■吳 琦 何 晨

一、清代同治年間的張成垸案

清代，湖北石首縣張成垸案①是眾多私筑堤垸案件中比較典型的一宗。案件歷時(shí)長(zhǎng)，案情曲折復(fù)雜，從同治二年到同治十二年，涉及眾多的利益群體。案件情形集中反映于倪文蔚《萬城堤志》中《方太守申覆張成垸詳稿》、《榮太守押毀私垸批》和《林方伯飭毀私垸札》[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P235-236，P239-240，P240-241)三篇公文中。

同治五年，方大湜署荊州知府[2](卷三十三《職官志五·官師國朝道府僚屬附》，P384)。方大湜是晚清循吏，《清史稿》稱其“生平政績(jī)，多在為守令時(shí)?！卤赜H理，胥吏無所容奸”[3](卷四百七十九《循吏四·方大傳》，P13083)。在荊州任職期間，方大湜審理了眾多的私垸案②，對(duì)于其中涉及的地方利益糾紛、胥吏舞弊、官員瀆職等狀況熟稔于胸。此類官司，涉利甚多，需謹(jǐn)慎處置。

涉及張成垸的案子，方大湜受理的是石首生員高宏遠(yuǎn)的控告。高宏遠(yuǎn)稱石首生員李申琨等在沿江老張成官垸處擴(kuò)建私堤，并在新修縣志“張成垸”條目下添注“分上、中、下修筑”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P235)等語。聽取高宏遠(yuǎn)的控訴后，方大湜十分重視。石首地處荊江河道下游，沿江私筑堤垸極易擠占河道，導(dǎo)致汛期泄洪不暢，嚴(yán)重威脅萬城大堤的安全。而保障萬城大堤是荊州知府的重要職責(zé)[1](卷首，《萬城堤志·諭旨》，P32)。

方大湜調(diào)查發(fā)現(xiàn)，修張成垸已引發(fā)了不少官司。同治二年，石首縣武生魏詞鴻等控告劉永均等倡修張成垸。前任知府命石首縣令胡復(fù)初[2](卷三十四《職官志六·官師國朝縣令僚佐附》，P397)匯報(bào)情況，胡復(fù)初稱張成垸是縣志載明準(zhǔn)修的官垸，請(qǐng)?jiān)试S照舊歲修。胡還稱若將來該垸有礙江流會(huì)立即拆毀，并強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)在老堤之外私筑堤垸。于是修復(fù)張成官垸被批準(zhǔn)。

修復(fù)張成官垸非李申琨首倡，但他是擴(kuò)建張成私垸的帶頭人，于是關(guān)于張成私垸的一系列案件，李申琨成為主要被告。在高宏遠(yuǎn)控告前，張成私垸已涉入官司。之前的官司，是李申琨等被控借張成官垸名目在老堤上下修筑私垸，并在修筑中有“斂費(fèi)”、“搶?！雹鄣葠盒?。該案由石首縣職員席成萬等處理。結(jié)論是所修為縣志載準(zhǔn)修筑官垸;“斂費(fèi)”、“搶?！备靼盖橐呀?jīng)處理得當(dāng)，請(qǐng)求銷案。

此案為胥吏經(jīng)手，方大湜并不認(rèn)為胥吏會(huì)處理公正。鑒于高宏遠(yuǎn)的控告，之前結(jié)論或有不妥。方大湜研究了席成萬等提供的息詞，看有無含糊具呈、希圖蒙混之處。果然，方大湜見息詞內(nèi)稱:“張成垸一帶即明時(shí)之赭要洲，原有田三萬畝，周圍筑有土。”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P235)查閱乾隆六十年《石首志》記載，赭要洲、揚(yáng)子洲在縣東，但注釋說:“此二洲府志從《水經(jīng)注》采入，今以版圖稽之，實(shí)未詳其所在。”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P235)縣志里并無赭要洲具體所在，息詞里憑什么說張成垸一帶即赭要洲?又如何確定赭要洲周圍筑有土?可見席成萬等在息詞中任意影射。繼續(xù)審視息詞發(fā)現(xiàn)，“(擴(kuò)建)既非平空私筑，亦無阻遏江流，志載可考”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P235)。查縣志，只載張成垸，即老張成官垸，未提及老垸上下有無堤垸。

可見席成萬等的結(jié)論，既無理也不公。方大湜命石首縣詳細(xì)報(bào)告張成私垸問題。石首縣回復(fù)與息詞一致，仍強(qiáng)調(diào)該垸有梓楠大堤外防的作用。方大湜派遣委員與石首縣令朱榮實(shí)[2](卷三十四《職官志六·官師國朝縣令僚佐附》，P397)去實(shí)地勘測(cè)，結(jié)果表明新筑堤塍比老垸寬大，且于老垸上下有私筑堤垸，而朱榮實(shí)批準(zhǔn)其私筑。

自此，方大湜斷定，李申琨、石首縣令、席成萬等串通一氣，所謂為官堤外防，都是為私垸辯護(hù)。私垸在官堤外，只會(huì)在汛期束窄河道，加速水流沖刷大堤，成為大堤的隱患。既然張成私垸在縣志內(nèi)并無依據(jù)，應(yīng)屬私筑堤垸行為無疑。于是方大湜向上級(jí)學(xué)政匯報(bào)私筑堤垸和篡改新縣志的問題，獲批準(zhǔn)后下令拆毀張成私垸，更正新修縣志[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P239)。

同治六年，榮光繼方大湜為荊州知府。同治七年，江陵縣職員熊廷前，監(jiān)生宋文炳，生員黃德楨、沈英烈到荊州府控告。熊廷前等指出，李申琨等近來在石首縣東北沿江私筑長(zhǎng)堤，綿亙近四五十里，挺立江心，抵窄江流，汛期泛濫時(shí)逼水逆涌，威脅萬城大堤。榮光調(diào)查發(fā)現(xiàn)，方大湜的命令，石首縣并沒有執(zhí)行。相反，石首繼任縣令吳茂先[2](卷三十四《職官志六·官師國朝縣令僚佐附》，P397)發(fā)給張成私垸告示印簿，在所處沙洲上分設(shè)上、中、下三局，每畝派征土費(fèi)、官費(fèi)錢四百八十文，小費(fèi)錢四十八文，還派差督催添筑五十余里長(zhǎng)堤。擴(kuò)建后的垸田，內(nèi)包七洲，計(jì)完蘆稞田地三萬余畝，垸寬二三十里。本該平毀的張成私垸，不光被縣里按畝征稅，還被鼓勵(lì)擴(kuò)建。

于是榮光派人重申拆毀命令，結(jié)果吳茂先以“由縣示令征費(fèi)興修”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P239)為由，拒絕拆毀。對(duì)此抗命行為，榮光十分憤怒。其于同治八年下令，除張成老堤數(shù)里、田地三千余畝準(zhǔn)其照舊歲修外，撤銷張成私垸的告示印簿、稅局，拆毀張成私垸及添筑長(zhǎng)堤。為保政令暢通，榮光下令押解李申琨、徐奉翥、李霖、劉情位等私垸的頭領(lǐng)到荊州府。

然而，同治十二年熊廷前等向湖北布政使司控訴，內(nèi)容仍是張成私垸問題。湖北布政使林之望[4](卷三百五十，P626)受理該案。熊廷前等稱同治七年已到荊州府投訴過，且荊州府也下令拆毀張成私垸。然而實(shí)情是，李申琨等煽惑各垸首斂費(fèi)數(shù)萬金，勾結(jié)石首縣慣行舞弊的衙蠹尹宏太賄通上下一氣，致使拆毀命令終成虛文。此后張成私垸加高加厚，不斷擴(kuò)建。熊廷前等請(qǐng)求布政司派人查勘石首沿江一帶，如果違禁挽筑私堤，即行拆毀具報(bào)，千萬不要被繪圖、粘抄、并發(fā)等借口拖延，以致違延貽害。

林之望請(qǐng)示湖北巡撫后，下令荊州府派可靠的人前往石首，會(huì)同石首縣令查勘沿江一帶情況，有違禁挽筑私堤阻礙江流的，立即拆毀匯報(bào)。如果有刁紳劣監(jiān)從中把持阻撓，務(wù)必嚴(yán)辦。

對(duì)于張成垸案，《萬城堤志》記錄至此。至于張成私垸是否最終被拆毀，未見直接記載。《萬城堤志》中收錄的同治十三年《李制軍嚴(yán)禁私挽洲垸示》一文提到，“自示之后，凡沿江私垸有礙江流者無論新舊概行平毀，果系遠(yuǎn)年古埂，僻處偏隅，聽民安業(yè)，惟不得冒名舊冊(cè)擅行擴(kuò)充”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P241)，湖廣總督李瀚章[4](卷二百八十八，P981)于林之望下令拆毀張成私垸的第二年，又嚴(yán)令禁止類似張成垸案中“冒名舊冊(cè)擅行擴(kuò)充”的行為，可見其行為已經(jīng)被湖廣總督重視。若張成私垸沒被拆毀，當(dāng)還有訴訟，在湖廣總督重視的情況下應(yīng)會(huì)被詳細(xì)受理。由此，根據(jù)《萬城堤志》的記載，其后應(yīng)無官司。此外，根據(jù)記載，眾多私垸在同治十一年到同治十三年間被查勘[1](卷八，《萬城堤志·私堤·垸名》，P218-220)，參照李瀚章嚴(yán)禁私挽洲垸的告示，那段時(shí)間應(yīng)有一次大規(guī)模的整頓行動(dòng)。

二、私筑派與反對(duì)派的利益糾紛

圍繞垸的筑與拆，當(dāng)事者分為兩派:私筑派和反對(duì)派。

(一)私筑派的利益和策略

生員李申琨是私筑派的代表，胥吏席成萬、尹宏太及各任石首縣令為其利益集團(tuán)的重要盟友。為了擴(kuò)張私利，私筑派不斷挑戰(zhàn)已有的水利利益格局。

相關(guān)研究顯示，江漢平原大規(guī)模圍筑垸堤，多以家族或家族間合作的形式進(jìn)行。圍筑堤垸的管理體制是垸長(zhǎng)制，設(shè)垸長(zhǎng)垸夫，類似堤甲制的組織結(jié)構(gòu);凡充任垸長(zhǎng)、垸甲者，豁免其他差役，專注修防事務(wù)。因?yàn)橐约易鍨橹饕M織形式，垸田的主要管理人員多由各家族族人充任，最高管理權(quán)掌握在最大家族手中。隨著垸田的發(fā)展，“垸”的社會(huì)意義不斷加強(qiáng)，逐步由單純的水利設(shè)施演變?yōu)楣δ芏鄻拥纳鐣?huì)單元?！佰睆淖匀弧敖绶帧弊?yōu)槿巳旱姆纸纭［虄蓚?cè)的人群通過圍垸、建閘、防洪、排漬等活動(dòng)日益緊密聯(lián)系在一起，并往往以垸堤為分界線結(jié)成不同地方利益集團(tuán)或“共同體”，同時(shí)，隨著垸田密度的加大，河湖兩岸、堤垸兩側(cè)的水利糾紛也日益加劇和頻繁，爭(zhēng)論各方往往也以堤垸為界，結(jié)成不同的地域和利益聯(lián)盟，以集體的力量相抗?fàn)嶽5](P256-260)[6](P356-363)[7]。

為了維持水利秩序，抑制垸田過度開發(fā)產(chǎn)生的問題，一些流域內(nèi)會(huì)形成一定的水利社會(huì)格局，維持該格局被視為維護(hù)公共利益。萬城大堤被視為“全郡保障”，是荊州府和江陵縣的關(guān)切所在。因此在荊州地區(qū)，限制私垸以防擠占河道，保障萬城大堤被視為公共利益。而不斷擴(kuò)建垸田符合張成私垸這個(gè)“共同體”的利益，然而擴(kuò)建是以擠占荊江河道為代價(jià)，觸犯了區(qū)域的公共利益，由此訴訟不斷便成為常態(tài)。

作為張成私垸這個(gè)“共同體”的領(lǐng)袖，李申琨擴(kuò)張利益不遺余力，其切身利益與張成私垸緊密關(guān)聯(lián)。一方面，張成私垸的壯大，有助于提高他在石首的社會(huì)地位;另一方面，作為垸田的管理者，可收入豐厚的利益。方大湜著《監(jiān)利修堤約》便明確指出了其中十余項(xiàng)“夫頭陋規(guī)”:“夫頭由垸長(zhǎng)舉報(bào)，領(lǐng)土價(jià)錢百千，須送垸長(zhǎng)五千，名兜子費(fèi);開工之處先做城隍會(huì)議，定土價(jià)一千，委員錢若干，委員之家丁、火夫、轎夫錢若干，汛官之家丁、堂差、轎夫錢若干，縣署跟班、門丁、壯快、皂隸、傘夫錢若干，工房、案房、弓正、堤差錢若干，首士及工房、弓正、堤差之火夫錢若干?！盵1](卷六《萬城堤志·經(jīng)費(fèi)·支銷》，P176)李申琨被指控“斂費(fèi)”，陋規(guī)所獲應(yīng)是不少。

席成萬和尹宏太是石首縣的職員，是書吏和衙役一類人物。瞿同祖《清代地方政府》中指出，清代的“書吏”和“衙役”都是不發(fā)薪水的，收入主要來源于各種陋規(guī)[8](P78-82)。從張成垸中，席成萬和尹宏太能得到什么好處呢?史料無直接記載，但據(jù)情分析，至少在收賦稅和契稅時(shí)，席成萬和尹宏太應(yīng)是從中獲利甚豐;另外，由張成垸案引發(fā)的官司，訴訟過程中的陋規(guī)，席、尹二人也應(yīng)獲利不少。另外，從修改縣志，說通吳茂先發(fā)給執(zhí)照，拖延拆毀命令等種種行為判斷，李申琨與席成萬、尹宏太已結(jié)成一種合作關(guān)系。作為合作的回報(bào)，席、尹二人當(dāng)能從張成私垸的發(fā)展中獲得更大的利益。

對(duì)各任石首縣令來說，轄區(qū)治理不得不依靠地方勢(shì)力。同治年間石首縣令更換頻繁，從同治二年到同治七年，五年間換五個(gè)縣令[2](卷三十四，P397)。頻繁的更換，導(dǎo)致縣令無法深入了解當(dāng)?shù)厍闆r。在此背景下，依靠地方勢(shì)力來進(jìn)行治理就不可避免。士紳如李申琨、胥吏如席成萬都是石首縣有廣泛影響的地方勢(shì)力，借助他們才能在短暫任期中正常施政。但這種做法的直接結(jié)果是，縣令在政策制定和貫徹中一定會(huì)受地方勢(shì)力的左右，失去公正。幾任石首縣令均偏袒張成私垸就是明證。同時(shí)石首縣令為了完成稅收任務(wù)，也會(huì)默許乃至支持私筑堤垸④。于是，保護(hù)張成私垸不被拆毀就成為石首縣令的通常選擇。私筑派及其利益群體在保護(hù)張成私垸上趨向一致。

在應(yīng)對(duì)官司上，私筑派采取了強(qiáng)調(diào)無礙江流、篡改方志、拖延拆毀命令和獲得告示印簿的策略。

張成私垸主要被質(zhì)疑擠占河道、威脅大堤，所以私筑派不斷強(qiáng)調(diào)其“無阻遏江流”，表示并未侵犯公共利益，并竭力使張成私垸合法化。由于政府處理沿江堤垸的指導(dǎo)思想為“保官垸、禁私垸”，獲得官垸身份就意味著合法。官垸被認(rèn)為是早年興修的垸田，自也可推論“無阻遏江流”。適逢同治五年石首縣重修縣志，李申琨等人獲得了極好的機(jī)會(huì)。由于席成萬、李霖本身就參與修志[9](卷一，P24-25)，完全可以按照自己的意愿撰寫。于是，新縣志中便出現(xiàn)了張成垸擁有“上、中、下三局”的表述。但篡改縣志的行為被控告至荊州知府，知府下令拆毀張成私垸并改正新縣志。李申琨等只好他圖。

同治年間，荊州知府也更換頻繁，從同治元年到同治十一年，換了十任荊州知府。席成萬和尹宏太借“繪圖、粘抄、并發(fā)”拖延，使荊州知府的政令無法迅速執(zhí)行。新的荊州知府繼任后，又需時(shí)間熟悉政務(wù)，難以掌控前任政令執(zhí)行的情況。于是，拆毀令成為一紙具文。當(dāng)新任知府發(fā)現(xiàn)問題后，又面臨同樣的問題。

對(duì)私筑派而言，張成私垸仍需要證明其合法性，同時(shí)也需要發(fā)展。借助縣令吳茂先，張成私垸獲得了縣政府頒發(fā)的告示印薄，被官府正式征稅。被征稅的垸田，自然是被官府承認(rèn)的合法垸田。借此機(jī)會(huì)，張成私垸進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，修建了四五十里的長(zhǎng)堤。

(二)反對(duì)派的利益和策略

反對(duì)派包括石首縣和江陵縣兩地人士，石首縣有武生魏詞鴻、生員高宏遠(yuǎn)等;江陵縣有監(jiān)生宋文炳、生員黃德楨等。反對(duì)派的盟友為江陵縣職員熊廷前，以及各任荊州知府和湖北巡撫。因地域不同，反對(duì)派中利益訴求也有所不同。

對(duì)石首縣人士來說，與李申琨等產(chǎn)生矛盾，有以下兩個(gè)原因:一是在修筑過程中產(chǎn)生的矛盾，或在合作修筑張成私垸中被李申琨等無理“斂費(fèi)”，或被李申琨等搶占修筑用的土牛。因利益受損而向官府控訴。二是在地方社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的矛盾。高宏遠(yuǎn)的控告主要是私筑堤垸和篡改方志。因此，李申琨等與高宏遠(yuǎn)產(chǎn)生矛盾，可能是筑堤，也可能是修方志，后者的可能性更大，高宏遠(yuǎn)等人對(duì)李申琨等操控縣志內(nèi)容不滿。

對(duì)江陵縣人士來說，他們需要維護(hù)萬城大堤的安全，使江陵縣免遭洪災(zāi)。自嘉慶、道光以后，江漢平原各垸區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的整體，聯(lián)結(jié)這一整體的干流、支河、穴口、湖泊等水網(wǎng)中的垸田的開發(fā)已經(jīng)飽和乃至惡性膨脹，任何時(shí)間的一次水災(zāi)或任意一處的水利興作，都會(huì)引起南北之間、垸區(qū)之間、州縣之間或地區(qū)之間的水利紛爭(zhēng)。緊張的水利關(guān)系如箭在弦，水利紛爭(zhēng)成為江漢平原垸區(qū)人民生活的一部分[10](P114)。江陵縣位于石首縣上游，全縣對(duì)洪水的防護(hù)完全依賴于萬城大堤。對(duì)萬城大堤來說，洪水激流的沖刷最易導(dǎo)致大堤坍圮。而長(zhǎng)江河道在江陵縣河段十分曲折，水流相對(duì)不暢，當(dāng)夏季江水暴漲時(shí)，極易誘發(fā)洪水激流;如果下游石首河道因私垸侵占而疏水困難，則會(huì)反逼江水不斷沖擊萬城大堤。因此荊江河道的通暢與否成為江陵縣人士關(guān)注的重點(diǎn)。張成私垸位于石首縣東北部，沿江修筑;擴(kuò)建垸田和長(zhǎng)堤伸向江中，大量擠占荊江河道。在上游的江陵縣看來，張成私垸是一個(gè)重大的威脅。從宏觀水利格局考察，不難理解江陵縣人士對(duì)于鄰縣相關(guān)事務(wù)的高度關(guān)注，以及鍥而不舍的控訴行為。

作為一個(gè)胥吏，江陵縣職員熊廷前參與控訴的動(dòng)機(jī)此處無考。但可以肯定，熊廷前是作為一個(gè)江陵縣本地人的角色參與其中。維護(hù)下游河道通暢，利于江陵縣，也利于其自身。

對(duì)于荊州知府來說，保障萬城大堤是其主要職責(zé)。如果萬城大堤出了問題，荊州知府將被追究主要責(zé)任。因此荊州知府對(duì)于私筑堤垸的問題是比較重視的，處理意見也都偏向拆毀私垸。而對(duì)于湖北巡撫、湖廣總督這些省級(jí)大員來說，萬城大堤的安全其也有連帶責(zé)任。乾隆五十三年萬城大堤潰決，朝廷處罰了從湖廣總督到江陵知縣的一系列官員。有此先例，湖廣總督等頗為重視萬城大堤的安全，對(duì)于危害大堤、侵占河道的私筑，一般處理都是拆毀。

反對(duì)派出自不同的地域和身份，雖然仍是通過訴訟手段，但陳述的重點(diǎn)有所不同。石首縣人士主要強(qiáng)調(diào)張成私垸的私垸性質(zhì)，批駁李申琨等尋找到的合法性證據(jù)，如指出篡改縣志的行為。江陵縣人士更強(qiáng)調(diào)其威脅萬城大堤。如訴訟詞中“私堤竟等磐石之安，而荊堤反深魚鱉之患”[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P240)一語，可見江陵縣人士對(duì)萬城大堤安危的關(guān)切。此外，石首縣人士只控訴到荊州府，而江陵縣人士控訴至湖北巡撫。不斷向更高級(jí)別的官府控訴是一個(gè)正確的策略，因?yàn)榍G州知府、湖北巡撫等在維護(hù)荊州大堤安全、拆毀私垸一事的態(tài)度上，與反對(duì)派訴求一致。當(dāng)省府判決拆毀張成私垸后，反對(duì)派則催促省府去執(zhí)行判決，以應(yīng)對(duì)私筑派的拖延行為。

三、官府行政的低效與地方勢(shì)力的上升

為了保障大堤的安全，清政府早就頒布了一系列禁令，其中就有禁止私垸擠占荊江河道。但在同治年間，官府無法有效推行其禁令，無法解決出現(xiàn)的社會(huì)問題。

導(dǎo)致官府行政能力的低效，直接原因有三個(gè)。

一是地方官員頻繁更換。在同治時(shí)期，荊州府和石首縣，官員平均一年一換，在職時(shí)間長(zhǎng)的不過兩三年。這使得荊州知府無法有效地讓石首知縣貫徹政令。同樣，官員的頻繁更替，使得胥吏在地方政務(wù)中通同作弊更加方便，進(jìn)而導(dǎo)致有令不行的現(xiàn)象，政令無法貫徹。張成垸案持續(xù)了十年，就是最好的例證。同時(shí)，官員過短的任期，也使得其無法掌握地方上的具體情況。堤垸私筑行為初期較為隱蔽，難以察覺。比如有借“修路為名”來筑私堤，官府如果巡查，便稱這是人行大路，不是私堤;在官府沒有察覺的情況下，則逐漸加高、培厚堤壩，日復(fù)一日，年復(fù)一年，于是就變成了龐大的私堤[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P237)。此外，還有通過種植蓮藕的方式來留住淤泥，以便日后隨淤隨筑的情況[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P236)。另外，過短的任期也使州縣官在地方治理中依賴地方勢(shì)力，形成被地方勢(shì)力反控的局面。如石首縣令幾乎成了李申琨等的利益代言人。

二是府、縣官員利益取向不同。荊州知府由于有保證萬城大堤安全的職責(zé)，對(duì)于私筑堤垸的行為往往從嚴(yán)處理;而縣令為了保證稅收不失原額，出現(xiàn)垸田廢棄而有損稅收時(shí)，會(huì)設(shè)法找私垸填補(bǔ)。如江陵縣令為了征收到南漕米石的稅額，不惜鼓勵(lì)私筑[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P233)。因此在私筑堤垸與保障大堤發(fā)生矛盾時(shí)，縣令往往重視眼前利益，以至庇護(hù)私垸。

三是官吏普遍腐敗。在熊廷前等的指控中，控訴尹宏太慣行舞弊、賄通上下。其實(shí)，尹宏太現(xiàn)象十分普遍，從幾任石首縣令均偏袒李申琨等，以及上級(jí)政令執(zhí)行不暢，可以強(qiáng)烈地感知地方官吏的普遍腐敗。而這種腐敗與地方行政能力的低下有著必然的邏輯關(guān)系。

當(dāng)然，從更深層面考察，則是晚清時(shí)期傳統(tǒng)的政治體系和財(cái)政賦稅制度已完全不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與變化。

18世紀(jì)中葉，中國政治體系已無法適應(yīng)不斷擴(kuò)展并充滿活力的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)形式。在地方，瞿同祖稱清代地方政府為“一人政府”，知縣統(tǒng)攬整個(gè)轄區(qū)的所有事務(wù)，政府機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)的制度性分工。這套政治體系，對(duì)于縣以下的地方社會(huì)的控制，是比較脆弱的。乾隆以后，中國人口成倍地增長(zhǎng)，而縣級(jí)單位的數(shù)目卻幾乎沒有變化，縣級(jí)行政人員的數(shù)目也沒有因政府不斷擴(kuò)大的職能之需而相應(yīng)增加?？h令作為清政府最低級(jí)的行政官員，面對(duì)龐雜的地方事務(wù)，只能依賴于不受中央政府考核和控制的當(dāng)?shù)伛憷?，胥吏階層幾乎成為地方行政運(yùn)行的主要力量。然而，這種現(xiàn)象的代價(jià)就是，收取稅賦和維持執(zhí)法系統(tǒng)的成本巨大，由此引發(fā)的效率與規(guī)則問題與日俱增。盡管朝廷一再試圖努力禁止或削減種種地方陋規(guī)，但收效甚微。因?yàn)橐择憷魹橹鞯牡胤叫姓C(jī)制依然存在，清廷的努力沒有觸及問題的根本。由此，政府沒有能力控制已經(jīng)越來越復(fù)雜的社會(huì)[11](P20-23)。

與傳統(tǒng)的政治體系相應(yīng)，政府的財(cái)政賦稅制度也不再適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)。清政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的“原額主義”財(cái)政原則，“不改變建國當(dāng)初的租稅額的財(cái)政原則，即使因?yàn)槿丝谠龆嗷蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展等原因?qū)е卤匾?jīng)費(fèi)有所增加，政府也不能相應(yīng)進(jìn)行彈性增稅”[12](P58-59)。堅(jiān)持“原額主義”，是將正額財(cái)政的固定視為仁政，但“原額主義”財(cái)政帶來很多問題。首先是地方行政費(fèi)用嚴(yán)重不足，因此正額外財(cái)政(如慣例的附加征收、陋規(guī)等)龐大，極易滋生腐敗，這些都導(dǎo)致政府實(shí)際運(yùn)行的成本惡性膨脹。而高運(yùn)行成本的背后，卻是低行政效率。當(dāng)每一個(gè)行政環(huán)節(jié)都有陋規(guī)，很難指望行政效率的高效。其次是政府沒有掌控社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的意圖和能力。清代對(duì)賦稅的征收并非整齊劃一，而是按照土地的類型劃分不同的等級(jí)收取相應(yīng)的賦稅。如監(jiān)利縣各類垸內(nèi)外田地科則就是按上、中、下三個(gè)等則征收[5](P314)，土地等級(jí)越高，每單位征收的賦稅錢糧越多。根據(jù)這個(gè)規(guī)則，垸與垸之間由于土地等則的不同，所要繳納的賦稅也是不同的。有時(shí)候，一個(gè)或幾個(gè)垸田承擔(dān)著一個(gè)專項(xiàng)賦稅，如謝家垸、古埂垸、由始垸三垸承擔(dān)的是南漕米石隨漕驢腳造賚的賦稅項(xiàng)目，當(dāng)荊州知府拆毀這些垸田，同時(shí)也就豁免了其賦稅[1](卷八《萬城堤志·私堤·成案》，P232-233)。然而，垸田是不斷興廢和變化的，這種興廢變化，打亂了原先各垸與賦稅一一對(duì)應(yīng)的局面，需要官府及時(shí)客觀有效地作出調(diào)整，預(yù)防稅收的糧米冊(cè)記載與實(shí)際情況脫節(jié)。然而，“原額主義”指導(dǎo)下，準(zhǔn)確的土地登記沒有意義，因?yàn)橘x稅是固定的，完成原額后的新增耕地是否被登記便不重要。與此同時(shí)，清代縣以下的地方事務(wù)主要依靠里甲、保甲、垸長(zhǎng)、垸首等非正式權(quán)力組織，這些人與家族及群體利益緊密聯(lián)系在一起，當(dāng)涉及權(quán)利分配與利益沖突之時(shí)，他們的取向十分明確。在本文案件中，各級(jí)政府對(duì)于官、私垸的真實(shí)情況并不了解:何者為應(yīng)保護(hù)的官垸，何者為當(dāng)禁止的私垸，如何對(duì)應(yīng)賦稅的征收？ 私筑派正是利用這一點(diǎn)，努力化私垸為官垸，取得私垸的合法性，從中牟利。

晚清各級(jí)地方官員面對(duì)任期短暫、政令多變、政務(wù)龐雜、稅收考成、陋規(guī)泛濫、腐敗普遍等局面，鮮有堅(jiān)持全局利益、秉公辦事之意。即便是黃六鴻這位賢令，也難免妥協(xié)，以免獲罪于地方。其在《?；萑珪分锌偨Y(jié)處理地方惡勢(shì)力的經(jīng)驗(yàn)，也勸后來者應(yīng)“忍性氣”，毋“任事太真，嫉惡太甚”，地方公事應(yīng)“使兩家之意平”[13](卷之四，蒞任部，P50-51)。晚清“陋規(guī)”在地方行政機(jī)制中惡性膨脹的背景下，眾多不賢的地方官員發(fā)現(xiàn)勾結(jié)地方勢(shì)力反更于己有利，一方面，將諸多事務(wù)交給地方勢(shì)力，則無須深度介入地方社會(huì)，從而能夠從龐雜的地方事務(wù)中解脫出來，另一方面，地方官與地方勢(shì)力聯(lián)合趨利，更易獲得“陋規(guī)”等項(xiàng)的收入。秉公難而不值，損公易而有利，官吏們多選擇后者，最終以忽視和侵蝕全局利益為代價(jià)。于是，在張成垸的案件中，地方官紛紛成為地方勢(shì)力的利益代言人，由此也不斷促使地方權(quán)利歸于地方，朝廷在地方的權(quán)利日趨弱化。

在地方官的縱容下，地方勢(shì)力不斷膨脹，并廣泛地參與到地方事務(wù)之中。在張成私垸案中，我們看到李申琨等人能夠掌握石首縣地方的話語權(quán)(控制方志修纂的內(nèi)容)，控制官府的行政過程(借“繪圖、粘抄、并發(fā)”來拖延政令執(zhí)行)，影響官員的行政決策(幾任縣令的決策都有利于張成私垸)。地方勢(shì)力掌控著大量的地方性資源，張成私垸由非法被塑造為合法，并不斷擴(kuò)大規(guī)模，從一個(gè)層面揭示了地方力量的日漸壯大。

同治年間張成垸案所揭示的政府行政的低效與地方勢(shì)力的上升，反映了近代中國的一個(gè)時(shí)代命題，即如何建立一套政治體系，既能夠加強(qiáng)地方行政控制，提高官府治理社會(huì)的能力，又能夠擴(kuò)大政治參與，將興起的地方勢(shì)力納入整個(gè)政治治理體系之中，使其發(fā)揮建設(shè)性作用。但從當(dāng)時(shí)官府與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況來看，這個(gè)問題顯然是無解的。這大概就是那個(gè)時(shí)代眾多小案件背后所隱含的大問題。

注釋:

①張成垸案中，老張成官垸是合法的，引起糾紛的是在老張成官垸基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)建的新堤垸。本文對(duì)私筑擴(kuò)建部分以“張成私垸”指稱。

②《萬城堤志·私堤·成案》中記載方大湜處理私垸的公文有5 篇，在總共收錄27 篇成案中占近1/5。

③“搶?！痹诖藨?yīng)是爭(zhēng)搶土牛的意思。土牛是指堆在堤壩上準(zhǔn)備搶修用的土堆，因遠(yuǎn)看似牛，故稱土牛。

④雖然沒有石首縣令為了稅收而鼓勵(lì)私垸的直接記載，但有江陵縣知縣為了征收南漕米石的稅收而批準(zhǔn)修筑私堤的記載。見倪文蔚、舒惠《萬城堤志·萬城堤續(xù)志》，湖北教育出版社，2002，第233 頁。

[1]倪文蔚，舒惠.萬城堤志·萬成堤續(xù)志[M].武漢:湖北教育出版社，2002.

[2]倪文蔚.荊州府志[M].臺(tái)北:成文出版社，1970.

[3]趙爾巽.清史稿[M].北京:中華書局，1977.

[4]寶鋆.穆宗毅皇帝實(shí)錄[A].清實(shí)錄[M].北京:中華書局，1987.

[5]張建民.湖北通史·明清卷[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社，1999.

[6]張建民，魯西奇.歷史時(shí)期長(zhǎng)江中游地區(qū)人類活動(dòng)與環(huán)境變遷專題研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2011.

[7]周榮.垸:明清兩湖平原社會(huì)變遷的核心要素[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-11-06(11).

[8]瞿同祖.清代地方政府[M].北京:法律出版社，2011.

[9]朱榮實(shí)，傅如筠.同治石首縣志[A].中國地方志集成·湖北府縣志輯[M].南京:江蘇古籍出版社，2001.

[10]周榮.本地利益與全局話語——晚清、民國天門縣歷編水利案牘解讀[J].歷史人類學(xué)學(xué)刊，2007，(1).

[11]孔飛力.中國現(xiàn)代國家的起源[M].北京:三聯(lián)書店，2013.

[12]山本進(jìn).清代社會(huì)經(jīng)濟(jì)史[M].濟(jì)南:山東畫報(bào)出版社，2012.

[13]黃六鴻.福惠全書[M].清光緒十九年文昌會(huì)館刻本.