張 平

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出與研究視角的切入

信訪制度是極具中國特色的一種政治安排，“從源遠流長的中國歷史來看，信訪制度的結(jié)構(gòu)及運作方式，有著與之相適應(yīng)的國家體制、文化和民眾心理的背景，從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等到近現(xiàn)代的來信來訪，信訪活動可謂是歷史悠久?！保?］1951年，政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，提出要密切聯(lián)系群眾，鼓勵人民監(jiān)督政府及其工作人員，這是當代信訪制度的重要開端。1957年《國務(wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》 明確將人民來信來訪制度列入其中，信訪制度基本建立。之后的數(shù)十年，《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》、《當前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》等系列文件的辦法與實施，推動著信訪制度的逐步完善。1995年開始實施的《信訪條例》則進一步為信訪制度提供了法律支持，信訪活動逐步走向制度化、法治化、規(guī)范化。2005年新的《信訪條例》開始實施?？梢哉f，建國六十多年來，這一制度在“民意表達、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟、社會穩(wěn)定”［2］等方面發(fā)揮了重要功能。然而，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、社會利益的多元化和社會矛盾的日益繁雜，這種直接處理官僚與人民之間矛盾的制度安排并不能滿足當前的需求，信訪制度逐步陷入了種種困境，如信訪處理與信息公開程度較低、形式單一，信訪制度本身是人治大于法治的表現(xiàn)，制度功能由最初的“下情上達”越位為擁有實權(quán)的糾紛裁決機制，信訪的解決過程干擾司法獨立、消釋司法權(quán)，信訪工作解決問題的有效性不高等，大量越級上訪、纏訪、鬧訪、截訪、上訪者自焚等現(xiàn)象層出不窮等等。可以說，不時被置于輿論風(fēng)口浪尖并飽受詰難的信訪制度在很大程度上由設(shè)立之初的“減壓閥變成了增壓器”，［3］面臨著亟需變革的境遇。

當前，隨著科學(xué)技術(shù)的飛躍發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)深刻地改變了人們的生產(chǎn)、生活和交往方式，逐步成為聚集民意、表達訴求的重要渠道。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和人們對網(wǎng)絡(luò)越來越強的依賴為信訪制度的改革提供了契機。民眾訴求生成于現(xiàn)實，集聚于網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)上信訪即是信訪工作積極適應(yīng)信息化快速發(fā)展和信訪形勢需要，探索拓寬暢通民意訴求和表達渠道的新方式之一。①其實寬泛地理解網(wǎng)上信訪，包括很多形式，如郵件信訪、政府門戶網(wǎng)站的留言與建言建策、專門的網(wǎng)上信訪平臺等。限于篇幅所限，本文網(wǎng)上信訪指的是專門的網(wǎng)上信訪平臺。在網(wǎng)上“國家投訴受理辦公室”，只有實名注冊，才能進一步投訴和提出建議。這里的注冊必須登記與身份證一致的姓名、身份證號、職業(yè)、家庭地址、通訊地址、聯(lián)系電話，而匿名、事實不清與責(zé)任主體不明的投訴則被明確列入了不受理的范圍。在省市級網(wǎng)上信訪平臺，姓名、身份證號與聯(lián)系方式也是注冊登記的必填信息。由此可見，網(wǎng)上信訪實行實名制。

網(wǎng)上信訪實行實名制首先和信訪的特性有關(guān)。網(wǎng)上信訪除了提供投訴和建議的入口由“上門”改為“上網(wǎng)”之外，處理工作與傳統(tǒng)的信訪是一樣的。如傳統(tǒng)信訪一樣，大部分網(wǎng)上信訪和自身利益相關(guān)，是對自身利益的表達和申訴，強烈期待相關(guān)部門的處理和回應(yīng)。因此，需要信訪者提供真實的個人信息，才能將處理結(jié)果準確地通知到每個信訪者。對信訪工作人員來講，網(wǎng)上投訴、控告和建議需要進一步的審查和證據(jù)，實名制則為信訪工作的深入開展提供便利。這也是實名制的現(xiàn)實需要。從政治學(xué)的角度來看，網(wǎng)上信訪與實名制則有獨特的邏輯。在信訪制度的權(quán)利救濟功能彰顯的今天，民意的自由表達依然是實現(xiàn)其它功能的前提。因此，民意的自由表達是信訪制度的首要功能。與時俱進，應(yīng)運而生的網(wǎng)上信訪更是拓寬了民意自由表達的渠道。然而自由是有限度的，民意的自由表達不能侵犯他人自由的權(quán)利，不能超越法律的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)上信訪也需要一定的控制，實名制則是其中控制手段之一。不容否認，控制手段為目的服務(wù)，它也需要一定的限制。由此，網(wǎng)上信訪與實名制也就形成了一條相對完整的邏輯線條。

二、網(wǎng)上信訪：網(wǎng)絡(luò)時代民意自由表達的新方式

表達自由是“公民享有的受法律規(guī)定、認可和保障的，使用各種媒介手段與方式公開發(fā)表、傳遞自己的意見、主張、觀點、情感等內(nèi)容而不受任何他人或組織干涉、限制或侵犯的權(quán)利，”［4］包括言論、出版、著作、新聞等自由，具有凸顯個人價值、探索增進知識、匯聚民意、疏導(dǎo)社會情緒、維系社會穩(wěn)定、監(jiān)督公權(quán)力、推動民主、繁榮文化、促進交流、娛樂大眾等功能，被西方法學(xué)理論和憲法學(xué)稱作“公民‘最根本的權(quán)利’或是‘第一權(quán)利’，是其他自由權(quán)利的‘源泉’，又是其他自由的‘條件’”，［5］（P555）被馬克思譽為“一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)。”［6］（P573）信訪則是中國公民自由表達利益訴求和意見的一種方式，有其法律依據(jù)。憲法第三十五條和第四十一條明確指出公民享有表達自由權(quán)，公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，向相關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告、檢舉和依法獲得賠償?shù)臋?quán)利?？梢哉f，信訪權(quán)是國家法律明確賦予公民的基本權(quán)利。

在信訪制度亟需變革的當前，網(wǎng)絡(luò)為拓寬信訪渠道提供了重要的技術(shù)支持和場所，網(wǎng)上信訪的逐步實現(xiàn)也經(jīng)過了近10年的探索與實踐。2005年，國務(wù)院修訂的《信訪條例》將電子郵件列入信訪的形式，網(wǎng)上信訪初具雛形。2007年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確提出要開通網(wǎng)上信訪等多種渠道。同年，國家信訪局在全國范圍內(nèi)啟動100 家網(wǎng)上信訪試點，各試點紛紛建成開放網(wǎng)上信訪受理平臺、網(wǎng)上信訪辦公室、網(wǎng)上信訪投訴室等。2009年1月，國家信訪局門戶網(wǎng)站設(shè)立“國家投訴受理辦公室”，受理電子郵件、信函等形式投訴的三農(nóng)事項，之后逐步增加社會保障、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的內(nèi)容。2013年7月1日，國家信訪局全面開放網(wǎng)上投訴。至此，經(jīng)過8年的試行，網(wǎng)上信訪正式成為民意自由表達與利益訴求的新渠道與新方式。

從信訪的內(nèi)容來看，網(wǎng)上信訪不再局限于反映社會發(fā)展時代特征和矛盾突出的社會保障、三農(nóng)、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域，而是全面放開。在網(wǎng)上國家投訴受理辦公室，包括33 個中央機關(guān)和部門，涉及紀檢、人事、公檢法、財政、審計、國土、環(huán)境、教育、民政、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、衛(wèi)生、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工會、科技、鐵路、廣播、宣傳、民政等。公民網(wǎng)上信訪的內(nèi)容再進一步分類的話則包括咨詢求助、建言獻策、投訴舉報等?？梢哉f，內(nèi)容的全面放開是新時期民意得到釋放、利益自由表達的重要前提和表現(xiàn)。

從信訪的載體與形式來看，網(wǎng)上信訪的載體可以是電腦，也可以是智能手機，只要是有可以鏈接的網(wǎng)絡(luò)，都可以實現(xiàn)網(wǎng)上信訪。網(wǎng)上信訪的形式也與時俱進，有網(wǎng)上視頻信訪室、手機信訪服務(wù)室、網(wǎng)上信訪投訴室、領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)上接訪室等。①視頻信訪、手機信訪等方面還未普及，這方面廣東省是先例，它的網(wǎng)上信訪大廳形式多樣、清晰明了，為人們的網(wǎng)上信訪提供了最大程度的便捷，可以說是目前各級政府網(wǎng)上信訪建設(shè)的一個典范?？梢詤㈤喚W(wǎng)址http://www.gdwsxf.gov.cn盡管視頻信訪、手機信訪等的應(yīng)用還未普及，但隨著當前計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異和人們擁有智能手機、電腦數(shù)量的增加，這些都是網(wǎng)上信訪的形式和新趨勢，大大提高了人們網(wǎng)上信訪的可選擇性與便捷性。

從信訪的數(shù)量來看，盡管依然有很多人囿于各種因素，選擇傳統(tǒng)的登門上訪，但是隨著電腦和智能手機在城鄉(xiāng)的廣泛普及與上網(wǎng)人群數(shù)量的日益增多，已經(jīng)有越來越多的人選擇低成本、便捷的網(wǎng)上信訪來表達訴求，甚至以前覺得沒必要登門上訪的投訴和建議也可以通過網(wǎng)絡(luò)途徑來完成。據(jù)報道，廣東省網(wǎng)上信訪平臺開通第一年（即2010年），就“受理網(wǎng)上信訪事項12938 件，占全局信訪總量的20%”。［7］“2011年，成都市網(wǎng)上信訪受理平臺收到來信7508 件，占同期傳統(tǒng)來信來訪的三分之二；而2012年前4 個月，網(wǎng)上信訪受理平臺受理來信3826 件，已超過同期傳統(tǒng)來信來訪的件次?！保?］隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益成熟和網(wǎng)上信訪的大力推廣，網(wǎng)上信訪逐步成為人們參與信訪的主要渠道也指日可待。

從與傳統(tǒng)信訪的相比較而言，網(wǎng)上信訪在民意的自由表達和利益的訴求方面有自身的特點與優(yōu)勢。首先，全面放開的網(wǎng)上信訪不受時間、空間和人員的限制，只要擁有一臺可以上互聯(lián)網(wǎng)的電腦或手機，經(jīng)過注冊，就可以順暢地實現(xiàn)民意的下情上達。網(wǎng)上信訪以更加便捷、經(jīng)濟的方式及時將利益訴求和意見傳遞給信訪部門，省去了上訪所要花費的人力、時間、資金等成本。其次，對于信訪工作人員來說，省去了接訪環(huán)節(jié)，減少了接訪所帶來的壓力或民眾極端上訪帶來的危險。同時網(wǎng)上信訪的內(nèi)容可以通過電子形式傳遞給信訪所涉及的部門，省去傳統(tǒng)信訪人拿車送的報送環(huán)節(jié)，大大減輕了工作量。再次，傳統(tǒng)的上訪可能因為信訪部門接待能力有限、地方政府截訪等原因而不能將利益訴求傳遞給信訪部門。而網(wǎng)上信訪只要符合受訪條件，提交成功就可以進入處理程序，并在規(guī)定的60日內(nèi)收到處理意見?？梢哉f，網(wǎng)上信訪可以與相關(guān)部門的直接溝通與對話，不會出現(xiàn)截訪、民意無處投訴的境遇。復(fù)次，傳統(tǒng)信訪方式下，上訪者只能通過電話咨詢、上門咨詢等方式了解信訪事項處理進程，信訪資料可能被截留或丟失而使上訪不了了之。網(wǎng)上信訪，民眾可以跟蹤信訪事項的處理進程，這是公民對信訪工作的直接監(jiān)督和敦促，也是對公民知情權(quán)的尊重。盡管目前在國家級別的網(wǎng)上信訪，公民只能對自己的信訪事項進行追蹤和查詢，而在大部分省縣級網(wǎng)上信訪，上訪的處理結(jié)果則是對全體公民公開的，處理結(jié)果的透明與公開就形成了對信訪內(nèi)容妥善處理的無形壓力。這也是民眾利益訴求得到回應(yīng)、自由表達權(quán)實現(xiàn)的最終保障。最后，網(wǎng)絡(luò)民意的力量是強大的，網(wǎng)上信訪如果得不到合理的解決，網(wǎng)絡(luò)則為民意訴求的自由表達與實現(xiàn)提供了多種平臺，成為網(wǎng)上信訪的堅實后盾。正因為如此，網(wǎng)上信訪被譽為“沒有圍墻的信訪局”，是當前傳統(tǒng)信訪的重要補充。

此外，網(wǎng)上信訪的實現(xiàn)還有利于其它民意表達權(quán)、自由權(quán)等權(quán)利的行使。網(wǎng)上信訪是民意自由表達權(quán)的一種形式，但僅是其中之一。當前，民意的表達除了信訪之外還有參與選舉、聽證、網(wǎng)絡(luò)討論、散發(fā)傳單、張貼布告等方式。網(wǎng)上信訪是直接與政府打交道的民意表達與利益訴求，而政府是涉及到公共權(quán)力的組織。“掌握權(quán)力的群體對組織的一切活動提供參照框架”，［9］（P8）網(wǎng)上信訪的實現(xiàn)不僅僅是對政府公權(quán)力的監(jiān)督，還可以推動公共權(quán)力在各個領(lǐng)域?qū)γ總€公民合法權(quán)利的尊重與保護，在此過程中還可以訓(xùn)練公民秉持公共精神和行使自由表達權(quán)的能力，這些都將有利于其它權(quán)利的實現(xiàn)。

三、網(wǎng)上信訪實名制：對民意自由表達的控制

自由是人類所追求的一種價值，然而這種自由不是絕對的，言論自由與表達自由也是如此，并不意味著每個人都“可以在他選擇的任何時間、任何場所和以任何方式發(fā)表言論”，也不意味著“任何人可以想說就說，想在什么時候說就在什么時候說，想說什么就說什么，想說誰就說誰，想對誰說就對誰說；任何一個理性社會的存在都會基于常識而否認這種絕對權(quán)利的存在”。［10］（P17-18）因此，自由要有一定的限制，有一定的“群己權(quán)界”。正如密爾所言，“一切意見是應(yīng)當允許其自由發(fā)表的，但條件是方式上須有節(jié)制，不要超出公平討論的界限”，［11］（P53）如不能超出法律的相關(guān)規(guī)定、不能侵犯公共利益、不能侵犯他人的自由與合法權(quán)益、要實行最小限制原則等。我國憲法第五十一條就明確指出：“公民行使基本權(quán)利的限度，即在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。這也意味著，表達會因表達的內(nèi)容、方式、不同的媒介等而受到限制。

網(wǎng)絡(luò)的彌散性即非中心性特征為民意的形成提供了極佳的技術(shù)手段，［12］在網(wǎng)上每個人都擁有自由表達意愿和利益訴求的“麥克風(fēng)”，自由將個人信息、觀點、看法、評價等散播于全世界。然而，眾所周知的是，網(wǎng)絡(luò)也會成為謠言、惡意中傷、不實不全信息等傳播的渠道，也會為詐騙犯罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、侵犯個人隱私、侵犯他人人格與尊嚴等提供便利。因此，網(wǎng)絡(luò)的自由表達權(quán)應(yīng)該受到一定的控制，在法律所允許的范圍內(nèi)實現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)實名制則是其中控制措施之一，盡管它本身的正當性與合法性也存在很多爭議，但是根據(jù)不同內(nèi)容的類型和領(lǐng)域分別實行匿名制、后臺實名制、實名制則成為規(guī)范和管理網(wǎng)絡(luò)空間則基本達成了共識。①關(guān)于網(wǎng)絡(luò)實名制的爭議至今沒有結(jié)束。在各大網(wǎng)站紛紛實行實名制的情形下，支持者認為實名制有利于培養(yǎng)網(wǎng)民的責(zé)任心、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)管理、減少對他人隱私權(quán)的侵犯等；反對者則從憲法層面、公民的表達自由權(quán)、隱私權(quán)等再三拷問網(wǎng)絡(luò)實名制的正當性與合法性。也有學(xué)者從自由與秩序的角度有限度地支持分領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)實名制。網(wǎng)上信訪也應(yīng)該受到一定的控制。這就意味著，網(wǎng)上信訪推行實名制是對民意自由表達和利益申訴的一種控制，可以從以下幾個角度理解。

首先，從公共空間與公共秩序的角度來講，與其它網(wǎng)絡(luò)空間的信息表達一樣，網(wǎng)上信訪并不是封閉的個人空間，而是一種公共空間。“在公共空間里，公共秩序是一種公共產(chǎn)品，它的缺失將導(dǎo)致公共空間的無序，甚至是公共性喪失”。［13］網(wǎng)上信訪實名制是網(wǎng)絡(luò)治理的一種措施，它增強了信訪者行為的透明性與可追責(zé)任性。可以說，“一種良好的言論自由制度與法律應(yīng)該能夠保證社會成員的良心表達”，而作為民意自由表達新方式的網(wǎng)上信訪實行實名制則“有助于形成有責(zé)任的良心自由”。［14］它一方面促使信訪者秉持公共精神，帶著對法律的敬畏之心和對他人權(quán)利的尊重，講真話和反映真實情況。這是對自己言辭負責(zé)任的體現(xiàn)，也是對他人的尊重。當然，講真話也有利于減少政府人力、物質(zhì)、資源、時間的浪費，提高網(wǎng)上信訪的辦事效率。另一方面，網(wǎng)上信訪實名制有利于對不實信息的源頭追蹤與責(zé)任追究，這是以公共權(quán)力為最后保障對他人合法權(quán)益的保護。在公共空間，對自己的負責(zé)與對他人的尊重是保持公共空間秩序與公共性的核心，實名制則為網(wǎng)上信訪人員提供真實的信訪信息提供了一種保障。

其次，網(wǎng)上信訪拓展了民意與利益自由表達的渠道，大大緩解了傳統(tǒng)信訪的壓力。換個角度思考，若采用匿名制，雖然會鼓勵更多的人通過網(wǎng)絡(luò)建言建策和網(wǎng)上投訴，在一定程度上是對言論自由的踐行與保護，但是帶來的消極影響也不容小覷。如，信訪者為了增大申訴事項被接收和處理的幾率而一事多投，在國家、省市級等多個網(wǎng)站投訴，會擠占大量的公共資源；一些人捏造事實，煽動不明真相的網(wǎng)民制造網(wǎng)絡(luò)暴力，或趁機打擊、誣告與自己有矛盾的人，傷害他人；也有人借網(wǎng)絡(luò)散布謠言、制造社會恐慌；對于信訪所涉及的官員來說，可以利用掌握的權(quán)力資源反過來運用網(wǎng)絡(luò)攪混審查工作；此外，匿名制也為信訪事項的處理、深入調(diào)查、處理結(jié)果的傳達、不實信訪的責(zé)任追究增加了難度。從這個角度來講，實名制對于網(wǎng)上信訪來說也是十分必要的。

最后，實名制與表達自由權(quán)并不存在本質(zhì)的沖突。從國家法律層面來講，不能侵犯他人的人格尊嚴與合法權(quán)益是憲法賦予公民的權(quán)利。民意自由表達本身具有一定的限度，網(wǎng)上信訪在實現(xiàn)個人權(quán)利的同時，不能侵犯他人的合法權(quán)益。網(wǎng)上信訪如其它網(wǎng)絡(luò)參與一樣具有“更低的參與門檻、更多的虛擬人際平等、更高的自由度”，［15］這為借機打壓、報復(fù)別人，侵犯他人權(quán)益提供了便利，實名制則減少了不實舉報和侵犯他人合法權(quán)益的發(fā)生，是自由表達權(quán)不能侵犯他人合法權(quán)益的表現(xiàn)，保障了他人自由表達權(quán)的實現(xiàn)。由此可見，與功利主義所持觀點“對表達自由是不是實行保護旨在看這種保護的實際效果”［16］（P125）相似，作為憲法基本權(quán)利的表達自由權(quán)，限制的目的是為了保證其更好地實現(xiàn)。與其說網(wǎng)上信訪實名制是對民意自由表達的控制，不如說是對濫用自由表達權(quán)所帶來的對他人、對社會危害的一種控制，實名制在本質(zhì)上并不妨礙公民自由表達意見與利益訴求的實現(xiàn)。

四、反思網(wǎng)上信訪實名制：對民意自由表達的控制亦需要限度

誠如前所述，網(wǎng)絡(luò)是民意聚集的重要平臺，是否實行網(wǎng)絡(luò)實名制是近年來一個飽受爭議的話題。一方面，實名制減少了匿名進行誹謗、惡意留言、侵犯他人隱私等副作用；另一方面，它也對公民自身的隱私權(quán)、安全權(quán)、言論自由權(quán)構(gòu)成了潛在的威脅。韓國對網(wǎng)絡(luò)實名制的實施與即將廢除則是一個生動的例子。［16］網(wǎng)上信訪實名制在控制民意自由表達權(quán)的同時，也面臨著一些困境和挑戰(zhàn)。

首先，網(wǎng)上信訪實名制可能侵犯個人的隱私權(quán)。真實信息的填寫是必要的，但是網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的不足和漏洞，則為黑客的攻擊所造成的個人真實信息的泄漏提供了可能。黑客可以據(jù)此追蹤和挖掘到個人的財產(chǎn)、工作、家庭、其它網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用等信息。這是對個人隱私權(quán)的嚴重侵犯，甚至被別有用心者用來推銷、詐騙等。當然，個人信息的泄漏除了技術(shù)方面的因素，工作人員的素質(zhì)也不能讓人們完全信賴。其次，網(wǎng)上信訪實名制對信訪者來說可能是一種約束和威懾，它恢復(fù)了信訪者在現(xiàn)實世界中的顧慮，礙于被報復(fù)、受牽連、被截留等因素的考量而產(chǎn)生一種恐懼和自我保護心理，“擔心‘因言獲罪’或者擔心個人信息被泄露、被利用而明哲保身”，［17］減少注冊或者發(fā)言，影響其正常的利益申訴和自由表達，而且有可能出現(xiàn)“真名講假話，假名講真話”的現(xiàn)象。這在很大程度上是對網(wǎng)上信訪利益申訴與自由表達權(quán)的一種消釋。再次，網(wǎng)上信訪實名制增加了被報復(fù)的風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò)只是為信訪提供一個入口，事件的處理還是在臺下。網(wǎng)上信訪依舊遵循傳統(tǒng)信訪“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”的原則，信訪事項還是會回到基層政府部門或官員手中，他們可能是信訪涉及部門或官員本人或其上級，二者存在千絲萬縷的聯(lián)系，他們有強大的公共權(quán)力作支撐，實名制則為相關(guān)政府與官員動用公共權(quán)力展開報復(fù)提供了便利。尤其對于一些政府官員有失風(fēng)化、失職、瀆職、貪污等行為的揭露和檢舉，實名制更是增加了檢舉后被報復(fù)的風(fēng)險，因而減少舉報的數(shù)量。最后，網(wǎng)上信訪實名制為實際處理信訪事項的相關(guān)政府部門提供了不當?shù)谋憷Ｔ谛旁L壓力依然巨大、信訪工作量有增無減的當前，各級政府官員更多地是關(guān)注“息訟”而不是事件的真正解決。實名制的實施，則為相關(guān)政府部門的“息訟”目的提供了便利。

從以上的種種實踐分析，網(wǎng)上信訪實名制并不是控制言論自由表達的完美方式，在一定程度上還會侵蝕公民合法的自由表達權(quán)。由此，對網(wǎng)上信訪的自由表達和利益訴求的控制也應(yīng)該有一定的限度。從理論上來講，控制是一種手段，最終還要為控制的目的服務(wù)，因此也需要一定的限度。從網(wǎng)上信訪本身的目的是拓展公民自由表達渠道出發(fā)，作為控制手段的實名制首先不能侵犯和消釋公民網(wǎng)上信訪本身所體現(xiàn)的自由表達權(quán)，同時還要最大限度地保障公民的合法權(quán)益，不能因為實名制本身的問題為網(wǎng)上信訪帶來更多的困境。這就是控制網(wǎng)上信訪實名制的最低限度。

具體來說，第一，完善網(wǎng)上信訪實名制的相關(guān)法律體系，為其提供法律依據(jù)的同時，保證它在憲法和法律的框架內(nèi)實施。一方面，對利用實名制的漏洞報復(fù)他人、散播對他人不利的謠言的行為，要追究其法律責(zé)任；另一方面，以法律為依據(jù)打擊和嚴懲借實名制泄漏他人信息與隱私，從事其它營利、甚至非法活動的行為，尤其要追究借實名制徇私報復(fù)的相關(guān)部門與人員的法律責(zé)任。畢竟說到底，“說真話受到打擊報復(fù)不是因為沒有匿名和說真話，而是沒有嚴格的法律措施懲治施行打擊報復(fù)的人?！保?8］第二，網(wǎng)上信訪實名制應(yīng)該更有可操作性，分領(lǐng)域和形式實施。當前網(wǎng)上信訪包括咨詢、投訴、建議等，有各自的特點，實名制不能一刀切，應(yīng)該在“保護公民的尊嚴和切身利益”的前提下呈現(xiàn)“多元性、彈性和包容性”［19］等特征。因此，網(wǎng)上信訪實名制可以根據(jù)內(nèi)容和領(lǐng)域分別實行實名制、后臺實名制和匿名制等，如政策建議建言、涉及公共利益或群體利益的信訪事項可以實行匿名制或后臺實名制，檢舉、揭發(fā)可以根據(jù)信訪者的個人意愿實行實名制或匿名制，而涉及個人利益要求處理的咨詢、投訴等則實行實名制。也可以根據(jù)信訪內(nèi)容的不同進行不同程度的信息公開。第三，提高網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的同時加強個人信息數(shù)據(jù)保密級別，這是在實行實名制的前提下保證公民信息不被泄露的最基本保證。鑒于此，對網(wǎng)上信訪實名制的控制更多地是為保證網(wǎng)上信訪實名制正面功能的發(fā)揮，從根本上來講是為網(wǎng)上信訪這一民意自由表達權(quán)的實現(xiàn)而服務(wù)的。

五、結(jié)語

自由是人與生俱來不可剝奪、不可否定的權(quán)利，它的價值是永恒的。然而“自由的邊界是在一個不斷應(yīng)對人與人之間沖突的過程中動態(tài)形成的，是一個不斷調(diào)整的歷史過程，并非一成不變的，而何種權(quán)利、何種自由具有正當性均需放在具體的社會歷史背景下一一予以考量?！保?0］運用網(wǎng)絡(luò)為載體實現(xiàn)的自由權(quán)利不僅承擔著權(quán)利主體的權(quán)利訴求，也應(yīng)該符合國家與社會的規(guī)范。當這種自由表達權(quán)對社會規(guī)范形成威脅之時，就有必要考慮對其進行適當?shù)目刂?。不可否認，網(wǎng)上信訪實行實名制本身是調(diào)查信訪事項、回復(fù)與反饋信訪結(jié)果的必然舉措。然而，若從民意的自由表達這一角度分析，則為我們透視網(wǎng)上信訪這一民意與利益表達新渠道提供了一個全新的視角。也就是說，網(wǎng)上信訪不是一個新鮮事物，然而卻體現(xiàn)了公民利益申訴與自由表達權(quán)的與時俱進，而這種自由權(quán)的絕對性行使會造成一定的危害，因此必須加以控制，這也是網(wǎng)上信訪實名制成立的重要理由。當然，控制本身也應(yīng)該有一定的限度。這也意味著網(wǎng)上信訪實名制是在表達自由與控制之間所做的一種衡量。鑒于此，我們以實名制對網(wǎng)上信訪進行控制的同時，應(yīng)該最低限度地限制利益、言論與表達自由，最大限度地減少和抑制實名制所帶來的消極影響。當然，不可否認，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，任何網(wǎng)絡(luò)活動即便是匿名制也非常容易被追蹤，網(wǎng)上信訪也是如此。這就意味著，網(wǎng)上信訪即便分領(lǐng)域和形式實行實名制，沒有相關(guān)的規(guī)定和程序，不能隨意調(diào)動和追蹤信訪人員的個人信息。

此外，我們也應(yīng)該清醒地認識到，作為網(wǎng)絡(luò)時代信訪形式重要補充的網(wǎng)上信訪，為民意的表達提供了重要渠道，然而網(wǎng)絡(luò)的運用并不能消除信訪制度本身所陷入的人治、消釋司法權(quán)等困境。我們也沒有放棄過對信訪制度的逐步改革與完善，網(wǎng)上信訪的開通就是重要的一個環(huán)節(jié)。與此同時，始于2005年與政績掛鉤、與黨政領(lǐng)導(dǎo)的職位升遷掛鉤進而導(dǎo)致各種截訪的信訪排名制度即將被取消，“取而代之的將是中央與地方、上級與下級之間的‘點對點’通報制度，并通過信訪約談制度對地方工作進行監(jiān)督”。［21］這將會大大減輕信訪工作人員的壓力，督促地方政府集中力量解決實際問題，落實信訪責(zé)任，也大大減少截訪、“黑監(jiān)獄”、“黑保安”等現(xiàn)象，可以說是信訪制度的重大進步。不積跬步，無以至千里。正是這些具體問題的改革，才會推進信訪制度整體的與時俱進。當然，我們的時代是法治與民主的時代，面對日益繁雜的社會矛盾和糾紛，我們“應(yīng)該更多強調(diào)對司法救濟制度本身的完善，而不應(yīng)過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段”，［22］要將信訪制度置于其合適的地位加以規(guī)范和引導(dǎo)，不能因為法治的不健全而賦予信訪制度太多的功能與期許，否則就會陷入“法治不健全——信訪制度作補充——信訪的權(quán)力擴張——消釋司法——法治進一步受到侵害”的惡性循環(huán)，這無異于飲鴆止渴的愚妄行為。毋庸置疑，信訪制度的改革還有很長的路要走。

［1］陳青松.破解“信訪不信法”路在何方［J］.廣東海洋大學(xué)學(xué)報，2011，（5）:26-29.

［2］秦后國.論我國信訪制度的困境及其完善［J］.社會主義研究，2010，（5）:108-111.

［3］于建嶸.“信訪”悖論及其出路 ［J］.南風(fēng)窗，2009，（8）:42-43.

［4］杜承銘.論表達自由［J］.中國法學(xué).2001，（3）:56-63.

［5］張文顯.二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究［M］.北京:法律出版社，1996.

［6］馬克思.馬克思恩格斯全集:第11卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［7］南方日報評論員.網(wǎng)上信訪要用事實證明成效［N］.2010-03-03（02）.

［8］網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，試點5年覆蓋成都［N/OL］.華西都市報.［2012-06-19］http://tech.ifeng.com/internet/detail_2012_06/19/15394752_0.shtml.

［9］〔美〕丹尼斯·K·姆貝.組織中的傳播和權(quán)力:話語、意識形態(tài)和統(tǒng)治［M］.陳德民等譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，2000.

［10］〔美〕亞歷山大·米克爾約翰.表達自由的法律限度［M］.侯健譯.貴陽:貴州人民出版社，2003.

［11］〔英〕約翰·密爾.論自由［M］.程崇華譯.北京:商務(wù)印書館，1982.

［12］周永坤.網(wǎng)絡(luò)實名制立法評析［J］.暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2013，（2）:1-7.

［13］吳紹山.網(wǎng)絡(luò)實名制:自由與秩序的對壘［J］.理論與改革.2010，（5）:133-136.

［14］肖紅春.網(wǎng)絡(luò)實名制的正當性基礎(chǔ)［J］.理論與改革.2012，（4）:80-82.

［15］陶文昭.網(wǎng)絡(luò)實名制可行嗎？［J］.探索與爭鳴.2008，（12）:23-25.

［16］〔美〕卡爾·科恩.論民主［M］.聶崇信、朱秀賢譯.北京:商務(wù)印書館，1994.

［17］蔡德聰，劉素華.“網(wǎng)絡(luò)實名制”與網(wǎng)絡(luò)不良信息治理［J］.中國行政管理.2012，（11）:68-71.

［18］劉建明.實名制的強制與寬容［J］.當代傳播.2013，（1）:41-42.

［19］劉建明.網(wǎng)絡(luò)實名制:為個人言行負責(zé)［J］.新聞戰(zhàn)線.2012，（2）:81-82.

［20］蘇振華，趙鼎新.重新思考群己權(quán)界［J］.社會學(xué)研究.2012，（2）:49-65.

［21］邢世偉.信訪制度改革:不再進行全國排名［N］.新京報.2013-11-11，（A30）

［22］應(yīng)星.作為特殊行政救濟的信訪救濟［J］.法學(xué)研究.2004，（3）:58-71.