宋 豪

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

在人口老齡化、社會轉(zhuǎn)型等新形勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老遠不能滿足城市養(yǎng)老多樣化的需求。十八屆三中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè);放開育幼養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準入限制”。提出要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、人口老齡化背景下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀及特征分析

人口老齡化早已成為國際社會面臨的一重大挑戰(zhàn)，中國社會科學(xué)院《社會藍皮書:2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》指出中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，2012年，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到9.4%的新高峰，老年撫養(yǎng)比已達到12.7%，老年人口平均每年以3%的速度增長。我國早在1999年就步入人口老齡化社會行列，且人口老齡化趨勢不斷升級加速，表現(xiàn)為老年人口基數(shù)大、增長速度快，高齡化、空巢化趨勢明顯，失能、半失能老人比例提高等特點，人口老齡化與傳統(tǒng)的養(yǎng)老體制、養(yǎng)老模式之間矛盾日益突出。

中國式的養(yǎng)老主要包括養(yǎng)兒防老(子女贍養(yǎng))、儲蓄養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老、商業(yè)保險養(yǎng)老、理財養(yǎng)老、養(yǎng)老院等機構(gòu)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等。社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三部分組成。隨著老齡化等新特點的出現(xiàn)，一是傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老、子女贍養(yǎng)的日夜照料在計劃生育的基本國策下已經(jīng)變得越來越不切實際;二是經(jīng)濟社會的加速轉(zhuǎn)型、家庭結(jié)構(gòu)小型化等日益普遍，中青年為主的家庭骨干工作壓力大、生活節(jié)奏快，難以親自承擔老年人的日常生活，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn);三是敬老院、養(yǎng)老院等公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，民辦的又太貴，機構(gòu)養(yǎng)老覆蓋面較低。缺乏中端型的養(yǎng)老機構(gòu)。社區(qū)養(yǎng)老能滿足年輕人雖不能親身照顧但卻能天天噓寒問暖的“孝”意。

社區(qū)養(yǎng)老起步于上世紀80年代，發(fā)達國家老年人享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老占95%左右，在我國僅大中城市發(fā)展較好。社區(qū)養(yǎng)老，是指政府、非政府組織以及其他機構(gòu)，在老年人所屬的社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)中心，采取家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔，上門服務(wù)為主、托老所服務(wù)為輔的方式，為老年人提供家政服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的養(yǎng)老模式;是一種照料式的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老兩大功能。社區(qū)養(yǎng)老是針對我國社會轉(zhuǎn)型升級老齡化問題的出現(xiàn)而提出的一種新型養(yǎng)老模式，有效結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點，一是保持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老優(yōu)勢，滿足老年人的親緣、地緣心態(tài)，在心理上更容易被老年人接受;二是保持了機構(gòu)養(yǎng)老的互助性和人情味，老年人在一起可以交流談心，共享晚年;三是整合社區(qū)資源、挖掘社區(qū)發(fā)展?jié)摿?，為當?shù)叵聧彺龢I(yè)人員重新找到就業(yè)崗位，實現(xiàn)社區(qū)居民養(yǎng)老和就業(yè)的雙贏。[1]但目前城市社區(qū)養(yǎng)老還存在較多問題，需從政府、市場和社會角度出發(fā)完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的五個主要問題

目前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正處于發(fā)展階段，社區(qū)養(yǎng)老總體水平還是較低，發(fā)展不平衡，難以滿足老年人的多層次需求。主要表現(xiàn)在:

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。一是居民的收入不斷提升與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)項目和服務(wù)質(zhì)量較為落后之間的矛盾凸顯，僅靠政府福利性的單一模式無法滿足養(yǎng)老需求，可持續(xù)發(fā)展能力偏低;二是過多的重視物質(zhì)上的照顧，忽視老年人精神上的需求，交流、娛樂和參與社會的需求常常被忽視;三是服務(wù)對象過多關(guān)注孤寡、高齡、經(jīng)濟困難的老人，從而忽視了對普遍老人的照顧;四是養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)被忽視或不健全，疾病和衰老總是相生相伴，老年事業(yè)不僅單純的關(guān)注養(yǎng)老還要注重老年醫(yī)療的問題，但是醫(yī)療康復(fù)治療、護理等醫(yī)療設(shè)施在社區(qū)養(yǎng)老中并不完備，專業(yè)醫(yī)療人員缺少，無法滿足老年人的需求。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化程度偏低。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化是指工作從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營、從事業(yè)化管理到企業(yè)管理、從非經(jīng)濟實體到經(jīng)濟實體、從財政維持到自負盈虧的過程。[2]目前來看產(chǎn)業(yè)程度較低，經(jīng)營及管理方式的市場成分都少。社會資源、民間資本、民間志愿性團體缺少發(fā)展的空間，難以通過持續(xù)的活動建立規(guī)范、信任的網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)化、市場化的社區(qū)老年服務(wù)業(yè)亟待改變過去自上而下、政府主導(dǎo)、社會為輔的社區(qū)養(yǎng)老模式。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺乏。專業(yè)的人才是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良好發(fā)展的根本因素，我國還未建立成熟的養(yǎng)老技能培訓(xùn)機構(gòu)和認證機構(gòu)，嚴重制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)人才市場的發(fā)展。養(yǎng)老需求越來越重視精神、心理方面的專業(yè)照顧，但是這方面的專業(yè)人才卻嚴重缺乏;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員多是社區(qū)干部、下崗職工、低齡老年人外來務(wù)工人員和志愿者，專業(yè)護理服務(wù)人員較少。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體缺失。尊老、敬老、養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)美德，社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)吸引和鼓勵社會力量廣泛參與到養(yǎng)老服務(wù)中，實現(xiàn)全民敬老和尊老，志愿者群體是目前的主要參與力量，尤大學(xué)生志愿者居多，事業(yè)單位、社會團體、其他企業(yè)的參與度相對偏低。對于理性經(jīng)濟人來說，盲目參與是不合理的，過去福利性和非營利性的模式應(yīng)該被打破，建立一定的激勵制度，提高服務(wù)效益和調(diào)動全社會的積極力量，共同打造幸福晚年事業(yè)。

5.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏完善的政策法規(guī)保障。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的養(yǎng)老保障制度建立在道德約束基礎(chǔ)之上，現(xiàn)代養(yǎng)老僅靠道德約束的家庭養(yǎng)老早已過時和不靈驗;另一方面關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律僅在《民法通則》、《老年人權(quán)益保障法》、《保險法》、《繼承法》和《婚姻法》等法律中有所散見，缺乏對老年人的專門法律規(guī)范;盡管頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2O15年)》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等一系列文件，但是疏于政績考核指標的規(guī)定，地方政府并未全面落地執(zhí)行。還未很好建立公益性服務(wù)和市場化運作相結(jié)合的模式，對老年事業(yè)的服務(wù)收費和質(zhì)量認定還缺乏統(tǒng)一標準。地區(qū)之間、城市之間的社區(qū)養(yǎng)老水平差距較大。

三、從三大主體出發(fā)建立和完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的多項舉措

建立和完善多層次、多形式的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，從政府、社會和市場三大主體出發(fā)，利用政府引導(dǎo)建立“老有所依”，社會滿足物質(zhì)養(yǎng)老、精神養(yǎng)老、醫(yī)療養(yǎng)老，市場承接實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。

圖1 多層次、多形式的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

(一)政府引導(dǎo)實現(xiàn)“老有所依”

政府是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)劃者、調(diào)節(jié)者、監(jiān)督者和支持者，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開展離不開政府的長期指導(dǎo)和調(diào)控，引導(dǎo)完善“老有所依”的服務(wù)體系。一是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展離不開法律法規(guī)的約束，應(yīng)盡快建立適合國情的《社區(qū)養(yǎng)老法》，各地區(qū)因地制宜遵照執(zhí)行、在一定情況下變通執(zhí)行。二是政府應(yīng)該對建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的小區(qū)給予水、電、氣和物業(yè)管理費等優(yōu)惠，對準備建立社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的開發(fā)商給予土地、稅收等優(yōu)惠。三是完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的準入、監(jiān)管、退出機制，鼓勵中高級專業(yè)人才參與老年事業(yè)，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為行業(yè)來打造，對服務(wù)人員要求持證上崗、加強培訓(xùn)，規(guī)范員工的政治素質(zhì)、道德和業(yè)務(wù)水平。四是鼓勵民營資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、設(shè)施的建設(shè)和運營，根據(jù)投資額、機構(gòu)規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容和標準給予服務(wù)主體建設(shè)補貼和運營補貼。五是對養(yǎng)老服務(wù)體系開展考核評定，由社區(qū)老年人和專業(yè)人員給出評價，對考核優(yōu)秀的人員頒發(fā)證書和職稱評定，給予工資和職位的上升空間激勵。[3]六是將養(yǎng)老設(shè)施歸入社區(qū)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點。不做表面功夫、不拘泥于形式，不能將老年活動中心淪為年輕人玩樂的場所，真正將養(yǎng)老設(shè)施用活。

(二)社會滿足完善“3M”多樣化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式

一些老年學(xué)家提出了3M理論，即任何老年人都會有物質(zhì)(Money)、精神(Mental或Mind)和醫(yī)療(Medicare)三類共同需求。應(yīng)該完善心理問題的調(diào)解、政策信息的咨詢、社會新聞的普及、興趣愛好的培養(yǎng)等重要內(nèi)容滿足老年需求。

1.物質(zhì)養(yǎng)老。①“老有所居”的居家養(yǎng)老還是大部分老年人的心聲，仍是社區(qū)養(yǎng)老模式的主要形式，城市社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)點，增強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺。一是社區(qū)服務(wù)人員上門服務(wù)，尤其針對生活不能完全自理和半自理的老人，提供如買菜、做飯或送餐、購物、清掃、洗衣、理發(fā)、洗澡、陪伴聊天、專業(yè)護理、家電維修等日間服務(wù);二是集中統(tǒng)一的管理服務(wù)，對高齡老人、孤獨老人、空巢老人、殘疾老人等集中管理，統(tǒng)一在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為其提供日托服務(wù)，如就餐、洗浴、生活陪伴、心理輔導(dǎo)、功能訓(xùn)練等。②“老有所?！?，一是完善城鎮(zhèn)離退休老人基本養(yǎng)老金的“保值增值”機制，根據(jù)物價和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平設(shè)立老年人養(yǎng)老金標準和退休金標準，不搞一刀切;二是成立相對獨立的養(yǎng)老金經(jīng)辦和管理機構(gòu)，統(tǒng)一征收、給付、營運和管理養(yǎng)老金，探索用風(fēng)險較低的發(fā)國債形式建立養(yǎng)老保險基金，并承諾全額按期支付。③“老有所安”，針對60、70、80歲低收入老人分級建立高齡補貼制度;對生活困難的老年人建立老年服務(wù)補貼制度，對社區(qū)養(yǎng)老提供財政資金支持;對失能半失能、經(jīng)濟困難的老年人按失能程度給予護理補貼。

2.精神養(yǎng)老。老年人往往心理上會出現(xiàn)孤獨癥狀，必須從精神上給予照顧。①“老有所助”，學(xué)習(xí)德國和瑞士等地區(qū)的“互助式”養(yǎng)老模式，讓年輕人來照顧老人。在物價上漲的趨勢下，可以鼓勵老年人將房屋低價或者免費出租給進城工作的年輕人或者大學(xué)生，特別是孤寡老人或者子女在外地就業(yè)長期不在家的老人，這樣年輕人可以學(xué)習(xí)尊老的品德教育、學(xué)習(xí)如何與老年人相處，還可以滿足老年人愛子之切。但是年輕人必須承擔照顧老人的義務(wù)，在一定時期由專人向老年人回訪調(diào)查，老年人滿意的情況下繼續(xù)合住，不滿意時考慮換入住者。②“老有所樂”，社區(qū)專門提供老年活動中心、組建老年文藝組合，提供讀書、看報、看電視和健身的場所(老年人專用健身器材);除了棋牌等簡單游戲外，逐步開展人文藝術(shù)、花鳥蟲魚、歷史人物、時事政治經(jīng)濟交流，提高老年人的自我娛樂技能。③“老有所學(xué)”，開辦老年學(xué)校、老年圖書館、老年交流館等，利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、函授等多種方式，也可集中授課開辦老年電腦班、音樂班、舞蹈班、書畫班、棋牌班、攝影班等，以滿足老年人求知需求。④“老有所為”，退休老年人可以開展為年輕人開展專題講座，將生活的經(jīng)歷和人生所思所感與中青年人分享，幫助中青年人走出人生旅途的困境。⑤“老有所伴”，專人負責(zé)“老年紅娘”，為喪偶、鰥寡孤獨、離異的老年人尋找老年生活伴侶，讓其老來得伴，互相關(guān)心、互相照顧、互相陪伴，共度晚年。

3.醫(yī)療養(yǎng)老。老年往往病魔纏身，晚年的生活必然會與病魔相伴。老齡化催生了養(yǎng)老需求的不斷增加，而醫(yī)療則是養(yǎng)老的核心。實現(xiàn)“老有所醫(yī)”，一是利用好社區(qū)的優(yōu)勢與資源，建立社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療所，開設(shè)老年門診、家庭病床、保健中心、綜合咨詢中心，并配備專業(yè)的人員醫(yī)護人員，逐步就近解決老年人的基本健康問題;社區(qū)要學(xué)會運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過建立每一位老年人的健康信息檔案，定期為老年人進行健康體檢，方便老年人及時就醫(yī)和轉(zhuǎn)移治療，減少重復(fù)檢查;確立社區(qū)家庭醫(yī)生制，隨時定期約診、回訪追蹤所服務(wù)對象的情況，以便及時開診治療;跟醫(yī)保定點的社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)簽約，由醫(yī)療機構(gòu)到家里邊提供護理保險服務(wù)。二是社區(qū)應(yīng)定期舉辦健康知識、醫(yī)療保健知識講座，倡導(dǎo)健康、文明、科學(xué)、安全的生活方式，降低老年人常見疾病的發(fā)病率和傷殘率。三是針對身患殘疾、缺乏生活自理能力、需要長期照顧卻又無人照顧的老年人，可專門請醫(yī)生、護士、康復(fù)師或家庭護理員等直接到老人家中提供換藥、注射、輸液、按摩、理療、針灸等多項服務(wù)。有條件的社區(qū)可以將老人接入社區(qū)進行統(tǒng)一照看，提供用藥、營養(yǎng)、康復(fù)訓(xùn)練等方面的照顧;組織志愿者等舉辦娛樂活動，娛樂患病老人的業(yè)余生活，提振治療信心、盡快康復(fù)。

(三)市場承接成就“老有所養(yǎng)”的現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)業(yè)

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，遵循“誰投資誰受益”的原則，建立產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代化的全國和地方社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織體系，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。探索多元化的投資方式和多渠道的投資主體，鼓勵NGO、民營企業(yè)、社會志愿者參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵非政府組織和社會民營資本以獨資、合資、參股、租賃等方式參與發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)業(yè)，提供不同類型、不同層次、不同內(nèi)容的服務(wù)，不斷壯大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化和規(guī)?；?。一是從沿海等發(fā)達省份試點入手，在社區(qū)老年家庭、老年活動中心等為老人配備高科技、老年專用的醫(yī)療器械、運動器材等，為老年人配備紅外、體感等現(xiàn)代化報警裝置，一旦出現(xiàn)不良反應(yīng)立即向社區(qū)醫(yī)院傳播訊號，便于及時開展救援活動。二是有條件的社區(qū)可以根據(jù)老年人的不同情況和不同需要，以上門或者集中托管的形式，為老年人提供最直接的幫助和最便捷的低償、有償?shù)姆?wù)。

社會各界必須繼承和發(fā)揚“百善孝為先”的中華民族傳統(tǒng)美德，為社區(qū)養(yǎng)老奉獻自己的一份力量和愛心，共同努力讓老年人的最后時光得到溫馨而美好的終極關(guān)懷。

[1]鄭惠強.大力完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系[J].群言，2012(5).

[2]曾昱.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)－－中國城市養(yǎng)老服務(wù)保障的新選擇[J].天府新論，2006(4).

[3]婁金霞.城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的研究[J].生產(chǎn)力研究，2013(3).