龍著華

民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制*

龍著華

作為正規(guī)金融的有益補(bǔ)充，民間借貸在服務(wù)民間融資、推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。由于體制、制度、監(jiān)管等多方面的原因，民間借貸面臨著直接、間接兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)無(wú)法自行化解這些風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮有形之手的作用，在體制、制度、機(jī)制各層面強(qiáng)化、完善對(duì)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。

民間借貸；風(fēng)險(xiǎn)類型；風(fēng)險(xiǎn)成因；法律規(guī)制

一、民間借貸與民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的類型化

(一)民間借貸的厘定

在討論民間借貸風(fēng)險(xiǎn)之前，首先需要明確一個(gè)前置性的問(wèn)題，即何謂民間借貸？長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)民間借貸內(nèi)涵的界定見仁見智、眾說(shuō)紛紜。

Atieno認(rèn)為民間借貸是游離于正規(guī)金融之外、不受國(guó)家信用控制和中央銀行管制的金融交易，Anders Isaksson將民間借貸表述為官方監(jiān)管之外的金融活動(dòng)；①Kropp認(rèn)為民間借貸和正規(guī)金融是同一國(guó)家中同時(shí)并存的，相互割裂的，正規(guī)金融處于國(guó)家信用和相關(guān)金融法律控制下，而民間借貸則在這種控制之外進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，二者的利率、借款條件與目標(biāo)客戶均不同，更為重要的是，借貸資金不能跨市場(chǎng)流動(dòng)。②Krahene和Schmidt認(rèn)為民間借貸與正規(guī)金融之間的區(qū)別在于交易執(zhí)行所依靠的對(duì)象不同，前者的依據(jù)是社會(huì)法律體系以外的體系，后者的依據(jù)是社會(huì)法律體系。③

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)民間借貸的內(nèi)涵也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的認(rèn)識(shí)。其一可稱之為“主體說(shuō)”，即主張以借貸關(guān)系的主體為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為借貸關(guān)系一方當(dāng)事人為公民的，即為民間借貸，包括公民之間、公民與法人之間、公民與其他組織之間的借貸；④其二可稱之為“行為說(shuō)”，即主張以借貸行為的合法性為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為未得到法律、法規(guī)及其他正式形式認(rèn)可的金融活動(dòng)為民間借貸，它不僅包括犯罪金融、違法金融、地下金融等，還包括正式金融主體未被法律、法規(guī)正式或直接認(rèn)可的金融以及暫未被法律法規(guī)認(rèn)可的金融創(chuàng)新。⑤其三可稱之為“監(jiān)管說(shuō)”，即主張以是否進(jìn)入政府監(jiān)管范疇為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為未經(jīng)過(guò)國(guó)家工商管理部門注冊(cè)登記的、處在國(guó)家宏觀調(diào)控和金融當(dāng)局監(jiān)管之外的各種金融形式都為民間借貸。⑥

“主體說(shuō)”、“行為說(shuō)”、“監(jiān)管說(shuō)”等觀點(diǎn)分別從主體、行為、第三方約束等不同角度揭示了民間借貸的特質(zhì)，都有一定合理性。但是，其觀察角度的單一性，又使得其結(jié)論具有各自的局限性。(1)“主體說(shuō)”的弊端至為明顯，其一，公民并不同于自然人，在我國(guó)實(shí)施民間借貸行為的自然人并非都是我國(guó)公民；其二，非金融機(jī)構(gòu)的法人之間、非法人組織之間以及它們相互之間的借貸也屬于民間借貸，但該借貸關(guān)系的雙方當(dāng)事人均不是所謂“公民”。(2)“行為說(shuō)”缺乏法律依據(jù)，根據(jù)民法通則、合同法等現(xiàn)行規(guī)制民間借貸的法律法規(guī)的規(guī)定，在遵守相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，自然人之間、法人之間、非法人組織之間以及它們相互之間均享有依法進(jìn)行自由借貸的權(quán)利，“行為說(shuō)”將民間借貸等同于非法金融，過(guò)于武斷。(3)“監(jiān)管說(shuō)”完全不顧國(guó)家諸多監(jiān)管措施、監(jiān)管手段的客觀事實(shí)，從部分民間借貸事實(shí)上的非監(jiān)管狀態(tài)推導(dǎo)出全部民間借貸都具有非監(jiān)管性，混淆了手段與目標(biāo)之間的區(qū)別。

在上述三種觀點(diǎn)中，如能以“自然人”取代“公民”的提法，同時(shí)不再苛求民間借貸一方當(dāng)事人必須是自然人，那么，“主體說(shuō)”是最有可能揭示民間借貸特質(zhì)的一種表述方式。事實(shí)上，民間借貸并非一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，它既可能是指民間借貸行為，也可能是指民間借貸關(guān)系。在不同的語(yǔ)境中，其解釋應(yīng)當(dāng)是有區(qū)別的。作為民間借貸行為，是相對(duì)于正規(guī)金融而言的一種融資行為，是指自然人之間、非金融機(jī)構(gòu)的法人之間、非金融機(jī)構(gòu)的非法人組織之間以及它們相互之間所從事的資金借貸活動(dòng)。作為民間借貸關(guān)系，是指自然人之間、非金融機(jī)構(gòu)法人之間、非金融機(jī)構(gòu)非法人組織之間以及它們相互之間，因從事資金借貸活動(dòng)而形成的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

有學(xué)者主張以營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn)，將民間借貸劃分為民事性民間借貸和商事性民間借貸，并實(shí)施分類監(jiān)管模式。⑦但筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷，因?yàn)闊o(wú)論在立法層面還是實(shí)務(wù)層面，均難以確定民事行為與商事行為之間的界限，尤其是在所謂“民法的商事化”、“商法的民事化”出現(xiàn)之后，民事行為與商事行為的區(qū)分變得更加困難。退一步說(shuō)，即使能夠解決民事行為與商事行為之間的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也不宜采分類監(jiān)管模式，因?yàn)閺倪壿嬌峡?，在“民事性民間借貸”、“商事性民間借貸”的表述中，如果說(shuō)“民事性借貸”、“商事性借貸”是其個(gè)性的話，其共性則是“民間”二字，而這正是整個(gè)民間借貸規(guī)制制度設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)與落力點(diǎn)。

(二)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的類型化

1.直接風(fēng)險(xiǎn)——民間借貸當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)

(1)行為無(wú)效或者部分無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)來(lái)說(shuō)，他們之間的借貸行為往往被認(rèn)定為無(wú)效合同。在實(shí)務(wù)中，非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)之間的借貸關(guān)系一般表現(xiàn)為兩種形式：一是直接以借款合同形式表現(xiàn)的、名實(shí)相符的非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)之間的借款合同，二是變異的、名實(shí)不符的非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)借款合同。⑧在司法實(shí)踐中，各級(jí)法院可能適用的法律不盡一致，但兩類合同的命運(yùn)往往是一樣的，即都會(huì)被認(rèn)定無(wú)效合同。⑨

對(duì)于自然人之間的民間借貸來(lái)說(shuō)，他們之間的借貸行為有被認(rèn)定為部分無(wú)效合同的風(fēng)險(xiǎn)。依照最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條、第七條的規(guī)定：民間借貸的利率雖然可以適當(dāng)高于銀行的利率，但最高不得超過(guò)銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。審理中發(fā)現(xiàn)債權(quán)人將利息計(jì)入本金計(jì)算復(fù)利的，超出規(guī)定限度時(shí)，超出部分的利息不予保護(hù)。此外，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的通知》第六條的規(guī)定：出借人將利息預(yù)先在本金中扣除的，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際借款數(shù)額返還借款并計(jì)算利息。

(2)債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。民間借貸一般基于親緣、地緣關(guān)系而形成，部分依賴借貸中介等社會(huì)信用形式。貸款者往往對(duì)借款者的信用狀況、責(zé)任財(cái)產(chǎn)等信息缺乏應(yīng)有了解，既缺乏規(guī)范化、專業(yè)化的金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，又缺乏債的擔(dān)保等相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。尤其是近年來(lái)，一些地方的民間借貸資金并未流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而是演化為純粹的資金炒作，不僅會(huì)造成產(chǎn)業(yè)“空心化”，還會(huì)帶來(lái)資金的熱錢化和資產(chǎn)的泡沫化，當(dāng)事人就像是“擊鼓傳花”游戲的參與者，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)的信用出現(xiàn)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)瞬間爆發(fā)，并引發(fā)為“多米諾骨牌效應(yīng)”或“多米諾效應(yīng)”。

(3)行為異化為違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。1997年修訂的《刑法》設(shè)有“集資詐騙罪”、“非法吸收公眾存款罪”、“擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪”三個(gè)罪名，并以此為核心構(gòu)建了對(duì)非法集資行為的刑法規(guī)制框架。但是，《刑法》對(duì)三罪犯罪構(gòu)成的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，不僅不能為合法民間借貸行為與非法集資的識(shí)別提供依據(jù)，相反卻成為民間借貸的制度性風(fēng)險(xiǎn)之源，在司法實(shí)踐中，越來(lái)越多的民間借貸主體因“非法集資”而獲刑就是明證。⑩如2009年“小姑娘”杜益敏因犯集資詐騙罪被判處死刑，2010年4月原吉林海天實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)王希田因犯集資詐騙罪被判處死刑，2011年9月安徽亳州興邦特大非法集資案主犯吳尚澧被判處死刑，2012年1月吳英因犯集資詐騙被浙江省高級(jí)人民法院二審維持死刑判決，2013年長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院對(duì)湘西非法集資案主犯曾成杰執(zhí)行死刑，等等。

2.間接風(fēng)險(xiǎn)——對(duì)第三方的影響

(1)對(duì)社會(huì)信用體系的影響。民間借貸大多數(shù)是信用借貸，當(dāng)事人一般覺得無(wú)需設(shè)定擔(dān)保，因?yàn)槊耖g借貸通常發(fā)生在熟人甚至是親戚朋友之間，彼此有一定的信任關(guān)系。當(dāng)某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題、債務(wù)人人不能按時(shí)兌現(xiàn)承諾時(shí)，民間借貸基于其信用借貸的特征使其風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過(guò)擔(dān)保措施化解，只能將流動(dòng)性困難一環(huán)一環(huán)地傳導(dǎo)出去，進(jìn)而損害一對(duì)一對(duì)的信任關(guān)系。當(dāng)失信行為引發(fā)的信任危機(jī)堆積到一定程度時(shí)，局部社會(huì)甚至是整個(gè)社會(huì)的信用體系將面臨崩塌，這種崩潰對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響是短期內(nèi)難以恢復(fù)的，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)的信用體系都是必須歷經(jīng)長(zhǎng)期的培育、積累方能形成的，一旦被破壞，其修復(fù)也絕非一朝一夕之功。

(2)對(duì)金融市場(chǎng)的影響。近年來(lái)，當(dāng)民間借貸風(fēng)波出現(xiàn)溫州、鄂爾多斯、珠三角等地時(shí)，受牽連的不僅僅是民間借貸的各方當(dāng)事人，還有包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。民間借貸的利率通常遠(yuǎn)高于同時(shí)期同檔次銀行信貸利率，因此，一些金融機(jī)構(gòu)決策層或執(zhí)行人員為實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)或者是為謀取不當(dāng)私人利益，讓銀行信貸資金直接或者間接流入民間借貸。這相當(dāng)于刪除了在銀行信貸與民間借貸之間的“防火墻”，其結(jié)果，不僅可能危及銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸資金安全，滋生金融腐敗，而且還可能引發(fā)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，影響金融活動(dòng)與金融市場(chǎng)的秩序。

(3)對(duì)國(guó)家法律制度的影響?，F(xiàn)行民間借貸存在立法分散、立法層次低，缺乏可操作性等諸多問(wèn)題，因此極易誘發(fā)以下亂象：雖然最高人民法院明令民間借貸的利率最高不得超過(guò)銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))，但一些未經(jīng)司法審判的、超過(guò)四倍利率仍得到實(shí)際履行的實(shí)例不在少數(shù)；雖然多數(shù)法院將非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)之間借款合同認(rèn)定為無(wú)效合同，但也有一些法院以調(diào)解結(jié)案方式確認(rèn)了該類合同的效力；雖然最高人民法院一再?gòu)?qiáng)調(diào)在非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)借款合同中“對(duì)出資方已經(jīng)取得或約定取得的利息應(yīng)予收繳，對(duì)另一方處以相當(dāng)于銀行同期貸款利息的罰款”，但包括最高人民法院在內(nèi)的不少法院卻持“借款人應(yīng)支付占用資金期間的法定利息的立場(chǎng)”；雖然一些非法集資行為受到了刑罰的嚴(yán)厲處罰，但有些人卻從非法集資行為中謀取了不當(dāng)利益。此等亂象的存在，強(qiáng)化了一些民間借貸當(dāng)事人對(duì)所謂“運(yùn)作”行為的興趣，在他們看來(lái)，民間借貸當(dāng)事人的不同命運(yùn)取決于當(dāng)事人的運(yùn)氣以及是否善于“運(yùn)作”。毫無(wú)疑問(wèn)，這種觀念的存在勢(shì)必弱化法律的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

(4)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響。在傳統(tǒng)的民間借貸關(guān)系中，資金的主要來(lái)源是私營(yíng)企業(yè)主和普通家庭的閑置資金。但近年來(lái)民間借貸的資金來(lái)源發(fā)生了明顯變化，自然人、上市公司、商業(yè)銀行、公益基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金等都參與其中。換言之，民間借貸的資金已并非全部來(lái)自“民間”。更為嚴(yán)重的是，受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力增大、國(guó)內(nèi)金融體制改革進(jìn)展遲緩等諸多因素的影響，這些資金的持有者不愿意從事實(shí)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，不愿意做長(zhǎng)期投資，而熱衷于虛擬經(jīng)濟(jì)，民間資本行為的短期化現(xiàn)象非常普遍，大量民間資金進(jìn)入股票市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、大宗商品等領(lǐng)域，甚至演化為純粹的資金炒作、流入“錢生錢”的投機(jī)性利益鏈條中。這種“擊鼓傳花”般的游戲一旦中止或者斷裂，必然會(huì)給實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成毀滅性打擊。

二、民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的成因

1.體制上的原因：二元信貸體制。眾所周知，我國(guó)目前的信貸體制具有明顯的二元特征。一方面，正規(guī)金融市場(chǎng)的利率雖然較低，但正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在選擇發(fā)放貸款對(duì)象時(shí)明顯存在的所有制偏好，卻使民營(yíng)企業(yè)尤其是其中的中小企業(yè)只得選擇遠(yuǎn)離正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)向民間借貸市場(chǎng)融資，對(duì)民間借貸資金的需求量急劇增加。另一方面，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)贏利空間受到擠壓、存款利率偏低、通貨膨脹率居高不下等政策性背景下，民間資本可選擇的投資渠道十分有限，國(guó)務(wù)院雖然出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(“新國(guó)36條”)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，但民間資本的“草根性”卻使得它很難以進(jìn)入電力、通信、地方鐵路、石油等高利潤(rùn)的壟斷行業(yè)。如此一來(lái)，民間資本大量涌入民間借貸市場(chǎng)，2003年全國(guó)民間借貸總規(guī)模為7405億-8164億元，2005年全國(guó)民間融資規(guī)模為9500億元，2011年民間借貸總規(guī)模超過(guò)4萬(wàn)億元，2013年全國(guó)民間借貸總規(guī)模為5.28萬(wàn)億。

正規(guī)金融制度與民間借貸的不兼容。我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的管理制度一直在保護(hù)正規(guī)金融的壟斷地位，如《銀行管理暫行條例》規(guī)定，“個(gè)人不得設(shè)立銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，不得經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)；非金融機(jī)構(gòu)也不得經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)”。因此，在正規(guī)金融不能滿足農(nóng)村金融需求，多元化、多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系也不能產(chǎn)生的情況下，民間借貸，以“灰色”的形式存在，形成不和諧的金融二元格局。

2.制度上的原因：制度建設(shè)滯后。我國(guó)現(xiàn)今有關(guān)民間借貸的規(guī)定，散落在民法通則、合同法、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等法律法規(guī)，《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問(wèn)題的意見(試行)》、《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力問(wèn)題的批復(fù)》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》、《關(guān)于審理聯(lián)營(yíng)合同糾紛案件若干問(wèn)題的解答》等司法解釋，以及《貸款通則》等部門規(guī)章中，涉及民間借貸的具體規(guī)范為數(shù)眾多，但過(guò)于原則，甚至相互沖突等，對(duì)合法民間借貸與非法集資的法律邊界、民間借貸主體的權(quán)利義務(wù)等問(wèn)題均缺乏明確規(guī)定，嚴(yán)重影響了法律的引導(dǎo)性、可操作性，影響了民間借貸當(dāng)事人對(duì)民間借貸制度的穩(wěn)定預(yù)期。

3.管理上的原因：監(jiān)管力度偏弱。我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管主要是基于正規(guī)金融市場(chǎng)的需要建立的集中監(jiān)管體制。對(duì)于民間借貸，政府有關(guān)部門雖然承認(rèn)它是正規(guī)金融的有益補(bǔ)充，但是宏觀層面的民間借貸監(jiān)管制度尚付諸闕如，監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施、監(jiān)管者的義務(wù)與責(zé)任等基本問(wèn)題未得到明確。根據(jù)國(guó)務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》相關(guān)規(guī)定，民間金融的監(jiān)管主體為人民銀行，地方政府給予必要的協(xié)助，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案?jìng)蓶?。而后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將對(duì)民間金融的監(jiān)管權(quán)限賦予了銀監(jiān)會(huì)。而在《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中又把小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)賦予了地方金融辦和央行。這種監(jiān)管主體多元化的安排，使得政府對(duì)民間借貸的事先監(jiān)管、事中監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，只能被動(dòng)地參與民間借貸糾紛的事后處理，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。

4、利益上的原因：高利率的誘惑。雖然最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條、第七條明確規(guī)定：民間借貸的利率最高不得超過(guò)銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))，超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。但該規(guī)定對(duì)民間借貸利率的約束力非常有限，人行溫州市中心支行的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，溫州民間借貸年最高利率在40%左右，一些地方的民間拆借年息甚至超過(guò)100%，廣東一些法院受理的民間借貸案件中，月息一般為4-5分，預(yù)期年化收益率均超過(guò)60%。但民間借貸的高利率是不可持續(xù)的，極易誘發(fā)民間借貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，因?yàn)楦呃蕵O大地加重債務(wù)人經(jīng)營(yíng)成本，債務(wù)人一年所得利潤(rùn)可能都無(wú)法支付到期利息，當(dāng)債務(wù)到期需要清償時(shí)，債務(wù)人或者選擇拆東墻補(bǔ)西墻，吸收新的高息本金來(lái)償還到期債務(wù)，或者干脆選擇“跑路”，一走了之。

三、完善我國(guó)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的合理進(jìn)路

在正規(guī)金融又暫時(shí)無(wú)法滿足各類市場(chǎng)主體融資需求的情形下，我們必須承認(rèn)、肯定民間借貸的合法地位。但是，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)成因的多元化，決定了民間借貸風(fēng)險(xiǎn)不完全屬于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，單靠市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”，無(wú)法有效規(guī)制這種風(fēng)險(xiǎn)。政府這只“有形之手”，應(yīng)當(dāng)有所作為，具體而言，政府應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)以下三個(gè)方面工作：

1.優(yōu)化體制：穩(wěn)步推進(jìn)金融體制的市場(chǎng)化、國(guó)際化改革。民間借貸風(fēng)險(xiǎn)凸顯出現(xiàn)行金融體制中二元金融體制、金融市場(chǎng)化改革滯后等問(wèn)題的嚴(yán)重性。當(dāng)務(wù)之急是要以規(guī)制民間借貸風(fēng)險(xiǎn)為契機(jī)，加快推進(jìn)金融體制改革步伐，拓寬流動(dòng)性通往實(shí)體經(jīng)濟(jì)的渠道。一是要盡快消除二元金融結(jié)構(gòu)，取消價(jià)格、匯率、利率的雙軌和二元制，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格信號(hào)，從體制上鏟除誘發(fā)尋租行為的土壤。二是利用以政策金融與市場(chǎng)金融兩個(gè)抓手進(jìn)一步完善中小企業(yè)信貸體系，積極扶持中小企業(yè)政策性金融體系，大力發(fā)展市場(chǎng)化中小銀行體系；三是打破體制壁壘，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入正規(guī)金融體制，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，建立多所有制、多層次的銀行體系，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)活力；四是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的基本取向，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)利率、匯率的市場(chǎng)化，以進(jìn)一步釋放金融體系活力，有效分散金融風(fēng)險(xiǎn)，并為實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供強(qiáng)有力的金融支持。

2.完善制度：制定《民間借貸法》作為規(guī)范民間借貸的基本法。雖然在涉及民間借貸一些具體問(wèn)題的處理上，學(xué)界與實(shí)務(wù)界還存在一些爭(zhēng)議。但大家同時(shí)又認(rèn)為，作為對(duì)正規(guī)金融的必要的、有益的補(bǔ)充，民間借貸必將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在。換言之，對(duì)民間借貸的調(diào)整與規(guī)制，不是一時(shí)之需，也不是權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼全局。為此，在立法模式的選擇上，應(yīng)當(dāng)采集中立法模式，制定一部《民間借貸法》作為規(guī)范民間借貸的基本法，原因有三：一是該模式可以對(duì)民間借貸的定義、借貸主體的準(zhǔn)入條件、借貸資金的來(lái)源、資金的去向以及利率的限制、財(cái)務(wù)制度和風(fēng)險(xiǎn)控制制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、相關(guān)主體的法律責(zé)任等等一系列內(nèi)容作出統(tǒng)一安排，使法律之力及于民間借貸的各類主體、各個(gè)環(huán)節(jié)、各類行為；二是有利于避免分散立法模式之下的不同規(guī)則之間的矛盾與沖突現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定與司法調(diào)整的統(tǒng)一性，增強(qiáng)法律對(duì)行為人的指引與威懾功能。

為了提高《民間借貸法》的針對(duì)性及其實(shí)施效果，應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)好以下幾個(gè)制度：

一是強(qiáng)化民間借貸監(jiān)管制度。民間借貸監(jiān)管制度的完善應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧理念、規(guī)范和技術(shù)三個(gè)維度。(1)應(yīng)推行疏堵并舉、民主管理與從嚴(yán)執(zhí)法并重的監(jiān)管理念，在摸清民間借貸現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類指導(dǎo)、疏堵并舉，除了從嚴(yán)處罰違法民間借貸之外，應(yīng)從制度上保障民主管理的實(shí)施，發(fā)揮民間借貸領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)的自理作用。(2)在規(guī)范設(shè)計(jì)層面，一要通過(guò)廢立改等途徑完善監(jiān)管規(guī)范體系；二要做到規(guī)范的相對(duì)穩(wěn)定、統(tǒng)一，不能政出多門、早令夕改，以給當(dāng)事人明確的規(guī)則預(yù)期；三要要嚴(yán)格執(zhí)法，正如貝卡利亞所言，“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”。(3)在監(jiān)管技術(shù)層面，監(jiān)管者作為公共治理組織，不僅有義務(wù)制定和修改規(guī)則，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起信息、中介、評(píng)估、平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以避免借貸者和放貸者之間的信息不對(duì)稱；同時(shí)，監(jiān)管者還應(yīng)當(dāng)將一些微觀層面的規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為讓民間借貸當(dāng)事人看得明白、方便操作的技術(shù)方案。

二是完善民間借貸信用擔(dān)保制度。早期的民間借貸是一種內(nèi)生于民間的、自發(fā)的融資形式，其往往基于地緣、血緣等社會(huì)關(guān)系而產(chǎn)生，因而一般不需要債務(wù)人提供擔(dān)保。但隨著中小企業(yè)融資困難的加劇、民間借貸利率的畸高化，民間借貸逐漸擴(kuò)展至陌生人社會(huì)，在這種情況下，擔(dān)保問(wèn)題就成為事關(guān)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)控制的突出問(wèn)題。根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定，民間借貸的擔(dān)保形式包括保證、抵押和質(zhì)押三種。但是，這三種傳統(tǒng)擔(dān)保方式均存在一定缺憾，難以滿足民間借貸當(dāng)事人的需要。從民間借貸的運(yùn)作模式看，信用保證是一種高效率、低成本的擔(dān)保方式。中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等七部委制定了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》及八個(gè)配套文件，對(duì)融資性擔(dān)保公司的設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)控制、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，對(duì)于規(guī)范民間借貸擔(dān)保行為，預(yù)防與化解民間借貸風(fēng)險(xiǎn)具有積極的作用。

同時(shí)，應(yīng)建立作為信用擔(dān)保配套的保證保險(xiǎn)制度，即融資性擔(dān)保公司與有資質(zhì)的保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，由保險(xiǎn)公司對(duì)融資性擔(dān)保公司保證擔(dān)保范圍內(nèi)的債務(wù)承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，其承保的風(fēng)險(xiǎn)為融資性擔(dān)保公司是否承擔(dān)保證責(zé)任以及承擔(dān)多大范圍的保證責(zé)任的不確定性。投保人、被保險(xiǎn)人均為融資性擔(dān)保公司，承保人為保險(xiǎn)公司。當(dāng)發(fā)生承保的保險(xiǎn)事故時(shí)，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)按相應(yīng)條款向融資性擔(dān)保公司理賠。由于保險(xiǎn)公司承擔(dān)了一定的還款風(fēng)險(xiǎn)，投保人需要繳納相應(yīng)的保費(fèi)。

三是建立民間借貸信息征集與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。首先，民間借貸監(jiān)管主體應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)平臺(tái)，建立民間借貸信息征集與發(fā)布系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)至少應(yīng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：(1)建立民間借貸信息庫(kù)，監(jiān)測(cè)并收集資金來(lái)源與規(guī)模、資金投向、盈利狀況、利率水平、借貸期限、借款形式、擔(dān)保形式、借款償還情況等信息，尤其是民間借貸利率的變動(dòng)情況，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。(2)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法可以借鑒國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)2006年印發(fā)的《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有關(guān)規(guī)定，即運(yùn)用定性和定量方法相結(jié)合，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三個(gè)步驟來(lái)完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。定性方法可采用問(wèn)卷調(diào)查、集體討論、專家咨詢、情景分析、政策分析、行業(yè)標(biāo)桿比較、管理層訪談等。通過(guò)使用風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型、數(shù)理模型等先進(jìn)工具對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量分析，以求預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)的可能發(fā)展趨勢(shì)。(3)建立信息發(fā)布機(jī)制，即根據(jù)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)以及評(píng)估結(jié)果，將包括風(fēng)險(xiǎn)在險(xiǎn)價(jià)值(VAR)、客戶違約概率(PD)、違約損失率(LGD)及預(yù)期損失(EL)等信息向社會(huì)公眾公示。

其次，縣級(jí)以上民間借貸監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)建立民間借貸公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案。在前述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源和危機(jī)征兆等信息，并對(duì)信息進(jìn)行進(jìn)行再次整理和歸類、識(shí)別和轉(zhuǎn)化，以決定是否發(fā)出危機(jī)警報(bào)和危機(jī)警報(bào)的級(jí)別，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在收到警報(bào)之后，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施，以最大限度減少損失，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益以及金融秩序的穩(wěn)定。

四是強(qiáng)化民間借貸責(zé)任追究制度。民間借貸行為是民事主體作出的、以處分相應(yīng)財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容的民事行為，當(dāng)事人依法享有相當(dāng)?shù)囊馑甲灾螜?quán)。但是，民間借貸是柄雙刃劍，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響好壞兼具。為抑制民間借貸的消極作用，我國(guó)已出臺(tái)了包括民事法律、行政法律、刑事法律在內(nèi)的一系列規(guī)范性文件以調(diào)整民間借貸行為。當(dāng)民間借貸主體的行為超越了有關(guān)法律設(shè)定的權(quán)利邊界時(shí)，當(dāng)事人就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，從責(zé)任形態(tài)看，該后果包括民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。

關(guān)于民間借貸責(zé)任追究，我國(guó)已經(jīng)有部分法律法規(guī)等規(guī)范性文件作出了零散規(guī)定，主要存在于《民法通則》、《合同法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》以及最高人民法院、中國(guó)人民銀行發(fā)布的一些解釋、通知之中。這些規(guī)范性文件在維持民間借貸秩序、維護(hù)民間借貸當(dāng)事人合法權(quán)益等方面都發(fā)揮了重要的作用。但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。譬如，對(duì)高利貸行為的制裁力度不足、對(duì)民間借貸監(jiān)管主體的責(zé)任追究制度可操作性不強(qiáng)、罪與非罪之間的界限不夠清晰等等，影響了責(zé)任追究制度的威懾效力，弱化了罪人追究制度的制裁功能。

3.創(chuàng)新機(jī)制：重視發(fā)揮民間借貸領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用。我國(guó)現(xiàn)行民間借貸具有參與人數(shù)多、資金規(guī)模大、發(fā)展速度快等特點(diǎn)，由于體制機(jī)制以及制度建設(shè)方面的原因，政府的監(jiān)管尚存在諸多困難與不足。相反，民間借貸主體之間的地緣、親緣性，以及民間借貸行為的局域性，為民間借貸行業(yè)協(xié)會(huì)的建立提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

行業(yè)協(xié)會(huì)屬于非政府組織。相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)，行業(yè)協(xié)會(huì)在民間借貸風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面具有不可取代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)掌握著全面真實(shí)的借貸信息，且其運(yùn)行成本大部分由會(huì)員企業(yè)分擔(dān)，因此能夠減少因信息不對(duì)稱而引發(fā)的政府決策失誤，降低了公共行政開支。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)自律章程源自會(huì)員之間的談判、協(xié)商和妥協(xié)，承載著當(dāng)事人的合意，屬典型的內(nèi)部規(guī)則，往往能得到會(huì)員的認(rèn)同、遵守，其運(yùn)行具有效率高、成本低的優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間借貸參與者成立行業(yè)性自治組織，通過(guò)制定協(xié)會(huì)章程等方式規(guī)范、約束會(huì)員們的行為。

四、結(jié)論

作為正規(guī)金融的補(bǔ)充，民間借貸在促進(jìn)民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)金融資源不斷優(yōu)化配置、倒逼金融產(chǎn)品創(chuàng)新與制度創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。但是，有陽(yáng)光的地方，就會(huì)有陰影，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到民間借貸可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，并提前作出預(yù)判與安排，以較低的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制。

民間借貸風(fēng)險(xiǎn)非一方之力之功，其形成與爆發(fā)既源于金融體制上的一些不合理因素、也源于民間借貸制度設(shè)計(jì)層面的原因，因此，對(duì)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制也必須多管齊下。當(dāng)然，其重中之重應(yīng)當(dāng)是金融體制的改革以及有關(guān)規(guī)制制度的完善。

有民間借貸，就會(huì)有民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。我們所能做的，不是要消滅民間借貸風(fēng)險(xiǎn)，而是將民間借貸風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)合理范疇內(nèi)，即國(guó)家金融秩序所能容納、當(dāng)事人所能承受的范圍內(nèi)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，消除二元金融結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)金融體制國(guó)際化、市場(chǎng)化改革，形成滿足不同民事主體融資需求的多層次金融市場(chǎng)體系，當(dāng)是不二之選。

注：

①Small scale Enterprises in kenya: An Ampirical Assessment , African Economic Research Consortium Research Paper 111, Nairobi.

②Kropp , E. et al ,1989 , Linking Self-help Groups and Banks in Developing Countries , Escborn : GTZ-verlag.

③Kratnen, J.P. and R.H. Schmidt , 1994, Developing Finance as Institution Buklding , Boulder , San Francisco an Oxford :Westview.

④陳鋼：《民間借貸的主要風(fēng)險(xiǎn)及法律治理探究》，《福建金融》2013年第4期；王維：《民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的成因、表現(xiàn)及防范措施》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2013年第17期；史文蕾：《民間借貸過(guò)程中社會(huì)交換的風(fēng)險(xiǎn)研究》，《社科縱橫》2013年第2期。

⑤張寧：《試論非正式金融》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2002年第11期。

⑥姜旭朝：《中國(guó)民間金融》，山東人民出版社，1996；鄭敗、王龍鋒、肖云：《論中小企業(yè)與民間金融的和諧發(fā)展》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2006年第3期；杜朝運(yùn)：《民間非正規(guī)金融的成因與治理思路》，《統(tǒng)計(jì)與預(yù)測(cè)》2003年第3期；張建軍：《從民間借貸到民營(yíng)金融產(chǎn)業(yè)組織與交易規(guī)則》，《金融研究》2002年第10期。

⑦岳彩申：《民間借貸規(guī)制的重點(diǎn)及立法建議》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。

⑧在實(shí)務(wù)中，主要包括以聯(lián)營(yíng)、委托理財(cái)、債券買賣、融資租賃、投資協(xié)議、存單、補(bǔ)償貿(mào)易等之名行借貸之實(shí)的變異行為。

⑨龍著華：《一般有效，里外無(wú)效：非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)之間借款合同效力的應(yīng)然安排》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第11期。

⑩近年來(lái)，刑法對(duì)非法集資的規(guī)制愈來(lái)愈嚴(yán)厲。2011年1月4日施行的最高人民法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》降低了非法集資行為的入罪門檻；2011年5月1日生效的《刑法修正案(八)》廢止了票據(jù)詐騙罪、金融憑證詐騙罪、信用證詐騙罪等犯罪的死刑，唯獨(dú)在金融詐騙罪中保留了集資詐騙罪的死刑。

〔責(zé)任編輯：李杏〕

TheLegalRegulatingontheRiskofthePrivateLending

LongZhuhua

As a beneficial supplement of the formal financial pattern, the private lending plays an important role in the aspect of providing folk financing service , promoting the development of small and medium-sized enterprises .Due to various reasons such as system, institutional, regulatory, the private lending is faced with the risk directly and indirectly . The strength of the market are not enough to resolve these risks, under this situation, the government should use his visible hand to play a role on the system, mechanism to reinforce and perfect the regulation of the private lending risks.

private lending; risk types; risk causes; legal regulation

*本文是廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民間借貸的規(guī)制模式與規(guī)制重點(diǎn)”(GD13CFX03)的階段性成果。

龍著華，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、副院長(zhǎng) 廣州 510420

D923

A

1001-8263(2014)11-0081-08