魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

“善治”視野中的國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化

魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

國(guó)家治理問(wèn)題是當(dāng)代世界最重要、最核心的命題之一，國(guó)家治理體系的能力建設(shè)則是鑄就現(xiàn)代化強(qiáng)大國(guó)家、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必由之路。國(guó)家治理能力的根本提升有賴于深化改革，在“善治”視野下對(duì)決定和影響國(guó)家治理體系能力基礎(chǔ)的諸方面予以檢視和改新，在此前提下參考“善治”的準(zhǔn)則并遵循國(guó)家新階段改革頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃，必須對(duì)構(gòu)成國(guó)家治理制度能力各要素的體制與功能機(jī)制進(jìn)行根本性變革，努力打造一個(gè)民主的、法治的、公正的、廉潔的、高效的國(guó)家治理能力體系。

善治；國(guó)家治理體系；國(guó)家治理能力；頂層設(shè)計(jì)(top-level designs)；現(xiàn)代化

在當(dāng)下的世界與中國(guó)，國(guó)家治理問(wèn)題都是最重要、最核心的命題之一，美國(guó)學(xué)者福山將此類問(wèn)題稱之為“國(guó)家構(gòu)建”(state-building)；它之所以重要，乃是因?yàn)椤败浫鯚o(wú)能的國(guó)家或失敗國(guó)家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問(wèn)題(從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源?！?Francis Fukuyama，The Imperative of State-Building，Journal of Democracy, Volume 15, Number 2, April 2004, pp. 17-31.近代以來(lái)，法治在世界各國(guó)的普遍實(shí)施意味著，法律秩序已然將人的欲望正當(dāng)化并以權(quán)利和自由的形式作為社會(huì)生活關(guān)系建構(gòu)的基本機(jī)制，但同時(shí)也為國(guó)家治理制造了一個(gè)根本性困擾：這就是，人們權(quán)利和利益需求一旦被釋放出來(lái)就勢(shì)必會(huì)日漸擴(kuò)展、趨于多元，于是如何進(jìn)一步整合權(quán)利與利益需求并使之秩序化就成為現(xiàn)代國(guó)家的普遍難題。*參見(jiàn)魏治勛：《法的“規(guī)范性稀薄化”及其歷史譜系》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第2期。從中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，社會(huì)各種矛盾層出不窮，在此情勢(shì)下，中共十八屆三中全會(huì)業(yè)已明確將國(guó)家治理問(wèn)題置于未來(lái)政治規(guī)劃的核心位置。社會(huì)秩序問(wèn)題的復(fù)雜化和當(dāng)前的國(guó)家治理任務(wù)都迫切要求學(xué)術(shù)理論界為國(guó)家治理體系的建構(gòu)和治理能力的提升提供新思維、新范式。因此，深入探討國(guó)家治理能力的提升路徑以助益于國(guó)家“善治”的達(dá)成，就成為必須予以解決的基本理論問(wèn)題。

一、“國(guó)家治理”與“國(guó)家治理能力”概念的重構(gòu)

自從20世紀(jì)90年代以來(lái)，在先進(jìn)法治國(guó)家，“治理理念占了上風(fēng)，成為對(duì)舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化?！?[法]讓·皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，《引言》第3頁(yè)。這一判斷帶出有關(guān)治理問(wèn)題的三個(gè)方面的智識(shí)貢獻(xiàn)：其一，治理理念的背景與目的何在？其二，為什么治理從根本上講是對(duì)“統(tǒng)治”風(fēng)格的一種根本性重構(gòu)？其三，為什么治理的上位意味著一種“前景光明的現(xiàn)代化”？要回答這三個(gè)問(wèn)題，都必須對(duì)當(dāng)代國(guó)際社會(huì)流行的“善治”理念進(jìn)行深入地理解，并將對(duì)這三個(gè)問(wèn)題答案的尋求置于“善治”的視野之下，我們才能夠?qū)ι鲜鰡?wèn)題的實(shí)質(zhì)及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)有一個(gè)基本的把握。

現(xiàn)代社會(huì)建構(gòu)社會(huì)秩序的基本方式是以憲法和法律為主要手段的“統(tǒng)治”范式，它嚴(yán)格地將法律秩序的建構(gòu)建立在國(guó)家和社會(huì)二元分立的基礎(chǔ)之上，國(guó)家作為秩序建構(gòu)或曰“統(tǒng)治”的唯一主體對(duì)作為“客體”的社會(huì)予以規(guī)則化調(diào)整，而構(gòu)成社會(huì)之原子的個(gè)人與法人則必須遵從國(guó)家單向的調(diào)整并按照其內(nèi)在的邏輯獲得行為自由的保障和救濟(jì)。但是，傳統(tǒng)法治所遵從的這種單向度的統(tǒng)治范式在當(dāng)今社會(huì)遭遇到了普遍的問(wèn)題，甚至在許多國(guó)家正面臨失敗的厄運(yùn)：在所謂的法治先進(jìn)國(guó)家，國(guó)家越來(lái)越無(wú)法滿足公民不斷膨脹的物質(zhì)需求與政治參與的要求，國(guó)家被財(cái)政困境拖垮、政府頻繁更迭正在成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家不斷重演的政治現(xiàn)實(shí)，這些法治先進(jìn)國(guó)家正在變得“越來(lái)越不成功”；在廣大“拉美化”國(guó)家，國(guó)家在物質(zhì)上尚未發(fā)達(dá)、政治上尚未完全現(xiàn)代化之際，就已經(jīng)被選票綁架，國(guó)家窮于應(yīng)付選民需求的“民粹主義”取向不斷遭到失敗卻難以走出惡性循環(huán)；在廣大的亞非發(fā)展中國(guó)家，卻面臨著另一方面的難題，這就是：面對(duì)民主法治化的世界潮流，傳統(tǒng)的專制或集權(quán)統(tǒng)治雖屢遭反對(duì)和批評(píng)，卻很難邁出民主法治化的步伐，政治統(tǒng)治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成為一個(gè)根本性難題。正是在這種意義上，“軟弱無(wú)能的國(guó)家或失敗國(guó)家”無(wú)論對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家而言都是一個(gè)必須面對(duì)的普遍性問(wèn)題。就此而言，當(dāng)代世界各國(guó)面臨的主要問(wèn)題，從國(guó)家治理的角度而言，其根本原因都在于國(guó)家構(gòu)建的失敗或者不夠成功、不再成功。正是在此意義上，福山斷言：對(duì)單獨(dú)一個(gè)社會(huì)以及對(duì)國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家的衰亡并不是通往理想國(guó)而是災(zāi)難的前兆。良好社會(huì)秩序的達(dá)成不需要什么都管的國(guó)家，但確實(shí)需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強(qiáng)有力而且有效的國(guó)家。他指出，我們必須充分認(rèn)識(shí)到公共權(quán)力的必要性——“集聚合法的權(quán)力并運(yùn)用于特定目標(biāo)，這是只有國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)才能做到的事情。這種權(quán)力既對(duì)于本國(guó)實(shí)行法治是不可或缺的，也是在國(guó)際上維護(hù)世界秩序所必須的?！币虼?，現(xiàn)代社會(huì)尋求有秩序生活的根本出路在于，“我們毫無(wú)選擇地只能回身去尋找主權(quán)民族國(guó)家，并且試圖再次理解如何讓國(guó)家強(qiáng)大、有效?！?[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第115頁(yè)。

治理與“善治”正是針對(duì)國(guó)家的軟弱無(wú)力和國(guó)家構(gòu)建失敗的問(wèn)題而提出的有針對(duì)性的策略。按照學(xué)界公認(rèn)的理解，治理與“善治”作為克服傳統(tǒng)統(tǒng)治模式之問(wèn)題的對(duì)應(yīng)性策略，是1989年世界銀行在概括非洲國(guó)家治理的糟糕情形時(shí)提出的評(píng)價(jià)性概念，其目的在于走出“治理危機(jī)”(crisis in governance)。在治理與“善治”的關(guān)系中，“善治”可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂“善治”即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”(good governance)，所以在“善治”視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國(guó)家構(gòu)建過(guò)程和方式。正是在二者關(guān)系基礎(chǔ)上，學(xué)者對(duì)治理(governance)作出了與統(tǒng)治(government)相比較意義上的界定：治理是指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系當(dāng)中，運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！?俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期。治理和統(tǒng)治的區(qū)別正在于治理雖然需要權(quán)威，但這種權(quán)威并非一定是政府，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府；治理是政治國(guó)家與社會(huì)合作、政府與非政府組織合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作、強(qiáng)制與自愿協(xié)和，從而在雙向的溝通和互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)秩序化的過(guò)程，它與統(tǒng)治模式中公權(quán)力運(yùn)行的單向性具有明顯的不同。因而，治理呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式明顯不同的特征：治理強(qiáng)調(diào)的乃是使得沖突或不同的利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，由此在規(guī)則基礎(chǔ)上的多元互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作的過(guò)程才是治理的核心所在，治理因之必然是以多元主體間的合作求得公共利益最大化為取向的，因而在邏輯上治理必定是以“善治”為導(dǎo)向，盡管在實(shí)踐中可能由于種種原因并不必然導(dǎo)致善治。而作為治理之理想狀態(tài)的“善治”，其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”*同②就此而言可以說(shuō)，“善治是基于治理理論而衍生出來(lái)的理想目標(biāo)，治理強(qiáng)調(diào)的就是公民對(duì)公共事務(wù)的參與和公私合作，沒(méi)有公民的自愿參與，也至多是實(shí)現(xiàn)了善政而已?！?胡仙芝：《從善政到善治的轉(zhuǎn)變：“治理理論與中國(guó)行政改革”研討會(huì)綜述》，載《中國(guó)行政管理》2001年第9期。基于此，只有將治理置于“善治”的考量與限制之下，治理才是具有良好目標(biāo)取向，從而不會(huì)輕易墜落到傳統(tǒng)統(tǒng)治困局中去，“善治”之于治理猶如憲法之于法律，前者構(gòu)成了后者的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性原則。

那么，何謂“國(guó)家治理”？尤其是，在中共十八屆三中全會(huì)決議同時(shí)使用“國(guó)家治理”、“政府治理”與“社會(huì)治理”三個(gè)概念的情況下，如何準(zhǔn)確界定“國(guó)家治理”并與其他兩個(gè)概念明確區(qū)分開(kāi)來(lái)，以及在此基礎(chǔ)上清晰地處理好三者之間的關(guān)系？這一問(wèn)題的解決，對(duì)于正確回答前面提出的三個(gè)問(wèn)題亦具有基礎(chǔ)性意義。從治理概念本身含義來(lái)看，治理總是意味著擁有公共權(quán)力的主體對(duì)治理對(duì)象的規(guī)制、調(diào)整和管理的行為。但是公共行政或公共政策學(xué)所理解的治理，其核心并不在治理主體針對(duì)治理對(duì)象如何發(fā)出其治理行為并達(dá)成治理目標(biāo)；相反，公共治理的核心問(wèn)題在于如何設(shè)計(jì)和構(gòu)建作為治理主體的公共權(quán)力或者社會(huì)組織體自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而治理事業(yè)所關(guān)注的焦點(diǎn)不再是治理對(duì)象而是治理主體自身。治理意味著按照“善治”的要求重構(gòu)治理主體和治理機(jī)制：通過(guò)吸納社會(huì)組織與公民的廣泛參與實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化；通過(guò)治理權(quán)能的分化和轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)多元主體的責(zé)任共擔(dān)；通過(guò)治理方式的民主化重構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制和治理關(guān)系的根本轉(zhuǎn)化，達(dá)致多元共治的和諧關(guān)系狀態(tài)。那么，在此視野下審視前述三個(gè)概念，則可以對(duì)其作出如下區(qū)分：“國(guó)家治理”的核心問(wèn)題在于重構(gòu)作為傳統(tǒng)政治統(tǒng)治主體的國(guó)家——構(gòu)成國(guó)家這一整體性公權(quán)系統(tǒng)的三大子系統(tǒng)都必須按照“善治”的要求予以重構(gòu)，此即福山所言的“國(guó)家構(gòu)建”；*福山所言的“國(guó)家構(gòu)建”，就是“在強(qiáng)化現(xiàn)有國(guó)家制度的同時(shí)，新建一批國(guó)家政府制度?！逼淠繕?biāo)在于建設(shè)“在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強(qiáng)有力并且有效的國(guó)家”，以克服國(guó)家弱化和國(guó)家無(wú)能導(dǎo)致的災(zāi)難性后果。參見(jiàn)[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，《序》第1頁(yè)、第115頁(yè)?！罢卫怼钡暮诵膯?wèn)題則是如何按照“善治”的要求重構(gòu)行政系統(tǒng)，其實(shí)質(zhì)是“政府再造”；*“政府再造大師”戴維·奧斯本認(rèn)為，政府再造就是創(chuàng)造具有內(nèi)在改革動(dòng)力和企業(yè)家式思維的公共部門(mén)，即創(chuàng)建“自我更新的體制”。參見(jiàn)[美] 戴維·奧斯本、普拉斯特里克：《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版。在其另一著作中，他指出：“政府再造”就是“對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型,以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性 以及創(chuàng)新的能力,并通過(guò)變革組織 目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織 文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程?！盵美] 戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒棄官僚制》，中國(guó)人民大學(xué)出版社出版2001年版。按照國(guó)內(nèi)學(xué)者的界定，“政府再造”就是現(xiàn)代意義上的政府改革,就是在國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公眾、政府與企業(yè)等諸多關(guān)系層面對(duì)政府治理觀念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式的變革性調(diào)整。參見(jiàn)劉樹(shù)信：《西方國(guó)家的政府再造及其啟示》，載《理論探索》2003年第6期。就此而言，國(guó)家治理與政府治理的重心不在于治理對(duì)象而在于治理主體自身，“國(guó)家構(gòu)建”和“政府再造”才是其焦點(diǎn)所在。而按照傳統(tǒng)的理解，“治理”體現(xiàn)的是治理主體對(duì)治理對(duì)象的權(quán)力輸出。在“善治”視野下，“社會(huì)治理”的概念則因?yàn)橹卫碇黧w的重構(gòu)而面臨著根本性的意義轉(zhuǎn)換：不再存在絕對(duì)二元對(duì)立意義的治理主體與治理客體的劃分，鑒于治理主體已獲重構(gòu)或再造，公共治理主體和公民之間毋寧是一種“主體間性”的交互關(guān)系，它們相互結(jié)合構(gòu)成了多元主體雙向互動(dòng)關(guān)系意義上的自主性網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)治理過(guò)程于是在某種意義上轉(zhuǎn)化為治理主體的“自我統(tǒng)治”，多元共治成為社會(huì)治理的一個(gè)突出特征。

不過(guò)，新近興起的與信息時(shí)代相適應(yīng)的“整體性治理”(holistic governance)思潮也已對(duì)“矯枉過(guò)正”的治理理念提出了再糾正：因?yàn)椋盁o(wú)論是傳統(tǒng)公共行政模式還是新公共管理模式都帶來(lái)社會(huì)治理的碎片化和政權(quán)體系內(nèi)部的分裂等一系列問(wèn)題，面對(duì)許多社會(huì)問(wèn)題，它們都無(wú)法提供最佳方案。”*翁士洪、顧麗梅：《治理理論：一種調(diào)適的新制度主義理論》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。于是，一種重新要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”*竺乾威：《從公共管理到整體性治理》，載《中國(guó)行政管理》2008年第10期。的“整體性治理”新觀念應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于志在建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家而言，自然應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注西方發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已走過(guò)的治理之路及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，既不可過(guò)分迷信新理論、新范式而企望跳過(guò)現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)階段，更不能沉迷集權(quán)制的體制舊窠而拒絕改革，一個(gè)相對(duì)集中而吸收多元因素的民主、高效、開(kāi)放的治理體系應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前治理體制改革的恰當(dāng)選項(xiàng)。

經(jīng)過(guò)上述分析與綜合，我們可以重新定義一個(gè)“狹義的”有關(guān)治理的概念系列：國(guó)家治理和政府治理是社會(huì)治理的主體性條件，而社會(huì)治理則是通過(guò)國(guó)家治理和政府治理實(shí)現(xiàn)治理主體重構(gòu)的基礎(chǔ)上與社會(huì)達(dá)成的良好關(guān)系秩序的過(guò)程與方法。其中，國(guó)家治理與政府治理之間是公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的重構(gòu)，“國(guó)家構(gòu)建”因此是一個(gè)包含“政府再造”在內(nèi)的立法、行政、司法三大公權(quán)體系參考“善治”的標(biāo)準(zhǔn)與原則進(jìn)行的重建，立法與司法體系的再造亦是其當(dāng)然內(nèi)涵。當(dāng)然，廣義的“國(guó)家治理”和“政府治理”，應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家公權(quán)組織向社會(huì)輸出其治理活動(dòng)的部分。但是，在當(dāng)下中國(guó)政治體制改革的語(yǔ)境下，“政府治理”或曰“政府再造”才是國(guó)家治理的核心問(wèn)題和中心任務(wù)。原因主要有三點(diǎn)：其一，在國(guó)家治理的職能范圍內(nèi)，政府承擔(dān)了絕大部分的治理任務(wù)。立法機(jī)關(guān)通過(guò)其立法行為為政府治理提供規(guī)范基礎(chǔ)并對(duì)其治理行為予以審查，而司法機(jī)關(guān)則對(duì)政府治理行為的結(jié)果予以過(guò)濾、糾偏和救濟(jì)，政府而不是其他公權(quán)機(jī)構(gòu)才是治理任務(wù)和過(guò)程的主要承擔(dān)者。從職能規(guī)模上看，政府構(gòu)成了國(guó)家治理的中心，國(guó)家治理因此主要是政府治理。其二，從三大公共權(quán)力體系的具體性質(zhì)來(lái)看，政府治理必然成為國(guó)家治理的中心環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)本質(zhì)上是一個(gè)代表人民立法的民意機(jī)構(gòu)，其自身性質(zhì)和權(quán)力行使過(guò)程并不缺乏民主性和主體交互性，反而是以這種特性為其主要特征，這意味著立法體系的治理主要是一個(gè)完善而非重構(gòu)或再造的過(guò)程。而司法機(jī)關(guān)及其權(quán)力行使的獨(dú)立性、被動(dòng)性、中立性以及司法過(guò)程的對(duì)抗性質(zhì)，表明司法體系自身就是一個(gè)相對(duì)自足的以多元主體性的凸顯為重要特征的系統(tǒng)，因而司法的再造主要是一個(gè)以完善其程序規(guī)則體系并進(jìn)一步確保其職權(quán)獨(dú)立性的過(guò)程。與之明顯不同的是，行政系統(tǒng)的改革或曰“政府再造”卻是一個(gè)治理范式的根本性轉(zhuǎn)變，從其規(guī)模和性質(zhì)的角度來(lái)看，“政府再造”之于當(dāng)下的政府治理模式而言，無(wú)異于一場(chǎng)“自我革命”，一場(chǎng)從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)換的革命。其三，從當(dāng)下中國(guó)政府改革的時(shí)代任務(wù)來(lái)看，“政府改革的主要目的，就是進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用，更好地調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，推動(dòng)政府全面正確地履行職能，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會(huì)不斷進(jìn)步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求?！?李克強(qiáng)：《地方政府改革是一場(chǎng)自我革命：在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上的講話》，載“人民網(wǎng)”：http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/1108/c1024-23470814.html, 2014年1月7日登陸。這表明，當(dāng)下中國(guó)政府改革的主要思路就在于政府自身的“再造”，誠(chéng)如李克強(qiáng)所言，“政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)自我革命”。

與之相關(guān)聯(lián)，關(guān)于國(guó)家治理能力的概念，應(yīng)當(dāng)主要從兩個(gè)方面予以探討：從重構(gòu)國(guó)家治理體系的角度來(lái)看，國(guó)家治理能力意味著作為主要治理主體的國(guó)家改造自身體制、與社會(huì)組織和公民相結(jié)合共同建構(gòu)自主性治理網(wǎng)絡(luò)的能力，它本質(zhì)上是一種治理主體自我重構(gòu)的能力；而從國(guó)家治理體系能力輸出的角度來(lái)看，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為在體制和機(jī)制上獲得重構(gòu)的國(guó)家治理體系實(shí)施公共治理、達(dá)成治理目標(biāo)的能力。前者表現(xiàn)為國(guó)家治理體系的一種自我改革再造的能力，后者表現(xiàn)為國(guó)家治理體系向具體的治理對(duì)象推行其治理意志的能力，這兩種層次的能力對(duì)致力于達(dá)成“善治”的現(xiàn)代國(guó)家而言都是必不可少的，國(guó)家治理體系自我改革和重構(gòu)的能力構(gòu)成了其強(qiáng)化輸出能力、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。由此，國(guó)家治理能力就是國(guó)家通過(guò)自身制度構(gòu)建打造強(qiáng)能力結(jié)構(gòu)體系，并據(jù)此向社會(huì)輸出其治理舉措、達(dá)成治理目標(biāo)的行動(dòng)力。打造強(qiáng)能力的國(guó)家治理體系是推進(jìn)國(guó)家治理能力建設(shè)的基本目標(biāo)所在。在現(xiàn)代民族國(guó)家條件下，為了完成秩序建構(gòu)和權(quán)利保障的重任，“我們接受一個(gè)擁有強(qiáng)大的提取、滲透、規(guī)制和分配能力的國(guó)家——也就是強(qiáng)國(guó)家——的正當(dāng)性”，*[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家》，張長(zhǎng)東、朱海雷等譯，江蘇人民出版社2012年版，第17頁(yè)。但國(guó)家自身必須改變，以適應(yīng)“善治”的要求并有助于履行治理職責(zé)。

中共十八屆三中全會(huì)明確地將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為深化政治體制改革的中心任務(wù)。*《中共中央關(guān)于關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日第1版。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，其核心要旨在于以現(xiàn)代治理理念重構(gòu)公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的范式轉(zhuǎn)換，中心內(nèi)容則是行政體系的自我再造，直接目標(biāo)則是提升政府的治理能力，打造民主、法治、高效的現(xiàn)代行政體系，為國(guó)家的“善治”創(chuàng)造條件。鑒于政府治理的中心地位，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必須以“政府再造”和政府治理能力質(zhì)的提升為主要內(nèi)容和基本目標(biāo)。

二、決定和影響國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)性要素

明確了國(guó)家治理能力的概念，就為探求國(guó)家治理能力的結(jié)構(gòu)要素和衡量標(biāo)準(zhǔn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)并明晰了思維路徑。按照福山對(duì)國(guó)家治理能力的認(rèn)識(shí)，國(guó)家治理能力是指國(guó)家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”,他因此把國(guó)家治理能力稱為“國(guó)家能力或制度能力”。*[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第7頁(yè)。那么，是哪些要素決定了國(guó)家治理能力的高低？有學(xué)者指出，“任何一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系一定包含價(jià)值、制度、組織與機(jī)制四種要素。”*唐皇鳳：《新中國(guó)60年國(guó)家治理體系的變遷及其理性審視》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第5期。福山同樣認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題主要涉及到國(guó)家概念中的四個(gè)方面：組織的設(shè)計(jì)和管理、政治體系的設(shè)計(jì)、合法性基礎(chǔ)以及文化和結(jié)構(gòu)要素。*[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第23-30頁(yè)。要對(duì)影響甚至決定國(guó)家治理能力建構(gòu)的基礎(chǔ)性因素的選取和考察，必須致力于發(fā)掘出那些真正濡養(yǎng)和框定國(guó)家治理素養(yǎng)與強(qiáng)度的觀念及制度構(gòu)造。那么，內(nèi)在地看，國(guó)家治理組織就是首要應(yīng)予考慮的因素，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)先在地決定著其外在功能并有條件地轉(zhuǎn)化為治理能力。從外部看，在社會(huì)制度既定的情況下，一個(gè)國(guó)家特定時(shí)期的頂層設(shè)計(jì)無(wú)疑是決定國(guó)家治理體系發(fā)揮其能力的制度性、方向性與資源性硬約束；國(guó)家治理利益取向與過(guò)程的民主性或曰國(guó)家治理的合法性程度，則作為持久的基礎(chǔ)性約束發(fā)揮著愈來(lái)愈顯著的影響力并深刻影響其治理效能。而歷史地看，任何國(guó)家的治理都逃脫不了政治法律文化的嵌套，而毋寧是以特定政治法律文化傳統(tǒng)為視野的基于現(xiàn)實(shí)政治需要的“視域融合”過(guò)程，由此對(duì)文化及其作為其內(nèi)核的主導(dǎo)性價(jià)值的考察必不可少。在此，讓我們對(duì)塑造國(guó)家治理能力的上述四個(gè)要素稍作深入考察：

第一，國(guó)家治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。其核心問(wèn)題是以何種組織理論和組織理念去設(shè)計(jì)國(guó)家治理體系的主體結(jié)構(gòu)。按照傳統(tǒng)的組織理論，組織體系的設(shè)計(jì)和管理就是如何構(gòu)建并管理好等級(jí)森嚴(yán)、紀(jì)律嚴(yán)明的官僚機(jī)構(gòu)，即科層制的設(shè)計(jì)和管理問(wèn)題。對(duì)于科層制的官僚組織結(jié)構(gòu)在統(tǒng)治技術(shù)方面的優(yōu)越性，馬克斯·韋伯曾經(jīng)作出精當(dāng)?shù)母爬ǎ骸熬珳?zhǔn)、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、防止摩擦以及物資與人員費(fèi)用的節(jié)省，所有這些在嚴(yán)格的官僚制行政(尤其是一元式支配的情況)里達(dá)到最理想狀態(tài)。比起任何合議制的、名譽(yù)職與兼職等等形態(tài)的管理，訓(xùn)練有素的官僚表現(xiàn)——就上述所列要求而言——都顯得更優(yōu)秀。而且在復(fù)雜的任務(wù)里，支薪的官僚做事不但更精確，(在最后結(jié)算時(shí))較之形式上不支薪之名譽(yù)人員的辦事，往往還來(lái)得便宜?！?[德]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第45頁(yè)。就此而言，“官僚制構(gòu)造的拓展，乃基于其‘技術(shù)的’優(yōu)越性。”這種優(yōu)越性，使得“官僚制一旦確立，即為社會(huì)組織中最難摧毀的一種。官僚制乃是將‘共同體行動(dòng)’轉(zhuǎn)化為理性且秩序井然的‘結(jié)合體行動(dòng)’的特殊手段。以此，作為支配關(guān)系之‘理性組織化’的工具，對(duì)于控制官僚制機(jī)構(gòu)的人而言，官僚制一直都是種無(wú)可匹敵的權(quán)力手段?！?[德]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第65頁(yè)?，F(xiàn)代國(guó)家的行政體制完全是按照科層制的官僚制度模式組織起來(lái)的，即便是由民選代表組成的現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)以及實(shí)行均衡對(duì)抗式庭審結(jié)構(gòu)并通過(guò)正當(dāng)程序追求裁判正義的司法機(jī)關(guān)，在其內(nèi)部組織形式上，也普遍采用了科層制的官僚制度模式?？梢哉f(shuō)，垂直化的官僚制管理模式，一直都是現(xiàn)代國(guó)家統(tǒng)治的強(qiáng)固形式，“只要行政管理已徹底官僚化之處，支配關(guān)系的形態(tài)實(shí)際上即無(wú)從摧毀?！?同⑤。但在當(dāng)代治理理論視野中，嚴(yán)密的科層制卻構(gòu)成了國(guó)家治理體系的主要問(wèn)題所在，科層制官僚模式內(nèi)在地造成了當(dāng)代國(guó)家治理的一系列主要問(wèn)題：由于科層制官僚模式所導(dǎo)致的國(guó)家治理模式必然是集權(quán)的“權(quán)威體制”，而“從權(quán)威體制的角度，中央政府權(quán)威需要以嚴(yán)密有效的組織制度和觀念制度維護(hù)之，體現(xiàn)在權(quán)力、資源的向上集中，并通過(guò)中央政府政策指令在日常工作中的貫徹落實(shí)而延續(xù)和強(qiáng)化之，但從組織有效治理的邏輯來(lái)說(shuō)，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)該放在有效信息的層次上，即加強(qiáng)基層政府的能力，而這一思路與權(quán)威體制的基本原則相悖，產(chǎn)生了緊張和沖突。”*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2010年第10期。這就使得采取官僚體制的現(xiàn)代國(guó)家在整體上并不能很好地發(fā)揮其治理能力因而限制了其治理效能；另一方面，在每一層級(jí)的治理組織內(nèi)部，由于官僚體制過(guò)于強(qiáng)調(diào)自上而下的壓制性的任務(wù)體制及其執(zhí)行力，它就在很大程度上因其僵死性而抑制了具體制度創(chuàng)新和個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮。因而，在現(xiàn)代國(guó)家治理規(guī)模急劇擴(kuò)張(在很大程度上與當(dāng)代福利國(guó)家制度的推開(kāi)和“反恐”安全形勢(shì)的挑戰(zhàn)密切相關(guān))和治理任務(wù)空前繁重的條件下，僅僅依靠“技術(shù)治理手段”的改良已經(jīng)無(wú)法解決“無(wú)力和失敗國(guó)家”(Weak or failed states)*Francis Fukuyama，The Imperative of State-Building，Journal of Democracy, Volume 15, Number 2, April 2004, pp. 17-31.問(wèn)題。在國(guó)家治理方面，迫切地需要一場(chǎng)以“善治”原則導(dǎo)向的通過(guò)對(duì)國(guó)家治理體系的重構(gòu)以提高國(guó)家治理能力的革命性變革。以作為其中心部分的政府治理為例，西方工業(yè)化國(guó)家業(yè)已成熟并趨于衰敗的“韋伯式”官僚體制正處于被廢棄、被新的治理模式所取代的過(guò)程中，但“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府?！?B.Guy.Peters, the Future of Governing: Four Emerging Models. University Press of Kansas, 1996, P.7.中文版見(jiàn)：[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第6頁(yè)。也就是說(shuō)，對(duì)于行進(jìn)在現(xiàn)代化路途中的中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家而言，科層制的權(quán)威性的韋伯式官僚政府仍然是維護(hù)秩序和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)所必須的，但同時(shí)必須在相當(dāng)程度上克服官僚制的專制和僵化的問(wèn)題。可選擇的改革方略主要是：通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制以限制國(guó)家權(quán)力于合理范圍并提高其能力強(qiáng)度和效能；通過(guò)擴(kuò)大官僚組織內(nèi)部員工的平等參與權(quán)以激活其能動(dòng)性和創(chuàng)造力；通過(guò)拓展廣大公民對(duì)國(guó)家管理的參與度強(qiáng)化治理的民主性以增進(jìn)國(guó)家治理的實(shí)踐效果。經(jīng)由上述多維模式過(guò)濾的國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)，將是基本保留韋伯式科層制的內(nèi)核，但同時(shí)充分注入了民主性和溝通理性精神的、具有多元共治結(jié)構(gòu)特性和組織形式的較為均衡的體制，既有助于發(fā)揮科層制的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì)，又有利于組織成員主體能動(dòng)性和創(chuàng)造力的釋放，也在客觀上有助于形塑一個(gè)公民有效參與和監(jiān)督制約公開(kāi)化的運(yùn)作機(jī)制。對(duì)于經(jīng)常被詬病為傲慢、低效、貪腐形象的傳統(tǒng)國(guó)家治理體系而言，新的組織結(jié)構(gòu)模式將不僅大幅度提升其治理效能，還將賦予其前所未有的活力機(jī)制和清新形象。

第二，國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)自從在《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》中首次提出“頂層設(shè)計(jì)”概念以來(lái)，“頂層設(shè)計(jì)”就成為國(guó)家體制改革路徑選擇的關(guān)鍵詞。但是對(duì)于什么是頂層設(shè)計(jì)，學(xué)者們卻眾說(shuō)紛紜。在有的學(xué)者看來(lái)，頂層設(shè)計(jì)意味著“著眼于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，著力打破阻礙改革與發(fā)展的既有利益格局，構(gòu)筑公平正義的新利益格局”，*陳家剛：《“頂層設(shè)計(jì)”之辯》，載《人民論壇》2012年第17期。“頂層設(shè)計(jì)”即是從調(diào)整利益格局入手的改革路徑設(shè)計(jì)。有學(xué)者明確指出：“改革的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際就是對(duì)未來(lái)中國(guó)改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發(fā)，站在國(guó)家的層面，對(duì)制約我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標(biāo)桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，確保改革的順利推進(jìn)?！?汪玉凱：《準(zhǔn)確理解“頂層設(shè)計(jì)”》，載《北京日?qǐng)?bào)》2012年3月26日第17版。吳敬璉認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)巨型的系統(tǒng)，為了保證各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，必須要有從上到下的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，過(guò)去曾以“目標(biāo)模式”名之。許多基層的制度創(chuàng)新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，甚至本身就具有全局意義。為此應(yīng)當(dāng)熱情支持，使頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來(lái)，協(xié)力推進(jìn)改革。*參見(jiàn)吳敬璉：《“頂層設(shè)計(jì)”的誤讀》，載《商周刊》2012年第11期。就此而言，國(guó)家治理的“頂層設(shè)計(jì)”的核心問(wèn)題是國(guó)家治理體系的總體設(shè)計(jì)問(wèn)題，它涉及主要包括治理目標(biāo)模式的選擇、治理機(jī)制的調(diào)整和治理方法的考量等重要內(nèi)容，這與福山所言的“國(guó)家整體層面上(而不是各個(gè)組成機(jī)構(gòu))的制度設(shè)計(jì)”，可謂基本同義。概而言之，頂層設(shè)計(jì)意味著“確立中國(guó)制度的經(jīng)緯坐標(biāo)，對(duì)中國(guó)巨大的體制、機(jī)制和制度進(jìn)行現(xiàn)實(shí)定位、測(cè)量和評(píng)估，從提高制度效率的角度進(jìn)行定性梳理和定量研究，以問(wèn)題為導(dǎo)向倒逼改革?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。頂層設(shè)計(jì)之于中國(guó)國(guó)家治理體系重構(gòu)的重要性，俞可平的論斷可謂一語(yǔ)破的：“作為中央高度集權(quán)的國(guó)家，事關(guān)國(guó)計(jì)民生和民主法治的重大制度改革，事關(guān)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全局性制度改革，只能由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動(dòng)。沒(méi)有中央的權(quán)威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會(huì)事倍功半，甚至功敗垂成。因此，‘頂層設(shè)計(jì)’在中國(guó)有著特殊的重要性?！?沈剛：《政府創(chuàng)新需“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”良性互動(dòng)：訪中央編譯局副局長(zhǎng)、著名學(xué)者俞可平》，載《經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。頂層設(shè)計(jì)之于國(guó)家治理體系完善和治理能力建設(shè)的意義，主要體現(xiàn)在國(guó)家治理目標(biāo)模式的選擇、治理機(jī)制的調(diào)整和治理方法的轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)方面：從治理目標(biāo)模式的選擇來(lái)看，選擇國(guó)家治理的哪些領(lǐng)域作為改革突破口、建立何種模式的基本體制，實(shí)際上與國(guó)家在特定時(shí)期如何選取和確定其職能范圍密切相關(guān)，且必然極大地影響其治理能力與效能的發(fā)揮。福山以橫軸代表國(guó)家職能范圍、以縱軸代表國(guó)家力量的強(qiáng)度考察世界若干國(guó)家治理能力的強(qiáng)弱后發(fā)現(xiàn)，那些治理能力弱的國(guó)家卻管理著它管不了也管不好的極廣范圍的事務(wù)；而美國(guó)卻屬于另一類型，一方面其國(guó)家權(quán)力的職能范圍相當(dāng)有限，另一方面美國(guó)卻是一個(gè)治理能力非常強(qiáng)的國(guó)家：“美國(guó)建立的是一套有限政府制度，在歷史上就限制了國(guó)家活動(dòng)的范圍。在這個(gè)范圍內(nèi)，國(guó)家制定及實(shí)施法律和政策的能力非常之強(qiáng)?！?[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第6頁(yè)。中共十八屆三中全會(huì)在國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革”，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”，則改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)化、法治化和民主化的改革進(jìn)路就是中國(guó)改革的頂層設(shè)計(jì)的全面體現(xiàn)，核心價(jià)值體系、民生問(wèn)題、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革亦應(yīng)列入頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)范圍。市場(chǎng)化、法治化、民主化改革進(jìn)路必定深刻國(guó)家治理的機(jī)制和方法，它意味著：其一，政治國(guó)家必須與市場(chǎng)適當(dāng)分離，政治事務(wù)歸國(guó)家，資源配置歸市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置和價(jià)格形成起到基礎(chǔ)性和決定性的作用，國(guó)家和政府必須加大簡(jiǎn)政放權(quán)的范圍和力度，由是“以簡(jiǎn)馭繁”必須被視為“國(guó)家治理的首要定理”；*參見(jiàn)任劍濤：《國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義》，載《開(kāi)放時(shí)代》2010年第2期。其二，必須實(shí)現(xiàn)治理的法治化，它意味著必須將憲法、法律確認(rèn)為是社會(huì)的最高權(quán)威，以控權(quán)制度的確立和國(guó)家法定權(quán)力與法律責(zé)任相統(tǒng)一制度的建立為基本前提，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理向法治思維與法治方式的轉(zhuǎn)換，并以之約束從立法到執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的全過(guò)程，最終“使善法達(dá)到真治”；*參見(jiàn)徐顯明：《論法治構(gòu)成要件：兼及法治的某些原則及觀念》，載《法學(xué)研究》1996年第3期。其三，要實(shí)現(xiàn)治理的民主化，它要求根據(jù)民主的原則再造國(guó)家治理的主體結(jié)構(gòu)并將民主商談、民主參與、民主決策機(jī)制貫穿于治理活動(dòng)的全過(guò)程，于是社會(huì)組織與公民的政治參與管道的開(kāi)放和保障必須納入治理法治的范疇，治理民主化就因此而“從根本上超越代議制民主體制的局限”而具有了“推進(jìn)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)革命性變革的旨趣?！?何顯明：《治理民主:一種可能的復(fù)合民主范式》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10期。治理體制、機(jī)制的變革帶來(lái)的是治理思維和方法的更新：國(guó)家治理必須以憲法法律為規(guī)范前提、以法治秩序的達(dá)成為系統(tǒng)目標(biāo)和思維取向，在法治前提下非命令性的協(xié)商、合作、服務(wù)、契約、勸告、疏導(dǎo)、自治與嚴(yán)格執(zhí)法司法合理結(jié)合、互為表里，共同構(gòu)筑起國(guó)家治理的創(chuàng)新方法系統(tǒng)。由此可見(jiàn)，中共十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)的確立不但開(kāi)創(chuàng)了治理體系的體制改革，也能夠促動(dòng)治理機(jī)制、治理思維和治理方法的創(chuàng)新與更生，這對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的國(guó)家治理能力建設(shè)而言不啻于一場(chǎng)新的革命。

第三，國(guó)家治理的民主合法性基礎(chǔ)。治理的合法性基礎(chǔ)既涉及治理的利益取向、治理過(guò)程的程序正當(dāng)性，又必然地反映為治理后果的正義性。福山指出：“盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當(dāng)今世界，合法性唯一真正的來(lái)源則是民主?！?[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第26頁(yè)。自從近代民主政治發(fā)軔以來(lái)，國(guó)家治理的民主性程度就成為考量一個(gè)國(guó)家政治生活合法性的最重要指標(biāo)。馬克斯·韋伯在談及近代德國(guó)的國(guó)家政治民主化的前途時(shí)曾指出：“這里存在的只有兩個(gè)選擇：要么，公民大眾在一個(gè)徒具議會(huì)制統(tǒng)治外表的官僚制‘威權(quán)國(guó)家’中喪失自由權(quán)利，像一群家養(yǎng)牲畜一般被置于‘行政管理’之下，要么，公民作為共同統(tǒng)治者被整合進(jìn)國(guó)家之中?！?[德]馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，東方出版社2009年版，第106頁(yè)。韋伯的提示直至今天仍具有深刻的警醒意義：對(duì)于一個(gè)致力于民族復(fù)興與國(guó)家崛起的政府而言，選擇前者可能會(huì)獲得暫時(shí)的虛假的穩(wěn)定秩序，但付出的代價(jià)將是整個(gè)國(guó)家和民族的未來(lái)，一如近代德國(guó)走過(guò)的歷程所昭示的那樣?；诖?，致力于崛起與復(fù)興大業(yè)的中國(guó)國(guó)家治理事業(yè)，必須毫不猶豫地將自己的合法性根基鑄造于民主制度之上。于是，對(duì)于國(guó)家治理事業(yè)而言，“政治民主既是一種思想與價(jià)值，又是一種以民主制度為主要內(nèi)容的國(guó)家形式；既體現(xiàn)為一種以權(quán)利、協(xié)商、自主和自治為關(guān)鍵詞的社會(huì)行動(dòng)，又體現(xiàn)一種對(duì)民主決策和科學(xué)決策加以特別重視的治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)。”*林尚立：《政治建設(shè)與國(guó)家成長(zhǎng)》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2008年版，第62頁(yè)。公民對(duì)國(guó)家治理行為的認(rèn)同是國(guó)家治理合法性的基本表征，而公民與社會(huì)組織參與國(guó)家治理的廣度和深度亦即國(guó)家治理主體結(jié)構(gòu)及其行為過(guò)程的民主化，就成為鑄造合法性基礎(chǔ)的不二選擇。合法性形成的基本過(guò)程機(jī)制是，“在制度化成熟、民主化完善的國(guó)家政治生活中，社會(huì)成員通過(guò)或多或少的個(gè)體或集體參與行動(dòng)，特別是他們的訴求通過(guò)政治體系的輸入輸出系統(tǒng)得以體現(xiàn)。社會(huì)成員經(jīng)過(guò)如此反復(fù)的政治行為過(guò)程，就會(huì)日積月累地形成對(duì)此等政體的持續(xù)認(rèn)同與認(rèn)可?！?丁志剛、董洪樂(lè)：《現(xiàn)代政治文化與民族國(guó)家治理》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。經(jīng)此，充分民主化的國(guó)家治理其運(yùn)作過(guò)程本質(zhì)上被轉(zhuǎn)化成為公民的“自我統(tǒng)治”。從根本上說(shuō)，國(guó)家治理的民主合法性之所以有助于其治理能力的提高和良好治理績(jī)效的達(dá)成，就在于這種治理范式必然內(nèi)含的對(duì)政治輸出秩序的自愿性遵從。但民主必須受制于法治，才不致走向非理性的歧途：“只有在以‘法的統(tǒng)治’作為主導(dǎo)的價(jià)值系統(tǒng)的社會(huì)，組織才能獲得理性統(tǒng)治形態(tài)?！?[日]佐藤慶幸：《官僚制社會(huì)學(xué)》，樸玉、蘇東花、金洪云譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2009年版，第61頁(yè)。國(guó)家治理的民主化與法制化相結(jié)合，就從合法性與合理性兩個(gè)層面較為徹底地解決了“公民不服從”的歷史難題。

第四，政治法律文化傳統(tǒng)與價(jià)值。此一因素主要涉及一個(gè)國(guó)家政治文化傳統(tǒng)以及作為其意識(shí)形態(tài)核心的價(jià)值系統(tǒng)。文化的重要性在于，“文化提供了各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量得以運(yùn)行的背景；反過(guò)來(lái)，制度、社會(huì)關(guān)系或歷史事件規(guī)定了文化得以顯現(xiàn)自身的方式。”*P.R.Moody,Jr.,Trends in the Study of Chinese Political Culture,The China Quarterly,September，1994,p.740.政治文化傳統(tǒng)與價(jià)值對(duì)國(guó)家治理體系及其能力的影響是多方面的，一個(gè)國(guó)家的政治文化傳統(tǒng)、社會(huì)主流價(jià)值體系、社會(huì)規(guī)范體系都會(huì)對(duì)該國(guó)家的正式制度的供給與執(zhí)行產(chǎn)生顯著的影響，它們共同構(gòu)成了國(guó)家政治法律制度的主要淵源，其質(zhì)量高低在相當(dāng)程度上決定著國(guó)家治理體系主體結(jié)構(gòu)的建構(gòu)及其輸出治理行為的質(zhì)量和績(jī)效。鑒于中國(guó)政治法律傳統(tǒng)的歷史斷裂性，古代中國(guó)的政治法律傳統(tǒng)對(duì)當(dāng)今中國(guó)國(guó)家制度和治理模式的影響相比于西方政治法律制度居于次要地位，但仍舊不可小覷：古代中國(guó)的文官制度是現(xiàn)代官僚體制的直接淵源，且仍對(duì)當(dāng)下國(guó)家治理體系的構(gòu)造發(fā)揮主導(dǎo)性影響；在國(guó)家治理法治基礎(chǔ)建設(shè)方面，“本土資源”取向仍然對(duì)于法治體系的建構(gòu)和完善發(fā)揮著顯著影響，古代中國(guó)的政治法律文化遺產(chǎn)仍舊是立法、執(zhí)法和司法判決不斷回顧和汲取資源的重要?dú)v史庫(kù)存。在這種情況下，當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理體系建構(gòu)和治理能力的培育，必須善于向古代遺產(chǎn)汲取良性甚至中性資源。*武樹(shù)臣先生將中國(guó)法律文化遺產(chǎn)概括為三類：劣性、良性和中性。其中良性遺產(chǎn)主要有：樸素的唯物主義辯證法和無(wú)神論精神、“人治”與“法治”相結(jié)合的“混合法”樣式和日臻純熟的法律藝術(shù)。中性遺產(chǎn)主要包括：立足于社會(huì)總體利益的“集體本位”、行為規(guī)范的多元綜合結(jié)構(gòu)以及司法中的溫情主義和統(tǒng)一完備的法律設(shè)施。而劣性遺產(chǎn)則是：“親親”、“尊尊”的差異性精神和“重獄輕訟”的專制主義色彩。從總體上看，良性遺產(chǎn)主要是形式性的，而劣性遺產(chǎn)則主要是價(jià)值性的，中性遺產(chǎn)則二者兼具。這樣看來(lái)，對(duì)古代中國(guó)法律文化傳統(tǒng)的汲取主要以良性和中性的形式性遺產(chǎn)為主，價(jià)值性遺產(chǎn)則因其與現(xiàn)代法治精神相悖而不足取。參見(jiàn)武樹(shù)臣等：《中國(guó)傳統(tǒng)法律文化》，北京大學(xué)出版社1994年版，第737-757頁(yè)。對(duì)當(dāng)今中國(guó)國(guó)家治理體系構(gòu)造和治理能力培育影響至深的政治法律文化傳統(tǒng)和主要價(jià)值，乃是來(lái)自于中國(guó)共產(chǎn)黨在延安時(shí)期創(chuàng)立并長(zhǎng)期主導(dǎo)中國(guó)國(guó)家治理事業(yè)的“政法傳統(tǒng)”。*相關(guān)論述參見(jiàn)魏治勛：《司法現(xiàn)代化視野中的“馬錫五審判方式”》，載《新視野》2010年第2期。政法傳統(tǒng)作為一種將政治工作與司法工作融合為一體的、人民民主主義的治理范式，在特定歷史條件下實(shí)現(xiàn)了把司法技術(shù)與權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)合在一起的獨(dú)特政治效果，使得中國(guó)共產(chǎn)黨終于尋找到一種新的“權(quán)力技術(shù)”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提、以政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為目的、以司法工作手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法制化的政治技術(shù)體系”的成功建構(gòu)。從此，中國(guó)人民在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的近代挫折以后，終于能夠借助于這種治理技術(shù)而尋求到一種凝結(jié)國(guó)民、改造社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，最終走向民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)之路的政治組織手段，民族救亡歷史重任的完成由此得以可能。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民治理國(guó)家、建設(shè)現(xiàn)代化的歷史過(guò)程中，政法傳統(tǒng)以及作為其當(dāng)代形式的“政法體制”，一直是中國(guó)國(guó)家治理體系的核心構(gòu)造所在。那么，當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理體系的重構(gòu)和國(guó)家治理能力的培育以及國(guó)家治理事業(yè)的順利推進(jìn)，也必須將政法傳統(tǒng)所蘊(yùn)涵的基本原則發(fā)揚(yáng)光大：中國(guó)的國(guó)家治理事業(yè)必須始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家治理體系必須服務(wù)于黨的政治目標(biāo)——民族復(fù)興和國(guó)家崛起的“中國(guó)夢(mèng)”——的實(shí)現(xiàn)；中國(guó)的國(guó)家治理事業(yè)必須堅(jiān)持以政法傳統(tǒng)所奠立的基本價(jià)值體系為基礎(chǔ)，構(gòu)筑起當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，它表現(xiàn)為層層相依的三個(gè)層次：中國(guó)國(guó)家層面的價(jià)值目標(biāo)是富強(qiáng)、民主、文明、和諧，明確了我們要建設(shè)什么樣的國(guó)家；中國(guó)的社會(huì)層面的價(jià)值目標(biāo)是自由、平等、公正、法治，明確了我們要發(fā)展什么樣的社會(huì)；中國(guó)個(gè)人層面的價(jià)值目標(biāo)是愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，明確了我們要塑造什么樣的個(gè)人。三個(gè)層面的價(jià)值目標(biāo)實(shí)體化為三重主體的協(xié)調(diào)共進(jìn)、有序發(fā)展，最終體現(xiàn)為民族振興、國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)發(fā)展和人民幸福。*參見(jiàn)王淑芹：《國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人：中國(guó)夢(mèng)的價(jià)值主體》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年4月10日?？梢哉f(shuō)，歷史文化傳統(tǒng)的優(yōu)秀遺產(chǎn)、歷久彌新的政法傳統(tǒng)及其生發(fā)、選擇和固化的核心價(jià)值體系，是塑造并將進(jìn)一步強(qiáng)有力影響中國(guó)國(guó)家治理能力和治理方向、形態(tài)的基礎(chǔ)性要素。

需要特別指出的是，在塑造中國(guó)國(guó)家治理能力的影響因素中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)絕非可以忽視的、可有可無(wú)的因素，而是居于統(tǒng)帥與樞紐地位的核心要素。從前述黨的政法傳統(tǒng)可見(jiàn)，它內(nèi)含著黨對(duì)國(guó)家治理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式，經(jīng)由老一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的闡述而更加清晰化：“政法機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是由人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和法律的階級(jí)性決定的,離開(kāi)了黨的領(lǐng)導(dǎo),政法工作就會(huì)出亂子。黨對(duì)政法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),根本的是要通過(guò)形勢(shì)決定決策來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨委對(duì)極少數(shù)案件的過(guò)問(wèn)僅限于政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào),組織協(xié)調(diào)的目的是查清案情,而不是要求司法機(jī)關(guān)在實(shí)體和程序上執(zhí)行黨委的意志?！?劉松山：《彭真論黨的領(lǐng)導(dǎo)與政法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)》，載《法學(xué)論壇》2013年第4期。在新的歷史條件下，決不能淡化、軟化黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不是一成不變地固守傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)思維，而是要在法治前提下“改變黨對(duì)國(guó)家治理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式”。*參見(jiàn)喻中：《改進(jìn)黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)方式》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。黨領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從直接、具體的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向主要包括思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的宏觀的、總體的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)。無(wú)論國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、民主合法性制度基礎(chǔ)的奠立，還是優(yōu)秀政治法律傳統(tǒng)的持續(xù)與改新、核心價(jià)值的培育和創(chuàng)化，都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)?；邳h在國(guó)家治理視野中的這種優(yōu)越地位，黨自身的改革對(duì)于整個(gè)國(guó)家治理體系及其能力的建設(shè)無(wú)疑是具有首要決定性的因素。

三、“國(guó)家治理能力”的基本構(gòu)成及其現(xiàn)代化取向

影響與型塑國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)性要素雖然對(duì)國(guó)家治理能力的發(fā)育與發(fā)揮作用顯著，但畢竟不是國(guó)家治理能力本身。那么，構(gòu)成國(guó)家治理能力的有機(jī)成分是什么？或者說(shuō)，國(guó)家治理能力包含國(guó)家治理體系在哪些制度性行為方面的能力？國(guó)家治理能力的構(gòu)成也不同于國(guó)家的職能范圍，國(guó)家治理能力應(yīng)當(dāng)是對(duì)國(guó)家在必要的職能范圍內(nèi)所有制度能力強(qiáng)度的類型化抽象。國(guó)內(nèi)有的學(xué)者從系統(tǒng)論角度，按照國(guó)家提供有效制度供給秩序治理的功能的分類標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)家治理能力劃分為三個(gè)構(gòu)成部分：國(guó)家的制度形成能力、國(guó)家的制度實(shí)施能力、國(guó)家的制度調(diào)適與學(xué)習(xí)能力。*參見(jiàn)黃秋菊：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的國(guó)家制度能力演進(jìn)：中俄轉(zhuǎn)型的比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2013年版，第37頁(yè)。這是一種富有概括力的表述，但仍舊不夠全面，在國(guó)家與社會(huì)多個(gè)層面突出強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的情勢(shì)下，不能忽視“制度創(chuàng)新能力”之于國(guó)家治理能力內(nèi)涵的構(gòu)成性意義，缺乏制度創(chuàng)新能力的任何國(guó)家治理體系都必然是缺乏活力的和沒(méi)有前途的。在福山看來(lái)，國(guó)家治理能力主要包括制定和實(shí)施政策以及制定法律的能力，高效管理的能力，控制瀆職、腐敗和行賄的能力，保持政府機(jī)關(guān)高度透明和誠(chéng)信的能力以及(最重要的)執(zhí)法能力。福山強(qiáng)調(diào)，對(duì)于國(guó)家構(gòu)建而言“最佳的改革路徑是縮減國(guó)家職能范圍的同時(shí)提高國(guó)家力量的強(qiáng)度”，*[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第16頁(yè)。亦可見(jiàn)“改革力”或曰“制度創(chuàng)新能力”的重要性?；诖?，筆者將國(guó)家治理能力具體解析為國(guó)家治理體系的制度形成能力、制度實(shí)施能力、制度調(diào)適能力、制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力五個(gè)方面的構(gòu)成要素，*當(dāng)然，也有學(xué)者從社會(huì)抽取能力、社會(huì)控制能力、社會(huì)規(guī)范能力和社會(huì)適應(yīng)能力四個(gè)維度來(lái)定義國(guó)家行動(dòng)能力或國(guó)家制度能力維度。在筆者看來(lái)，這種解析國(guó)家制度能力的方法是從外在視角即從國(guó)家能力輸出而非從“國(guó)家構(gòu)建”的角度進(jìn)行的。參見(jiàn)鄭紅娥、劉健：《從制度能力與職能范圍看新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變》，載《云夢(mèng)學(xué)刊》2010年第4期。還有學(xué)者將國(guó)家能力粗略地區(qū)分為對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治與管理的能力和應(yīng)對(duì)他國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)的能力，這種區(qū)分即缺乏“善治”的視野，也未能從制度建構(gòu)的視角入手分析。參見(jiàn)黃清吉：《論國(guó)家能力》，中央編譯出版社2013年版，第26-27頁(yè)。并從這五個(gè)方面審視國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)其提出的基本要求。

首先，國(guó)家的制度形成能力是國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)部分，也是國(guó)家其他方面治理能力的重要規(guī)范前提?，F(xiàn)代國(guó)家的治理以法治為前提和手段，而國(guó)家的制度形成能力則為這種前提提供規(guī)范基礎(chǔ)。“唯有依靠制度，才能將權(quán)力整合至一個(gè)統(tǒng)一的治理通道中?！?李強(qiáng)：《“制度能力”體現(xiàn)執(zhí)政能力》，載《人民日?qǐng)?bào)》2011年7月27日第4版。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，決定和影響其制度形成能力的主要因素是：其一，國(guó)家的目標(biāo)偏好，它所反映的是國(guó)家在特定時(shí)期對(duì)其利益目標(biāo)的設(shè)定和追求。任何國(guó)家都存在目標(biāo)偏好問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展的不同時(shí)期和階段，其目標(biāo)偏好也有所不同甚至存在根本差異。當(dāng)然也存在始終不變的一般性國(guó)家偏好，這主要是指國(guó)家對(duì)于維護(hù)自身統(tǒng)治穩(wěn)定性的追求。從中國(guó)當(dāng)下體制改革的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，通過(guò)體制模式的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化并維持政治的穩(wěn)定性是現(xiàn)階段中國(guó)的主要國(guó)家目標(biāo)偏好，國(guó)家用于制度建設(shè)的相當(dāng)多的資源將會(huì)集中于這一目標(biāo)方向，這將有助于進(jìn)一步培育國(guó)家在推進(jìn)改革和維持穩(wěn)定方面的制度能力。其二，社會(huì)的制度需求程度，深刻影響國(guó)家的制度供給。福山注意到，制度或制度改革的國(guó)內(nèi)需求不足，是貧困國(guó)家制度發(fā)展的一個(gè)最大障礙，在這類國(guó)家出現(xiàn)制度需求的窗口期往往是社會(huì)危機(jī)或特殊情況狀態(tài)。*參見(jiàn)[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第35頁(yè)。一般而言，社會(huì)對(duì)制度需求的敏感程度，根本上取決于這個(gè)社會(huì)的民主化程度和公民培育的水平。富有責(zé)任感的公民對(duì)于國(guó)家制度的發(fā)展需要以及自身權(quán)利保障的需求程度，往往會(huì)通過(guò)社會(huì)交往媒介作出較為理性的判斷和表達(dá)；而民主化的發(fā)展又為公民的意見(jiàn)表達(dá)提供了正當(dāng)化的渠道。于是，社會(huì)發(fā)展對(duì)制度的需求就能夠較為順利地上升為國(guó)家意志，并最終實(shí)現(xiàn)于國(guó)家的立法活動(dòng)之中，以國(guó)家法律制度的形式固化下來(lái)，從而推動(dòng)制度的形成與供給。其三，國(guó)家官員的素質(zhì)及國(guó)家動(dòng)員社會(huì)知識(shí)的能力，在很大程度上決定著國(guó)家的制度形成能力。國(guó)家官員構(gòu)成了國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)社會(huì)制度需求的敏感度實(shí)則國(guó)家官員對(duì)社會(huì)變遷的反應(yīng)能力，國(guó)家制度建設(shè)也必須通過(guò)官員來(lái)組織。同時(shí)，國(guó)家能否將社會(huì)主要精英團(tuán)結(jié)在其麾下并投入到立法、修法及其論證等制度發(fā)展活動(dòng)中去，即國(guó)家對(duì)社會(huì)智慧的總體提取能力，決定著其制度發(fā)展的效率和成色。其四，國(guó)家的自主性決定著國(guó)家制度形成能力的發(fā)揮力度。國(guó)家的自主性是指國(guó)家超越利益集團(tuán)的壓力或要挾自主地決定和形成法律制度和政策的自由度。任何國(guó)家都存在大量的利益集團(tuán)和分立聯(lián)盟，它們?cè)诤艽蟪潭壬嫌绊懼鴩?guó)家目標(biāo)偏好的選擇和制度形成的方向，奧爾森通過(guò)對(duì)二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況的考察發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)在穩(wěn)定中走向衰落的一個(gè)重要原因，就在于大量利益集團(tuán)和分立聯(lián)盟的沖突與博弈推動(dòng)了純粹的再分配性活動(dòng)不斷增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)和創(chuàng)新動(dòng)力趨于衰竭。*參見(jiàn)[美]曼瑟·奧爾森：《國(guó)家的興衰》，李增剛譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版，第71頁(yè)。但對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的停滯并不特別可怕，因?yàn)椋l(fā)達(dá)國(guó)家的民主制度為其提供了較為充分的合法性。但對(duì)于大多數(shù)民主制度尚未建構(gòu)完成的發(fā)展中國(guó)家而言，它們往往要借助于較高的社會(huì)發(fā)展速度來(lái)掩蓋合法性的缺乏，一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入停滯，則社會(huì)動(dòng)亂就會(huì)如影隨行，在這方面中國(guó)亦不例外。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主化和法治化進(jìn)程以公開(kāi)合理的民意表達(dá)來(lái)抑制特定利益集團(tuán)對(duì)公共權(quán)力的控制和影響，確保國(guó)家對(duì)于制度形成的掌控力。

其次，國(guó)家的制度實(shí)施能力是國(guó)家治理能力的中心環(huán)節(jié)和客觀化表現(xiàn)，在國(guó)家治理能力系統(tǒng)中居于顯要地位?，F(xiàn)代國(guó)家作為社會(huì)暴力的唯一合法壟斷者，在推行和實(shí)施國(guó)家法律制度與政策方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，從根本上克服了其他任何主體行為可能存在的“搭便車”問(wèn)題，特別是對(duì)于市場(chǎng)和私人無(wú)法有效供給的公共產(chǎn)品問(wèn)題上能夠發(fā)揮穩(wěn)定而有效的作用。國(guó)家通過(guò)其對(duì)社會(huì)資源的有效汲取而掌控的巨大財(cái)政力量，不但能夠?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展和秩序的形成提供有效的激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制，同時(shí)也能夠?yàn)樯鐣?huì)階層中地位最不利者提供有尊嚴(yán)的基本生活保障。這就決定了，國(guó)家既是制度實(shí)施的最佳能動(dòng)主體，又是現(xiàn)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公民基本權(quán)利發(fā)展需求的責(zé)任主體，同時(shí)國(guó)家必須具有強(qiáng)能力才能夠在全球競(jìng)爭(zhēng)體系中獲得優(yōu)越地位。中國(guó)近代以來(lái)的歷史遭遇提出的一個(gè)基本要求是，中國(guó)必須更好地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化才能從根本上克服“救亡”魔咒，救亡的全部壓力在全球化語(yǔ)境下都轉(zhuǎn)化為了朝向現(xiàn)代化發(fā)展的“時(shí)間壓力”。因此，對(duì)于與中國(guó)有著同樣歷史遭遇的發(fā)展中國(guó)家而言，打造一個(gè)有著強(qiáng)大制度實(shí)施能力的國(guó)家體系就是走向民族復(fù)興、國(guó)家富強(qiáng)的必然選擇，“如果沒(méi)有高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)切實(shí)加以落實(shí)，‘頂層設(shè)計(jì)’即便有著精致完美的規(guī)劃方案，也不會(huì)形成廣泛的社會(huì)實(shí)效?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。如前所述，在走向現(xiàn)代國(guó)家的征程中，有必要首先建構(gòu)起強(qiáng)大的科層制國(guó)家體系以保證制度的執(zhí)行力，但同時(shí)應(yīng)注意通過(guò)汲取“國(guó)家構(gòu)建”和“政府再造”的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，努力建設(shè)有活力的“國(guó)家治理體系”，避免發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的國(guó)家體制僵化的困境。這就要求將國(guó)家建構(gòu)轉(zhuǎn)換為與社會(huì)互動(dòng)和“交換能量”的過(guò)程，因?yàn)椋艾F(xiàn)代國(guó)家管理活動(dòng)的一個(gè)突出特征在于，政府不再像封建王朝那樣是一個(gè)封閉的體系，不再是由家族血緣聯(lián)系構(gòu)成的王室或皇室親族的統(tǒng)治體系。相反，它深植于社會(huì)之中并始終與社會(huì)保持‘能量交換’(energy exchange)。這種巨規(guī)模交換的最直接的顯現(xiàn)是，包括政黨政治、選舉系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)機(jī)制，都逐漸在主要西方國(guó)家建立起來(lái)。通過(guò)政黨政治，外在于政府的人能夠置換進(jìn)政府或至少可以切近政府；相應(yīng)地，已進(jìn)入政府之人也能夠被置換出來(lái)。透過(guò)社會(huì)利益集團(tuán)(social interest group)的活動(dòng)，外在于政府的統(tǒng)治階級(jí)其他集團(tuán)的政治觀點(diǎn)能夠影響整個(gè)統(tǒng)治階級(jí)政治決定的制定。立法、行政和司法機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)特定規(guī)則在相互之間實(shí)施檢查與監(jiān)控?！?Zhu Guanglei, Decision Making ang Implementation: Interpretation of the Processes of the Chinese Government, Foreign Languages Press Co. Ltd, Beijing2013.p.3.其結(jié)果是，“所有這些都將現(xiàn)代治理打造成一個(gè)開(kāi)放式過(guò)程。就政府過(guò)程而言，政府不再是‘狹義的政府’——國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，而是‘廣義的政府’。概而言之，政府是國(guó)家機(jī)構(gòu)的總體或總和，或者說(shuō)它等同于通常指謂為‘民治’的‘權(quán)威’?！?Zhu Guanglei, Decision Making ang Implementation: Interpretation of the Processes of the Chinese Government, Foreign Languages Press Co. Ltd, Beijing2013.pp.3～4.國(guó)家所獲得的合法性“權(quán)威”必然反過(guò)來(lái)會(huì)全方位地提升其制度實(shí)施效果，而這不過(guò)是其制度實(shí)施能力的因果反射而已。由此證明了，“真正具備強(qiáng)大制度能力的國(guó)家絕非獨(dú)斷專行的國(guó)家，而是善于在與社會(huì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)中增強(qiáng)制度實(shí)施能力的國(guó)家。”*黃秋菊：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的國(guó)家制度能力演進(jìn)：中俄轉(zhuǎn)型的比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2013年版，第50頁(yè)。為此，國(guó)家必須在制度實(shí)施的民主化、法治化、公平化、透明化、程序化上邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

再次，國(guó)家的制度調(diào)適能力，是國(guó)家在面臨內(nèi)部需求和外部環(huán)境變化形成的壓力條件下，通過(guò)各種較為溫和的制度手段或制度形式，主動(dòng)地推動(dòng)法律制度和國(guó)家政策的變遷以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的制度化能力。亨廷頓在《變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中將調(diào)適性列為衡量政治秩序制度化的指標(biāo)之一，并將組織存活的時(shí)間、領(lǐng)導(dǎo)精英的繼承以及功能的變化作為調(diào)適性的測(cè)量指標(biāo)。*參見(jiàn)[美]塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平、楊玉生等譯，華夏出版社1988年版，第12-16頁(yè)。現(xiàn)代國(guó)家在其發(fā)展過(guò)程中，面臨的“變動(dòng)性”或曰不確定因素越來(lái)越多：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不確定的壓力。民眾對(duì)社會(huì)福利水平的要求越來(lái)越高，沒(méi)有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，國(guó)家就不可能維持其財(cái)政供給能力和轉(zhuǎn)移支付能力；但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性具有全球關(guān)聯(lián)性，其風(fēng)險(xiǎn)并不是單個(gè)民族國(guó)家就能夠決定和把握的。二是政治參與和個(gè)人權(quán)利發(fā)展不確定性的壓力。當(dāng)代社會(huì)由于權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和國(guó)際比較的透明化，民眾對(duì)政治參與度的要求和個(gè)人權(quán)利發(fā)展的需求都空前增長(zhǎng)；但同時(shí)，社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)對(duì)國(guó)家政治生活的影響力的擴(kuò)展，又必然導(dǎo)致民眾享有的政治權(quán)利和個(gè)人權(quán)利的不均衡。而現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利斗爭(zhēng)的一個(gè)顯著特征卻是：權(quán)利越是平等化，民眾對(duì)哪怕稍微的不平等就愈加敏感和難以忍受。*參見(jiàn)[美]羅伯特·昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社2001年版，第167頁(yè)。更何況在許多發(fā)展中國(guó)家，廣泛存在著利益集團(tuán)壟斷政治生活、居民收入差距急劇擴(kuò)大、基本權(quán)利屢遭侵犯的現(xiàn)象，群體性事件頻仍、政治社會(huì)秩序不穩(wěn)定隨時(shí)挑戰(zhàn)著國(guó)家能力的極限。三是人為與自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)加大。氣候變化、環(huán)境污染、饑餓、瘟疫、核事故、恐怖活動(dòng)出現(xiàn)的頻率加大，其不可預(yù)測(cè)性、不可控性和破壞性都空前增長(zhǎng)，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代已然降臨?，F(xiàn)代國(guó)家面對(duì)眾多的內(nèi)部危機(jī)與外部挑戰(zhàn)，唯一可以求助的就是強(qiáng)化自身的制度調(diào)適能力，以制度的力量凝聚國(guó)民意志、爭(zhēng)取外部支持，才有可能在風(fēng)險(xiǎn)中實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展。國(guó)家的制度調(diào)適能力建設(shè)要求：在政治生活面向全民開(kāi)放的前提下，法律制度和國(guó)家政策應(yīng)當(dāng)在獲得人民知情和贊成的前提下，通過(guò)法定的程序予以合理修改不斷實(shí)現(xiàn)“良性變遷”，制度變遷與社會(huì)命題(social propositions)之間關(guān)系的順應(yīng)性有利于、有助于提高制度實(shí)踐的彈性和適應(yīng)性。迪克森(Bruce Dicson)區(qū)分了兩種類型的適應(yīng)性：“效能型適應(yīng)”(efficient adaptation)源于治理主體目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)推行組織機(jī)構(gòu)改革和新制度、新政策的出臺(tái)，使之在與外部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐復(fù)雜互動(dòng)中維持和實(shí)現(xiàn)自身地位或利益的現(xiàn)實(shí)主義取向的功能性調(diào)整，其目標(biāo)在于提高治理效能；“回應(yīng)型適應(yīng)”(responsive adaptation)是治理主體在應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外環(huán)境壓力時(shí)，所作的按照社會(huì)的需求改變治理體系的目標(biāo)、體制、機(jī)制，以更為根本地滿足廣大人民群眾不斷變化的社會(huì)需要和政治期望的深層次調(diào)整。*參見(jiàn)唐皇鳳：《增強(qiáng)執(zhí)政黨調(diào)適性：中國(guó)政治發(fā)展的核心戰(zhàn)略取向》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期?？陀^地講，在改革進(jìn)入深水區(qū)之后，國(guó)家治理體系的變革必須實(shí)現(xiàn)從“效能型適應(yīng)”向“回應(yīng)型適應(yīng)”的轉(zhuǎn)換，只有及時(shí)、主動(dòng)、根本性地置換其內(nèi)在觀念制度與外在組織體制、機(jī)制，改革者才能夠把握住歷史的主動(dòng)性而不至于淪落為被改革的對(duì)象。因此可以說(shuō)，治理體系的制度調(diào)適能力構(gòu)成了其自身的生命線。制度調(diào)適能力是治理體系對(duì)自身提出的要求，它內(nèi)含著：國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)必須進(jìn)行一場(chǎng)內(nèi)在的自我革命，一方面要切實(shí)克服官僚風(fēng)氣，充分發(fā)揮包括每一位公務(wù)員在內(nèi)的主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)起其參與決策、聯(lián)系群眾的積極性；另一方面也要充分向社會(huì)開(kāi)放，通過(guò)聽(tīng)證、協(xié)商、座談、論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)等形式積極吸收社會(huì)公眾對(duì)政治決策的參與。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須時(shí)刻保持與人民群眾與社會(huì)的血肉聯(lián)系，保證國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社情民意的充分了解；必須建立保證社會(huì)實(shí)情和群眾意見(jiàn)真實(shí)有效地得到反映的暢通管道和處理機(jī)制，保證國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)輿情的及時(shí)準(zhǔn)確的把握和判斷；必須講政治，必須保持政治敏銳度，對(duì)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的變化及其基本趨向應(yīng)當(dāng)能夠做出理性的分析與評(píng)估。所有這些，都是國(guó)家充分發(fā)揮其制度調(diào)適能力、順應(yīng)時(shí)勢(shì)推動(dòng)制度良性變遷，從而時(shí)刻把握國(guó)家治理方向主動(dòng)性的必要前提。

復(fù)次，國(guó)家的制度學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)能力是國(guó)家的一種核心能力，是國(guó)家構(gòu)建其軟實(shí)力并發(fā)展其硬實(shí)力的重要基礎(chǔ)。尤其對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)來(lái)說(shuō)，欲要盡快建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，不斷地向制度發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)是一條便捷的路徑，而且在相當(dāng)程度上也構(gòu)成了制度創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)：“作為一個(gè)現(xiàn)代民主建設(shè)歷程很短、經(jīng)驗(yàn)不足，而且文化傳統(tǒng)悠久、國(guó)內(nèi)情況多樣的大國(guó)，中國(guó)的民主建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)制度學(xué)習(xí)和制度創(chuàng)新的過(guò)程。學(xué)習(xí)，就是學(xué)習(xí)世界上民主建設(shè)成功的經(jīng)驗(yàn)和有效的制度；創(chuàng)新就是要在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)、本地區(qū)的實(shí)際情況，建立起適合自身情況的制度。學(xué)習(xí)和創(chuàng)新是同步進(jìn)行的，互相促進(jìn)，缺一不可?！?北京遠(yuǎn)東太平洋經(jīng)濟(jì)研究中心國(guó)情課題組：《在制度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新中改革政治體制》，載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》1998年第27期。從理論上講，任何國(guó)家的制度體系都不可能永遠(yuǎn)處于領(lǐng)先的位置，即使處于制度領(lǐng)先位置的國(guó)家，也不可能在制度的一切方面都是領(lǐng)先的。于是，任何國(guó)家和社會(huì)組織都需要不斷地學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)構(gòu)成了制度變遷和社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名理論家諾斯非常重視學(xué)習(xí)在制度變遷中的突出作用，他將組織“從實(shí)踐中學(xué)習(xí)”界定為一個(gè)組織通過(guò)重復(fù)互動(dòng)而獲得協(xié)調(diào)的技巧和發(fā)展出日常規(guī)則的過(guò)程。他認(rèn)為，知識(shí)發(fā)展的方式塑造了我們對(duì)周圍世界的認(rèn)知，而這些認(rèn)知又在引導(dǎo)我們對(duì)知識(shí)的追求；知識(shí)影響著我們?nèi)绾谓忉尅⒑侠砘驼?dāng)化這個(gè)世界，進(jìn)而影響著人們形成制度、建立契約的成本。不僅如此，學(xué)習(xí)活動(dòng)可以產(chǎn)生新的制度構(gòu)想，進(jìn)而成為制度變遷的起點(diǎn)。在一個(gè)充滿不確定性的世界里，沒(méi)人知道我們所面臨問(wèn)題的答案；而允許更多嘗試的社會(huì)才最有可能經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后解決這些問(wèn)題。*參見(jiàn)李振：《制度變遷中的制度學(xué)習(xí)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年12月7日第B2版。制度學(xué)習(xí)對(duì)于從根本上迅速提升一個(gè)國(guó)家的制度能力和治理水平是極其重要的，以致于有的學(xué)者肯認(rèn)國(guó)家能力中最根本、最核心的能力就是國(guó)家的制度學(xué)習(xí)能力，并將之視為國(guó)家一切硬力量和軟力量的終極基礎(chǔ)。*參見(jiàn)孫林：《全球化進(jìn)程中的制度學(xué)習(xí)與國(guó)際權(quán)勢(shì)變遷》，載《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。當(dāng)然，制度學(xué)習(xí)的目的并不是模仿和照搬制度先進(jìn)國(guó)家的制度體系，而是通過(guò)學(xué)習(xí)獲得自主設(shè)計(jì)本國(guó)的先進(jìn)制度的能力，最終是建立起發(fā)達(dá)完善的國(guó)家治理制度體系。中國(guó)近代以來(lái)社會(huì)發(fā)展的歷程，充分證成了制度學(xué)習(xí)對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的決定性影響。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)其傳統(tǒng)文化根本上異質(zhì)于現(xiàn)代化文化的國(guó)家而言，主動(dòng)放棄自身文化優(yōu)越感而向西方發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)進(jìn)行制度學(xué)習(xí)，這種態(tài)度本身就是一個(gè)偉大的轉(zhuǎn)變。中國(guó)自身的深厚且統(tǒng)一的文化傳統(tǒng)在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來(lái)并非是一個(gè)天然的劣勢(shì)和負(fù)擔(dān)。諾斯非常關(guān)注文化在制度學(xué)習(xí)與制度變遷中的重要作用，文化的功用在于它是信息載體,生長(zhǎng)在同一文化傳統(tǒng)的人們共享著它所負(fù)載的信息,交易成本由此而降低。在此視角下回首審視我們的文化傳統(tǒng)，我們發(fā)現(xiàn)：從積淀了數(shù)千年的傳統(tǒng)文化到近代受西方文明沖擊因而包含了新文化基因的近代文化，再到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下積累的社會(huì)主義新文化特別是制度領(lǐng)域的政法文化，“所有這些文化層次,或厚或薄,都是改革或制度創(chuàng)新所必由生長(zhǎng)的土壤?！?汪丁丁：《制度創(chuàng)新的一般理論》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第5期。一個(gè)重要問(wèn)題是如何在現(xiàn)代化視野中、在我們所追求的發(fā)展目的之下，從已有的多層次文化傳統(tǒng)中揀選、詮釋和重構(gòu)出適應(yīng)于全新的國(guó)家治理事業(yè)的文化價(jià)值、文化制度和文化形式。國(guó)家制度學(xué)習(xí)能力的建設(shè)除了必須正確對(duì)待自身文化傳統(tǒng)，關(guān)鍵舉措是必須打造一個(gè)“學(xué)習(xí)型國(guó)家”和“學(xué)習(xí)型社會(huì)”，它有賴于國(guó)家規(guī)劃和形成一套完善先進(jìn)的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)和學(xué)習(xí)機(jī)制，在充分把握何為先進(jìn)、如何才能先進(jìn)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，持續(xù)不懈地推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)、公務(wù)員以至全社會(huì)的學(xué)習(xí)制度建設(shè)。歷史告訴我們，“那些在全球化過(guò)程中被邊緣化的國(guó)家，常常不是因?yàn)榈乩砦恢闷?，而是由于其制度體系缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。因此，我們常?？梢钥吹皆诓畈欢嘞嗤目陀^自然條件下，卻因?yàn)橹贫葘?dǎo)致巨大的發(fā)展差異?！?楊明佳：《制度移植與發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2005年第11期。制度落后的首要原因就是制度學(xué)習(xí)能力的衰退，打造一個(gè)強(qiáng)大的制度學(xué)習(xí)能力，也就為國(guó)家的改革發(fā)展、為國(guó)家治理事業(yè)的發(fā)達(dá)鑄就了最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

最后，國(guó)家的制度創(chuàng)新能力。國(guó)家的制度創(chuàng)新能力在國(guó)家治理能力體系中居于樞紐地位：國(guó)家的制度學(xué)習(xí)能力需要轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新能力，才能夠?yàn)閲?guó)家治理提供有效的制度供給；國(guó)家制度調(diào)適能力的強(qiáng)弱在很大程度上同樣依賴于其制度創(chuàng)新能力，國(guó)家要對(duì)新出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化適時(shí)作出體制性反應(yīng)，其變革源泉主要求助于自身的制度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力；而具體領(lǐng)域和具體程序方面的制度和機(jī)制創(chuàng)新，則能夠推動(dòng)制度實(shí)施能力的提升。因此可以說(shuō)，“創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的不竭動(dòng)力，創(chuàng)新最重要的是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是改革的紅利之源，是根本性問(wèn)題。”*成思危：《制度創(chuàng)新是改革的紅利之源》，載《人民政協(xié)報(bào)》2013年4月9日。解決制度落后和短缺的基本途徑是以制度創(chuàng)新方式擴(kuò)大制度的實(shí)際有效供給，制度創(chuàng)新構(gòu)成了整個(gè)國(guó)家制度能力的中心環(huán)節(jié)。從制度創(chuàng)新的具體發(fā)生機(jī)制來(lái)看，制度創(chuàng)新主要通過(guò)影響制度變遷的兩種模式發(fā)揮作用：*關(guān)于“誘致性制度變遷”和“強(qiáng)制性制度變遷”及其與制度創(chuàng)新的關(guān)系，詳見(jiàn)[美]R·科斯、A·阿爾欽、D·諾思：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第384頁(yè)。一是“誘致性制度變遷”，指的是對(duì)現(xiàn)行制度安排的更新或者替代，主要通過(guò)某些個(gè)人或社會(huì)組織群體基于其自我發(fā)展的目的而自發(fā)地倡導(dǎo)、組織或?qū)嵤?，這種形式的制度變遷往往會(huì)引發(fā)自下而上的制度變革，社會(huì)或基層組織的自發(fā)性制度變革因而就可能具有全局性的意義。在中國(guó)，此類制度創(chuàng)新的典型之舉是小崗村的土地包干試驗(yàn)，它直接引發(fā)了迄今未竟的中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)營(yíng)模式的根本性變革。二是“強(qiáng)制性制度變遷”，指的是政府通過(guò)政策、法規(guī)和命令強(qiáng)制推行的制度變遷，此一模式是中國(guó)當(dāng)代制度變遷的主導(dǎo)形式，中國(guó)的改革開(kāi)放和法治建設(shè)都是政府推動(dòng)型的自上而下的主動(dòng)性變革。在此一模式的制度變遷過(guò)程中，政府的制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力相互融合在一起，不僅為中國(guó)的改革發(fā)展提供了源源不斷的制度資源，并且這種變革方式本身業(yè)已內(nèi)在地成為進(jìn)一步制度變遷的重要推動(dòng)力。在當(dāng)今國(guó)家之間進(jìn)行著激烈的制度競(jìng)爭(zhēng)的全球化時(shí)代，“制度決定國(guó)家的命運(yùn)、文明的延續(xù)和民族的存亡。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足點(diǎn)是中國(guó)制度體系的優(yōu)化?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。因而國(guó)家的制度創(chuàng)新能力強(qiáng)弱在很大程度上直接決定著國(guó)家在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的命運(yùn)。提高國(guó)家制度創(chuàng)新能力本身需要制度學(xué)習(xí)和制度創(chuàng)新，在這里，制度創(chuàng)新通過(guò)自我循環(huán)邏輯固化了自身并凸顯出其本質(zhì)重要性。正是在此意義上說(shuō)，制度創(chuàng)新能力是中國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)的中樞命脈。制度創(chuàng)新是需要以創(chuàng)新型體制、機(jī)制和思維為基本前提的，而其起點(diǎn)則是政治經(jīng)濟(jì)法律制度的合法性危機(jī)，“合法性危機(jī)是變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！?[美]利普塞特：《政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，劉鋼敏、聶蓉譯，商務(wù)印書(shū)館1993年版，第53頁(yè)。中國(guó)自20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始的改革不斷走向深化，并為制度創(chuàng)新提供了不竭的需求和動(dòng)力；而持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新則有助于強(qiáng)化改革思維推動(dòng)新一輪制度創(chuàng)新，由此形成一個(gè)良性循環(huán)，徹底打破中國(guó)歷史長(zhǎng)期形成的靜態(tài)、守舊的制度慣性，為中華民族的偉大復(fù)興開(kāi)創(chuàng)順暢的制度通道。

將國(guó)家治理能力的五種構(gòu)成的基本取向予以概括化表述，我們發(fā)現(xiàn)，民主、法治、責(zé)任、交往、透明、有效、合法性等體現(xiàn)“善治”特性的制度要求，共同構(gòu)成了國(guó)家制度能力建設(shè)現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵。其中，法治被認(rèn)為是“推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的唯一途徑?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。盡管此說(shuō)有絕對(duì)之嫌，但法治之于國(guó)家治理能力構(gòu)建的基礎(chǔ)性作用的確是不容置疑的。而“民主導(dǎo)向的公共選擇”則同樣被視為制度現(xiàn)代化的基本實(shí)現(xiàn)路徑，其長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制則有賴于“自由與民主的有機(jī)協(xié)同”；“交往”的制度價(jià)值在于：“一國(guó)制度的具體形態(tài)只能在各種主體相互交往的過(guò)程漸進(jìn)性成型，是各種主體之間相互交往、相互作用和相互博弈的產(chǎn)物?！?同①相比之下，責(zé)任、透明、有效、合法性則對(duì)國(guó)家治理能力提出了制度質(zhì)量和實(shí)踐績(jī)效的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，表征著國(guó)家治理能力建設(shè)的應(yīng)然努力方向。當(dāng)然，現(xiàn)代化甫一啟動(dòng)其就必然要展現(xiàn)為一個(gè)無(wú)止境的單向的歷史過(guò)程，正如人類追求自由的過(guò)程從來(lái)就不會(huì)中止一樣。在此一歷史過(guò)程中，自由乃終極性的目標(biāo)，民主則是這一過(guò)程的手段，“民主是共同體所有成員個(gè)體自由偏好的共同展示形式和社會(huì)實(shí)現(xiàn)路徑，自由則是民主的活力內(nèi)容和終極目的，當(dāng)自由與民主兩者高度統(tǒng)一時(shí)，我們就可以認(rèn)為制度安排處于人性化發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)?！?俞憲忠：《制度現(xiàn)代化的演進(jìn)取向與路徑選擇》，載《江海學(xué)刊》2012年第4期。在此意義下，一個(gè)民主的、法治的、公正的、廉潔的、高效的國(guó)家治理能力體系才真正是值得全體公民期待的。

四、小結(jié)：改革是構(gòu)造強(qiáng)大國(guó)家治理能力的必由之路

中共十八屆三中全會(huì)史無(wú)前例地提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)并將其提升至國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度，這本身就意味著歷史性的制度變革，可以說(shuō)，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的，是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到最終的主體性變化的國(guó)家實(shí)驗(yàn)；是一個(gè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長(zhǎng)的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試?！?江必新：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日。對(duì)于這樣一場(chǎng)偉大的變革性嘗試，中華民族每一分子都肩負(fù)著不可推卸的歷史責(zé)任，這不僅基于國(guó)家治理體系建設(shè)自身需要社會(huì)組織和公民個(gè)人的積極參與，更是基于這種根本性的國(guó)家層面上的變革將深刻地影響每一公民的未來(lái)命運(yùn)而言的，因?yàn)椤巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與民族復(fù)興的偉大“中國(guó)夢(mèng)”之間具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，從而積極推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)制度的改革，就成為構(gòu)造強(qiáng)大國(guó)家治理能力的必由之路，也是中國(guó)真正走向復(fù)興、強(qiáng)大的必由之路。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:State Governance Capacity and its Modernization from the Perspective of Good Governance

Author&unit:WEI Zhixun

(Law school of Shandong University, Jinan Shandong 250100,China)

The issue of state governance is one of the most important as well as central propositions in the contemporary world. The building of the capacity regarding the state governance system should be considered as the unique way to make a powerful modern country and realize the China dream of national rejuvenation. The fundamental improvement of the state governance capacity depends on inspecting and reforming those factors which influence and determine the capacity of the state governance system, in the view of good governance. From the premise of this idea, referring to the standards of good governance and following the planning involving top-level designs, we must radically change the mechanism and function of those elements which constitute the capacity of state governance system, thus China could build a democratic, rule by law, fair, clean, as well as effective state governance system, in a word, a real powerful country.

good governance; state governance system; state governance capacity; top-level designs; modernization

2014-01-18

魏治勛(1969-)，男，山東昌邑人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：法哲學(xué)、法社會(huì)學(xué)、政治法學(xué)。

D90

：A

：1009-8003(2014)02-0032-14