可能會(huì)放棄土地承包權(quán)，完全退出農(nóng)村。據(jù)黃祖輝和王鵬在浙江的調(diào)查顯示：有33.8%的人認(rèn)為放棄了土地也沒有什么好處或得不到其他保障；有高達(dá)47.8%的農(nóng)戶認(rèn)為如果政府能夠?yàn)樗麄兲峁┻m當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，就愿意放棄承包地；還有農(nóng)戶向政府提出了一次性補(bǔ)償費(fèi)和一定的就業(yè)機(jī)會(huì)等條件。目前重慶市啟動(dòng)的戶籍制度與農(nóng)村土地制度的聯(lián)動(dòng)改革提供了農(nóng)民永久退出農(nóng)村的激勵(lì)機(jī)制。

（二）完善農(nóng)地退出的補(bǔ)償機(jī)制

建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制就是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡者放棄所擁有的土地權(quán)利和土地收益進(jìn)行的利益補(bǔ)償，是制度變遷的必要成本。建立的基本途徑是通過適當(dāng)?shù)母＠甙才偶把a(bǔ)償，使得農(nóng)戶主動(dòng)退出承包地后所獲得的補(bǔ)償效用略大于或不小于承包地保有的效用，從而引導(dǎo)農(nóng)戶自愿放棄承包地。補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題是：補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何確定？以及誰來承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用？理論上基于“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的直接受益人是農(nóng)民所在集體經(jīng)濟(jì)組織或是流入土地的農(nóng)戶或企業(yè)，但他們不會(huì)愿意也無力承擔(dān)這筆不菲的退出補(bǔ)償費(fèi)用。從另一個(gè)角度來說，國家也是間接受益者，部分農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)會(huì)使其他農(nóng)民獲得更多的耕地，從而增加農(nóng)民的種地受益，有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，由地方政府與中央政府建立退地補(bǔ)償專項(xiàng)基金是合情合理。因此農(nóng)地承包權(quán)退出的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該由受益方、地方政府和中央政府三方共同承擔(dān)。如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)亟待解決的問題。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定得太高，地方政府無法承擔(dān)；定得太低，又不足以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。從各地進(jìn)行過退地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，土地的質(zhì)量以及區(qū)位條件的差異，各地方政府制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別，但補(bǔ)償思路主要是基于按農(nóng)村第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。這種標(biāo)準(zhǔn)明顯存在問題，在種糧邊際效益低下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不強(qiáng)的情況下，依據(jù)較低的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格作為退地補(bǔ)償?shù)膮⒄帐遣槐M合理的。除外，以承包的剩余年限來計(jì)算的方法也值得商榷，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，隨集體成員的出生而產(chǎn)生，隨著集體成員的死亡而消滅，同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)還受法定承包年限的影響。僅以承包的剩余期限補(bǔ)償是不充分的。合理的補(bǔ)償不僅是補(bǔ)償農(nóng)民眼前的利益，更重要的是要補(bǔ)償他未來的生活保障。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可基于農(nóng)業(yè)收入的流轉(zhuǎn)價(jià)值和土地保障權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)值。

對(duì)于部分退出者，在不放棄承包權(quán)的情況下，土地保障權(quán)依然存在，農(nóng)戶把現(xiàn)有土地生產(chǎn)資料讓渡給村集體，村集體在收回土地之后，既可使新增農(nóng)民獲得耕地，也可通過招標(biāo)方式向農(nóng)業(yè)大戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于農(nóng)業(yè)收入的流轉(zhuǎn)價(jià)值，主要取決于土地的農(nóng)業(yè)收入。這是目前承包地退出實(shí)踐模式中采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)完全退出者，他們失去了農(nóng)村戶籍及附著其上的所有福利，此時(shí)土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能由土地的農(nóng)業(yè)收入價(jià)值所決定，而是由土地的保障價(jià)值所決定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由城市的最低收入水平?jīng)Q定。其中，對(duì)于超過勞動(dòng)年齡的人口，按當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ暇€的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐年補(bǔ)償，對(duì)適齡人口，則按照從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的時(shí)間長(zhǎng)短，以一定比例折算為城市工齡，同時(shí)將一部分退地補(bǔ)償折算為交納若干年的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)序列。對(duì)于已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退地農(nóng)民以現(xiàn)金的方式予以補(bǔ)償，成為他們?cè)诔擎?zhèn)工作的生活補(bǔ)貼。

（三）健全社會(huì)保障機(jī)制

K期以來，城鄉(xiāng)二元性的社會(huì)保障制度安排，使進(jìn)城農(nóng)民無法進(jìn)人城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。沒有土地，農(nóng)民就缺失安全感。而要讓農(nóng)民解除后顧之憂的基礎(chǔ)就是社會(huì)保障。所以社會(huì)保障是土地使用權(quán)發(fā)生變化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從激勵(lì)農(nóng)戶主動(dòng)退出承包地及農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮，還需從住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)加以完善。因此，政府應(yīng)該為農(nóng)民建立一個(gè)福利包。福利包內(nèi)容應(yīng)包括就業(yè)與薪酬保障、子女教育、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房等保障因素。第一項(xiàng)就是建立健全社會(huì)保障體系。大部分農(nóng)民在城市從事最底層的工作，屬于相對(duì)低收入階層，面臨較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)擴(kuò)大社保覆蓋面，使進(jìn)城的農(nóng)民工與城市居民同等享有社會(huì)保障，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)，逐步割斷他們對(duì)土地的依賴。其次是教育保障。大多數(shù)舉家搬遷者很大程度上是為了子女能享受到更優(yōu)質(zhì)的教育資源。因此遷移人口子女在城市公立學(xué)校的平等入學(xué)權(quán)利也是他們考慮是否遷入城鎮(zhèn)的一項(xiàng)重要因素。政府要將“流動(dòng)兒童”納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃中，保障其九年義務(wù)教育，享受與城市兒童均等的教育機(jī)會(huì)。最后是住房保障制度。對(duì)在城市里有固定職業(yè)、并具備生存能力的這類農(nóng)戶，政府應(yīng)將其納入政府住房保障體系，在政策上與城里人同等對(duì)待，允許購買廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房。對(duì)于不能完全融入城鎮(zhèn)者，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民公租房安置制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工居者有其屋。

（四）建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的引力機(jī)制

一是戶籍制度的配套改革，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立必須以農(nóng)民市民化為前提。目前，小城鎮(zhèn)戶籍已基本向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民放開，一些中等城市甚至大城市的戶籍也已對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民放開，如洛陽、重慶、成都等城市。但由于絕大多數(shù)農(nóng)民工是異地就業(yè)，戶籍制度還不可能對(duì)所有農(nóng)民全方位開放，但實(shí)行可控制、有條件的放開是可能的。尤其是對(duì)于那些有了穩(wěn)定職業(yè)、可靠收入、固定居所的農(nóng)戶，國家和地方政府應(yīng)制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)他們市民化。二是提高農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)和能力。農(nóng)民如果有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)才可能會(huì)放棄土地，所以需要大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，給農(nóng)民創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)幫助農(nóng)民開展多層次、多領(lǐng)域、多形式的職業(yè)教育、技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升融入城市能力，使農(nóng)民逐漸退出農(nóng)村。

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