鄭 宇

(成都體育學院，四川 成都 610041)

改革開放三十多年來，承載著振奮民族精神與為國爭光使命的政府體育行政部門充分利用制度優(yōu)勢，在全國范圍整合體育資源要素，形成了以競技體育“舉國體制”為核心的體育體制，在一定程度上完成了國家和民族在上個世紀所賦予的文化任務(wù)［1］。特別是2008年北京奧運會，不但為全世界奉獻了一場無與倫比的奧運會，也標志著我國競技體育達到了一個歷史高峰。但幾乎與此同時，金牌數(shù)激增而國民體質(zhì)下降的反差［2］，讓體育體制改革成為社會輿論關(guān)注的焦點。與文化體制改革的重大突破相比，同屬于廣義文化范疇的體育體制改革卻一直躊躇不前［3］。體育界原本引以為傲的奧運爭光計劃現(xiàn)在容易讓人與巨額投入聯(lián)系起來，全運會賽制則因各地方利益紛爭成為體育固步自封的表現(xiàn)，而三大球的萎靡不振更折射出職業(yè)化進程中政企不分、管辦不分、市場與行政內(nèi)耗的嚴重程度。今天，面對社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的倒逼與追問，唯有加速自身的改革步伐方能從根本上化解我國體育事業(yè)所處的困局。因此，本文從我國體育體制的歷史演進出發(fā)，研究一個具有普遍意義的問題——如何認識“市場在資源配置中起決定性作用［4］”環(huán)境下體育體制的改革問題，通過對當前我國體育體制中矛盾沖突的分析，以期引發(fā)人們對體育體制改革進行新的思考。

1 我國體育體制及改革歷程回顧

體育體制的形成離不開特定的歷史環(huán)境。換言之，一個國家或地區(qū)所具有的政治、經(jīng)濟和文化條件決定著其所推行的體育體制形態(tài)。本文將其歷史分期界定為體制形成、改革試水和全面深化三個階段。

1.1 體育體制的形成(1949—1979年)

從法理上看，1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的“提倡國民體育”堪稱我國體育事業(yè)創(chuàng)立的最初法律依據(jù)。但政府主導(dǎo)的體育行政體系的建立要稍晚些，緣起于1952年奧運會后中國體育代表團對前蘇聯(lián)的考察建議。考察后，1952年11月我國成立了“中央人民政府體育運動委員會”，接管體育總會和國防體育俱樂部，完成了中央政府管理體育的體制雛形。從1953年到1956年，先后組建了田徑、乒乓球等項目的國家隊，大量單項運動協(xié)會創(chuàng)立起來，在全國建立青少年業(yè)余體校，競技體育的訓賽制度不斷出臺，競技體育專業(yè)化已見端倪。此外，農(nóng)村體育等體育事業(yè)的組成部分也快速發(fā)展起來。

隨后不久，中國體育相繼經(jīng)歷了“大躍進”和“文化大革命”兩個動蕩時期。1961年，根據(jù)黨中央提出的“八字方針”，體育界開始認識并調(diào)整自身戰(zhàn)略，進行了縮短戰(zhàn)線、保證重點的調(diào)整，以高度集中為特征的體育體制日益強化，“三從一大”、“國內(nèi)練兵，一致對外”等體育行業(yè)原則正式確立。1966年到1976年“文化大革命”期間，體育事業(yè)也受到嚴重破壞，專業(yè)運動隊被解散，國際性競賽被取消，體育行政組織系統(tǒng)全面癱瘓，唯一例外的是群眾體育得到了“畸形”發(fā)展，特別是在農(nóng)村地區(qū)。

在建國早期的特定歷史條件下，體育事業(yè)要實現(xiàn)有效發(fā)展，只能借助于依靠計劃經(jīng)濟體制、由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的體育體制，從而獲得必要的發(fā)展保障。實際上也正是憑借這一體制，我國體育在十分薄弱的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了快速發(fā)展，為國家建設(shè)和民族振興提供了強大的精神動力，也為自身發(fā)展贏得了必要的社會支持和發(fā)展空間。

1.2 體育體制改革的試水(1980—2008年)

1979年國際奧委會通過了著名的“名古屋決議”，恢復(fù)了中國在國際奧委會的合法地位，備戰(zhàn)奧運成為當時一項最為急迫的任務(wù)。于是，開始恢復(fù)“一條龍”訓練體制，在國家層面常設(shè)國家隊，調(diào)整全運會周期與項目設(shè)置，全面與奧運會接軌，“奧運戰(zhàn)略”成為中國競技體育騰飛的制度保障。

在二十世紀80年代，在洛杉磯奧運會15枚金牌優(yōu)異成績的鼓舞下，為更好發(fā)展體育事業(yè)，分別由中共中央和國家體委頒布了《中共中央關(guān)于進一步發(fā)展體育運動的通知》(1984)、《國家體委關(guān)于體育體制改革的決定(草案)》(1986)，對當時面臨的問題進行了深入思考。“三十多年的實踐證明，我國現(xiàn)行的體育領(lǐng)導(dǎo)體制是基本可行的［5］”，問題則“主要是過分集中于體委系統(tǒng)辦體育，沒有放手發(fā)動全社會來辦［5］”?；谶@種認識，當時改革聚焦于進一步完善現(xiàn)行體制，首要任務(wù)是“抓好體育社會化這一環(huán)節(jié)?？朔w育過分集中于國家辦的弊端，放手發(fā)展全社會辦體育［5］?！睆娬{(diào)除體委系統(tǒng)以外，政府其他部門、社會體育組織均要發(fā)揮作用，來促進政府體育職能的轉(zhuǎn)化。但由于當時我國計劃經(jīng)濟體制改革尚未根本觸動，因而“體育社會化”的改革目標難以真正實現(xiàn)。

進入20世紀90年代，鄧小平南巡講話引領(lǐng)了改革開放的新高潮，促使體育界重新思考如何在體制外尋求發(fā)展的道路。1992年“紅山口會議”首次明確了中國足球改革的方向，足球成為中國最早與市場結(jié)合的運動項目，體育產(chǎn)業(yè)為體育體制改革注入了與以往不同的內(nèi)容。但這樣一種具有質(zhì)變性的改革必然會有阻力，在體育尚肩負國際賽事上奪金的巨大壓力下，人們對改革的風險和代價表現(xiàn)出猶豫和懷疑。但同此前的改革相比，已有極大的進步，選擇足球作為當時體育領(lǐng)域改革的突破口，就較好地說明了這一問題。

黨的十五大決定按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，繼續(xù)推進新一輪的政府機構(gòu)改革。于是，體育體制在二十世紀末迎來了建國以來最激烈的一次變革:原國家體委由國務(wù)院的組成部門，被改組為正部級的國務(wù)院直屬機構(gòu)——國家體育總局。雖然沒有出現(xiàn)改革最初設(shè)計中“不再保留國家體育運動委員會，由中華全國體育總會代行全部職能”的局面，但較之以往改革措施而言，這次政府機構(gòu)調(diào)整對體育事業(yè)而言意義重大。改革行政管理體制、建立中國特色協(xié)會制、改革競賽制度、堅持社會化和產(chǎn)業(yè)化方向、增強體育自我發(fā)展能力等日益成為改革關(guān)注的焦點。

21世紀初期，中國體育體制改革沒有延續(xù)前面的大手筆，更多表現(xiàn)為計劃體制存量遞減與市場體制增量遞增的漸變過程。期間頒布的《關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》(中發(fā)［2002］8號)和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》(中發(fā)［2007］7號)最具指導(dǎo)意義。但總的來說，“前7后3”的北京奧運效應(yīng)主導(dǎo)著此間體育體制的發(fā)展。圍繞北京奧運備戰(zhàn)，舉國體制在一定程度上得到了加強，特別值得注意的是，在對北京奧運會進行總結(jié)時，“堅持發(fā)揮舉國體制作用”［6］被認定為一個重要因素。此后連續(xù)5年，全國體育局長會議報告中均提出了“堅持和完善舉國體制”的命題。根植于計劃經(jīng)濟的舉國體制，即便是在實行了以效率為特征的市場經(jīng)濟后，仍然憑借政府的主導(dǎo)作用和制度慣性被不斷強化。

1.3 體育體制改革的全面深化(2008年至今)

2008年以來，建設(shè)體育強國成為新時期黨和國家賦予體育事業(yè)的奮斗目標。黨的第十八屆三中全會以“全面深化改革”為主要議題，為體育體制改革明確了新的內(nèi)容，公共體育服務(wù)成為推動體育事業(yè)發(fā)展的重要抓手。國家先后頒布了《全民健身條例》、《全民健身計劃(2011—2015年)》，設(shè)立“全民健身日”，并推出了體育公園、體育健身廣場、全民健身活動中心、戶外營地、社區(qū)運動場、健身步道等新形式的體育公共服務(wù)產(chǎn)品。同時，對競技體育也做了相應(yīng)變革。2010年實施的《關(guān)于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導(dǎo)意見》從機制創(chuàng)新層面解決了運動員文化教育和保障政策的根本性問題，從2013年開始對以全運會為核心的賽事體制進行“瘦身”。另外，體育產(chǎn)業(yè)也迎來了新的發(fā)展機遇期。2010年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》成為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在國家“十二五規(guī)劃”中，也明確提出“全面發(fā)展體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)”的目標。在2014年的《國務(wù)院關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》中，再次將“拓展體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間”列為重點內(nèi)容之一，充分說明體育產(chǎn)業(yè)在體育體制改革和國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。

2 當前我國體育體制改革的現(xiàn)實沖突

縱觀我國體育體制發(fā)展的歷史軌跡，從中可以發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律，即政府組織作為體育事業(yè)的實際掌控者，在體育體制改革中居于主導(dǎo)地位，體育體制改革也因此表現(xiàn)為“漸進式的、自上而下的改革模式”［7］，這直接導(dǎo)致我國體育體制被視為“迄今為止保留傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制較多的領(lǐng)域之一”［8］。但當體育事業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境——經(jīng)濟發(fā)展水平、社會進步程度、民眾體育需求多樣化等客觀因素——發(fā)生巨大變化的情況下，體育事業(yè)的固步自封必然成為社會輿論爭議的焦點，體育體制正面臨著嚴重的現(xiàn)實沖突。

2.1 基于“政治考量”的傳統(tǒng)體育功能難以適應(yīng)新的時代要求

中國體育最容易被人與“為國爭光”、“民族精神”等聯(lián)系在一起，體育事業(yè)被賦予了極高的國家使命，成為展示綜合國力和民族精神的重要平臺。在這一邏輯下，所有公共資源的投入和使用都是理所當然，競技體育也自然成為了體育體制的核心。在一份1954年的文件中可以追尋到最早的源頭，“改善人民的健康狀況，增強人民體質(zhì)，是黨的一項重要政治任務(wù)。……不僅如此，體育運動并且是培養(yǎng)人民勇敢、堅毅、集體主義精神和向勞動人民進行共產(chǎn)主義教育的重要手段之一。”［9］不難想象，這種歷史傳承對體育體制后面的發(fā)展產(chǎn)生了多么重要的影響。競技體育作為現(xiàn)行體育體制中最大的受益者，正是在這種“政治考量”之下才得以發(fā)展至今。但隨著時代變遷，體育原來所承擔的政治責任正日益降低，國家間的競爭更加趨向于多元化，今日的中國正在通過更多的渠道和平臺向世界展示自己。傳統(tǒng)體育所依賴的政治優(yōu)勢面臨新的選擇，為國爭光的民族需求也開始逐漸向滿足大眾體育文化需求方向傾斜。在“基石”發(fā)生變化的時候，體育應(yīng)及時向提供公共體育服務(wù)與產(chǎn)品方向轉(zhuǎn)變，為變革體育體制提供新的內(nèi)容。

2.2 “精英體育”導(dǎo)致體育事業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡

現(xiàn)行體育體制中最為關(guān)鍵的三個部分當屬行政管理體制、專業(yè)訓練體制和以全運會為核心的競賽體制，如果細細品味其中關(guān)系，就會發(fā)現(xiàn)行政管理體制實際是獨自超然于三者之上的。各級政府體育部門掌控了體育體制中的絕大部分資源與話語權(quán)，政府體育部門以金牌為目標辦體育，競技體育成績成為考核官員的主要標準。這種唯金牌論的“精英體育”早已不能滿足當代中國民眾多樣化的體育文化需求，且自身問題極多，早已難以維系。但由于部門利益的驅(qū)動，政府體育部門身兼管辦職能于一身，既是體育事業(yè)的規(guī)劃者，也是各項活動的直接操辦者，利用所掌控的政策等資源條件，往往選擇競技體育作為體育發(fā)展的重點進行大力扶持，直接造成了競技體育強、群眾體育弱的局面。這種由體育政治功能所衍生的金牌導(dǎo)向，已經(jīng)成為體育事業(yè)發(fā)展過程中的難以承受之重，是我國體育體制發(fā)展面臨的最嚴重的內(nèi)部沖突。

2.3 大眾體育發(fā)展水平無法滿足社會對體育多樣化的需求

中國在改革開放30年中發(fā)生了巨大的變化，體育事業(yè)也取得了許多成績，但仍然難以回避的問題是社會對體育事業(yè)的認可程度與實際需求不完全一致，體育領(lǐng)域中各組成部分發(fā)展不均衡，競技體育與全民健身的失衡問題極為突出。在這背后隱藏的主要矛盾是體育事業(yè)發(fā)展成果能否實現(xiàn)公平的問題。實現(xiàn)公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展既是社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的要求，也是體育體制改革的一個重要導(dǎo)向。如果民眾自身的體育基本需求繼續(xù)被忽視，那么再多的金牌都無法撫慰社會對體育公共服務(wù)空缺的失望情緒。換言之，在改革開放之初，競技體育足以成為體育體制存在的基石，人們對體育的需求尚且可以用金牌來得到滿足，那么在今天，競技體育與大眾體育的關(guān)系恰恰應(yīng)該倒置過來，即政府首先要做好大眾體育這一部分，構(gòu)建起公共體育服務(wù)體系，然后才是如何發(fā)展競技體育的問題。

2.4 政府體育部門的“資源壟斷”制約了社會體育組織的實體化進程

早在二十世紀80年代的社會化改革探索中，原國家體委就已經(jīng)認識到并提出了要“克服集中國家辦體育的弊端”和“發(fā)動全社會辦體育”的雙重改革思路。但時至今日，政府體育部門對體育資源的配置和使用上仍然表現(xiàn)為高度的“壟斷性”，集中表現(xiàn)在“體育事業(yè)經(jīng)費、運動員隊伍、大型體育公共場館、大型體育賽事資源”［10］等方面，曾經(jīng)作為“過渡階段”的各運動項目管理中心仍然肩負著“事業(yè)”與“行政”的復(fù)合使命。相較而言，由于政府體育部門的強勢作用，中國奧委會和中華全國體育總會在中國社會體育組織中的主導(dǎo)地位無法實現(xiàn)，國家體育總局及各運動項目管理中心與全國性單項運動協(xié)會的法律關(guān)系也需要進一步理順，社會體育組織在實體化的道路仍然困難重重。

3 新時期我國體育體制改革的路徑選擇

3.1 管理體制——以規(guī)范“體育權(quán)力清單”為抓手，加速推進政府職能轉(zhuǎn)變

“市場在資源配置中起決定性作用”［4］是十八屆三中全會提出的一個重大理論觀點，為我國體育體制改革的發(fā)展指引了方向。在這一進程中，政府體育行政部門需要克服自身的管理慣性，改變體育領(lǐng)域中“所執(zhí)著的發(fā)展路徑、管理方式”［11］，明確政府行為的范圍，理順核心服務(wù)職能，形成基于公共服務(wù)理念下的“體育權(quán)力清單”。在市場經(jīng)濟體制深入改革的今天，我國體育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)駛向了一個新的起點，“體育權(quán)力清單”應(yīng)該對政府掌控下各類體育資源的配置起到更為規(guī)范的調(diào)控作用。具體來看，各類具有公益性質(zhì)的公共體育服務(wù)是這一清單的當然組成內(nèi)容，應(yīng)該得到政府體育行政部門的更多關(guān)注，并通過自身的發(fā)展和完善，為競技體育和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持。而現(xiàn)有競技體育“舉國體制”中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)部分也應(yīng)納入“體育權(quán)力清單”，中國體育事業(yè)多年來積淀形成的優(yōu)秀經(jīng)驗應(yīng)得到尊重和發(fā)展。

3.2 競賽體制——逐步取消賽事審批權(quán)，激活體育市場主動性

以全運會為核心的競賽制度，是傳統(tǒng)體育體制的重要組成部分，也是目前極易引起爭論的焦點。無論是上個世紀九十年代清華跳水隊的無奈，還是今年全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會上姚明委員對賽事審批制度的痛陳，都表明一個問題，即由政府體育行政部門完全掌控下的賽事資源無法形成良性的運行環(huán)境，這樣的競賽體制是無法迎合現(xiàn)代體育發(fā)展需要的。將賽事審批權(quán)、舉辦權(quán)牢牢控制在政府體育行政部門的手中，只會導(dǎo)致奧運獎牌、全運會獎牌綁架國家和地方兩級財政對其投入，帶來的勢必是不擇手段、急功近利地攫取獎牌。雖然目前已經(jīng)將經(jīng)營性高危險性項目和部分在華舉辦國際體育賽事的審批權(quán)做了較為積極的調(diào)整，但現(xiàn)在所采取的“計劃報批，分類審批”方法仍然與取消賽事審批權(quán)有相當距離。競賽體制改革就是要逐步取消賽事審批權(quán)，以此喚醒市場投資主體對各類商業(yè)賽事、友誼賽的熱情，真正從市場需求的角度出發(fā)，由市場投資主體開發(fā)出更符合市場消費需求、更為豐富多彩的體育賽事活動。

3.3 人才培養(yǎng)——敞開心胸辦體育，實現(xiàn)人才培養(yǎng)主體的多元化

半個多世紀的征程走過，我國體育既創(chuàng)造了競技體育的輝煌，但也由于自身的因循守舊備受責難。通過前面的論述，不難發(fā)現(xiàn)這樣一個基本事實，即我國體育的成功極大地得益于現(xiàn)行體育體制對競技體育的支撐，而我們的人才培養(yǎng)也是圍繞競技體育展開的。時至今日，無論是高水平競技體育人才，還是競技體育后備人才培養(yǎng)，都面臨著“進口”和“出口”的難題，特別是三大球的現(xiàn)狀，從另一個角度證明在人才培養(yǎng)方面的嚴重不足。而這一切的改變都取決于體育系統(tǒng)能否敞開心胸辦體育，實現(xiàn)人才培養(yǎng)主體的多元化，讓體育成為健全人格的實現(xiàn)途徑，而不僅僅是為了培養(yǎng)獲取金牌的“機器”。只有這樣，社會組織、市場力量和家庭才更愿意、更有熱情投入到體育人才培養(yǎng)的過程里面來。

3.4 公共體育服務(wù)——采取“貨幣化購買”的方式，規(guī)避政府體育行政部門的微觀管理行為

無論是政府體育職能轉(zhuǎn)變，或是體育社會組織實體化，還是體育產(chǎn)業(yè)的做大做強，其前提都要求政府體育行政部門退出體育事務(wù)的微觀管理領(lǐng)域，為社會體育組織和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺和發(fā)展空間。政府體育行政部門需要做的，就是將自身注意力專注于公共體育服務(wù)和必要的競技體育產(chǎn)品，但這也絕不意味著政府體育行政部門要負責整個過程，采取“貨幣化購買”公共體育產(chǎn)品是一個行之有效的辦法。保羅·薩繆爾森曾指出“效率是經(jīng)濟學所要研究的一個中心問題［12］?！斌w育事業(yè)若論絕對數(shù)量，無論那一個領(lǐng)域都是值得稱贊的，可如果細究投入與產(chǎn)出的比例，第一時間映入腦海的一定是“粗放”二字。這種粗放式管理源于對體制保障的過度依賴，只會吃財政飯，競技體育投入高、但成才率低的情況就是最突出的例子。因此需要對我國體育領(lǐng)域進行更為準確的細分，堅持“問需于民”的原則，為體育類公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品與混合產(chǎn)品確定范圍與職能，以“貨幣化購買”的方式來確保體育事業(yè)的公平與效率。

［1］凌平.模式的變革與變革的模式［J］.體育學刊，2001(1):1-4.

［2］易劍東.中國體育體制改革的邏輯基點與價值取向［J］.體育學刊，2011(1):14-25.

［3］趙進等.文化體制改革對體育體制改革的啟示與借鑒［J］.北京體育大學學報，2011，34(4):5-15.

［4］習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［J］.求是，2013，22(11):19-27.

［5］體育運動文件選編(1982-1986)［G］.北京:人民體育出版社，1989:57、68、18.

［6］胡錦濤.在北京奧運會、殘奧會總結(jié)表彰大會上的講話［N］.人民日報，2008-09-30.

［7］劉青.轉(zhuǎn)型時期中國體育管理的發(fā)展與改革［J］.成都體育學院學報，2007.33(6):1-6.

［8］劉燕舞，胡小明.中國體育體制研究:歷史回顧與展望［J］.體育文化導(dǎo)刊，2006(5):19-22.

［9］中共中央批轉(zhuǎn)“中央人民政府體育運動委員黨組關(guān)于加強人民體育運動的報告”的指示［Z］.1954-01-08.

［10］譚建湘等.“十二五”我國體育事業(yè)改革與發(fā)展研究［J］.體育學刊，2011.18(4):1-6.

［11］鐘文.關(guān)于體育改革向縱深推薦的思考之一:敞開心胸辦體育［N］.人民日報，2014-01-06.

［12］保羅·A·薩繆爾森等.經(jīng)濟學(第12版)［M］.北京:中國發(fā)展出版社，1992:45.