鄧大松 ，黃清峰 ，孟穎穎

（武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

什么是城市化？城市化的本質是什么？中國的城市化道路應該怎么走？一直以來都是研究者們關注的熱點問題。一般而言，城市化是指伴隨著工業(yè)化進程的不斷發(fā)展，人類社會活動在特定區(qū)域內所產生的各種要素的大量集聚，其本質就是各種資源（生存要素）在地理空間上的聚集。城市化的內涵包括有形的人口與產業(yè)在城市地理區(qū)位上的集聚，也包括集聚過程中無形的社會文化、思想觀念的轉變。城市化是一個國家和地區(qū)由農業(yè)社會走向工業(yè)社會和現(xiàn)代社會的必由之路，城市化水平在一定程度上反映了一個國家或地區(qū)的現(xiàn)代化水平，已經成為衡量一個國家或地區(qū)現(xiàn)代文明進步程度和經濟能否持續(xù)健康發(fā)展的重要標志之一。從發(fā)達國家經驗來看，工業(yè)化與城市化過程的同步完成，相輔相成、共同促進，但是，對于中國，由于特殊歷史時期下實行的帶有城鄉(xiāng)二元分割色彩的政策管制使得這一過程被人為分開。作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，特殊的歷史背景與國情，決定了中國的城市化道路不能簡單遵循發(fā)達國家的模式，正因為此，對中國城市化道路的選擇問題進行深入思考更顯得極為重要。

動態(tài)來看，作為一種社會經濟過程，城市化涉及到產業(yè)和空間的雙重發(fā)展，包括兩個過程：一是城市科技創(chuàng)新能力的增強和傳統(tǒng)工業(yè)生產擴散的過程；二是勞動力從原有的就業(yè)空間向新的空間轉移的過程?？梢哉f，作為包括人口、經濟、地理、社會文化等多個領域的綜合發(fā)展的動態(tài)過程，城市化與工業(yè)化、經濟發(fā)展有著不可分割的天然聯(lián)系，對一個國家的發(fā)展有著至關重要的影響。本文基于中國農村勞動力轉移這一社會背景，在簡單回顧中國城市化道路的歷史演變基礎上，對我國城市化道路的選擇進行了反思。

二、中國城市化道路的歷史演進

新中國成立初期，長期處于戰(zhàn)亂的中國一窮二白、百廢待興，迫于當時的國際、國內環(huán)境，中國政府確定了迅速實現(xiàn)工業(yè)化和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略，在這一戰(zhàn)略選擇的指導下國家的建設重心完全轉向城市。20世紀50年代至60年代初期的中國，隨著城市工業(yè)規(guī)模的擴大，人口城市化也發(fā)展迅速。資料顯示，全國城市數量1949年為135個，1952年為143個，1957年為176個，到1962年增至194個，比1949年增加43.7%。［1］但與此同時，隨著上千萬的農民無計劃地涌向各類城鎮(zhèn)，城市公共基礎設施建設無法配套、城鎮(zhèn)居民食品及其他物資供給不足、社會治安不穩(wěn)定等各種負面影響開始出現(xiàn)。同時，受當時意識形態(tài)的影響，當時的中國理論界普遍認為城市化是資本主義的特有規(guī)律，不承認社會主義經濟也存在城市化的現(xiàn)象。特殊的歷史環(huán)境和社會背景下，國家開始調整政策，大批城市人口被迫返鄉(xiāng)，中國的城市化道路出現(xiàn)逆轉局勢。

1978年后，隨著以經濟建設為中心的社會主義市場經濟體制改革的不斷深入推進，中國從農村到城市都發(fā)生了翻天覆地的變化。一方面，由農村最先開始的經濟體制改革使得大量農村剩余勞動力擺脫了傳統(tǒng)土地的束縛，成為剩余勞動力，為向城市規(guī)?；D移做好了準備；另一方面，城市的經濟體制改革也使得私營、個體企業(yè)及第三產業(yè)蓬勃發(fā)展，為吸納更多的勞動力就業(yè)提供了廣闊的空間。城市的拉力與農村的推力使得一場自下而上的“城市化運動”逐漸開始?？疾熘袊?0世紀70年代后期至今的城市化發(fā)展情況，我們可以將城市化道路的演進過程簡單劃分為三個階段。

1.1978年—20世紀80年代中期：城市化道路的討論階段

這一時期，隨著社會主義市場經濟體制改革方針的確立，計劃經濟體制下的傳統(tǒng)觀念發(fā)生了許多重大變革，承認社會主義也有城市化規(guī)律、中國也要發(fā)展城市化便是其中之一。1979年，南京大學經濟地理學家吳友仁教授發(fā)表《關于中國社會主義城市化問題》一文，標志著城市化問題開始進入理論界對于中國社會發(fā)展道路研究的視野。從20世紀70年代末到1982年期間，囿于改革開放初期計劃經濟思想和意識形態(tài)的局限，社會各界對于中國城市化道路的關注還僅僅停留在 “中國是否應該實行城市化”的討論階段。這一階段，關于中國城市化問題的討論主要集中于城市化姓“社”還是姓“資”的問題上。期間，雖然有少數學者認為城市化發(fā)展會拉大城鄉(xiāng)之間的差距，加劇社會各階級之間的矛盾，是帶有資本主義經濟色彩的特有規(guī)律，大多數學者普遍認為，城市化是工業(yè)化進程的必然結果，是社會發(fā)展的一般規(guī)律，并無姓“社”姓“資”的區(qū)別。

總的來看，通過這一時期對中國是否要走城市化道路的討論，理清了許多城市化發(fā)展中的基本原理與規(guī)律，為以后更好的實施城市化發(fā)展策略奠定了基礎。而且，隨著改革開放步伐的不斷加快，社會各界很快打破了傳統(tǒng)思想的束縛，迅速地在發(fā)展城市化問題上達成了共識。1986年3月，六屆人大四次會議審議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》(1986年-1990年)中指出“城市化程度的提高是必然趨勢”，更是對中國要實行城市化發(fā)展戰(zhàn)略的明確肯定。1989年12月，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布標志著積極發(fā)展小城鎮(zhèn)成為官方的選擇。［2］

2.20世紀80年代后期—20世紀90年代中后期：城市化道路的探索階段

自20世紀80年代后期以來，關于中國城市化道路的討論由是否應該推行逐漸向如何推行轉變。這一時期，隨著改革開放步伐的加快，各地開始涌現(xiàn)出各種打工浪潮使得城市化問題開始成為社會各界普遍關注的熱點問題。20世紀80年代初期確立的“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，在實行過程中出現(xiàn)的各種各樣的問題，使得社會各界產生了所謂的城市化道路之爭，各類觀點主要集中于以下幾類。

（1）走“發(fā)展小城鎮(zhèn)”之路。自20世紀80年代后期以來，以費孝通先生為代表的相當一部分學者主張中國城市化應實行一種“發(fā)展小城鎮(zhèn)”的道路（費孝通，1986；黃維岳，1985；杜受祜、丁一，1988）。這種觀點認為，中國原有的數量有限的大中城市暫時無力吸納數以億計的亟待轉移的農村剩余勞動力，而現(xiàn)實的國情、國力又決定了我們不可能再建一些新的城市來解決大量農村剩余勞動力的就業(yè)問題。因此，在原有的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的基礎上發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)農村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”式的轉移，是改革時期中國城市化進程的一條現(xiàn)實而有效的途徑。從實踐來看，走“發(fā)展小城鎮(zhèn)”之路的思想對我國城市化道路的選擇影響深遠，在這種思想的影響下，20世紀80年代中期開始，中國開始積極實行加快建設小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，在這一方針的影響下，廣大農村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般發(fā)展起來。蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅對改革初期國民經濟的增長做出了巨大貢獻，也對當時解決大量農村剩余勞動力的就業(yè)問題起到了相當的作用。

（2）走“建設大城市”之路。除“發(fā)展小城鎮(zhèn)”思路之外，還有不少觀點認為中國的城市化應該走“建設大城市”之路（李迎生，1988；管榮開、劉純彬，1988）。他們認為，“小城鎮(zhèn)論”的觀點拘于小生產的圈子，沒有以大城市的大工業(yè)化為依托，缺乏足夠的資金和技術力量以及現(xiàn)代化的交通、通訊支持，不利于規(guī)模經濟的形成。持“大城市論”者認為，城市規(guī)模效益規(guī)律決定，大城市的中心地位對地區(qū)經濟的帶動有著明顯的輻射效應。還有學者從實施城市化成本的角度來比較大城市與小城鎮(zhèn)哪種方案更可行：按1985年的投入產出水平計算，如果將一億農民轉為城市職工，若全部轉移到20萬以下人口的小城市，需投資14490億元，年產利稅2089億元；若全部轉移到200萬以上人口的大城市，僅需資金12065億元，比上一方案節(jié)省投資2400億元，而年產利稅為5142億元，比上一方案多增利稅3053億元（郭凡生、王偉，1988）。

（3）走“建設中等城市”之路。在爭論當中還出現(xiàn)了既不贊同中國城市化走“小城鎮(zhèn)建設”之路，也不贊同走“建設大城市”之路的“中等城市論”者?！爸械瘸鞘姓摗闭J為“建設”小城鎮(zhèn)的發(fā)展不具備規(guī)模效應，還會造成耕地浪費、能源浪費等相關問題，而大城市規(guī)模的過度膨脹也會帶來環(huán)境、交通、住房、福利等方面的“城市病”，中等城市作為區(qū)域經濟的中心點，肩負城市擴散和鄉(xiāng)村集中的雙重功效，既可以避免城市化過程中人口過于集中到大城市的弊端，在空間規(guī)模上又更容易適應鄉(xiāng)村經濟結構的變化，在整個城市體系中具有獨特的作用和優(yōu)勢，因此，發(fā)展中等城市才是同時兼顧經濟效益與社會效益的最好的統(tǒng)一。 （蔣年云，1988）。

（4）走“綜合發(fā)展”之路。在以上三種主流思想的影響下，隨著中國城市化實踐與理論的不斷發(fā)展，又衍生出了眾多新的解決思路。從其各自的基本特征來看，其實質都是將上述三種觀點進行歸納與協(xié)調，本文將其稱為“綜合發(fā)展論”。其中，又以雙軌模式為代表（柴彥威，1995），該觀點認為由于單純發(fā)展大城市或小城鎮(zhèn)的弊端，中國城市化道路應堅持大城市和小城鎮(zhèn)同時并軌發(fā)展的思路，這樣既解決了經濟規(guī)模效益的問題，又為大量剩余勞動力的轉移提供了多種可選擇的渠道，同時也兼顧了大城市的交通、治安、社會環(huán)境等問題。

3.20世紀90年代末——至今：城市化道路的推進階段

隨著中國經濟體制改革的不斷縱深發(fā)展，城市化問題已經成為社會主義社會建設中不可回避的重要問題之一。自20世紀90年代末期以來，中國政府開始加快推進城市化進程的速度。《第十個五年計劃 （2001年-2005年）》中明確指出：城市化將成為中國推進現(xiàn)代化進程中的一個新的動力源，并將城鎮(zhèn)化水平有所提高訂為“十五”期間經濟結構調整的主要預期目標之一。2002年“十六大”報告中再次強調“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”的重要性，2007年胡錦濤在“十七大”上的報告中更是明確指出要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，走中國特色城鎮(zhèn)化道路。

隨著國家指導性方針的確定，20世紀90年代末大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉的事實也使得許多“小城鎮(zhèn)論”、“大城市論”及“中等城市論”的支持者開始在總結回顧中重新認識中國城市化的道路選擇問題。譬如有觀點提出強調促進小城鎮(zhèn)發(fā)展應適度集中，應發(fā)展縣城或縣域中心鎮(zhèn)，以克服小城鎮(zhèn)“數量多，但規(guī)模太小的”問題（國家發(fā)展計劃委員會地區(qū)經濟司，2001；楊家文，竺莉莉，2002）。與此同時，受西方各種經濟、地理思想的影響，國內理論界對中國城市化理論的研究不斷繼續(xù)深化，關于中國城市化道路的走向問題也涌現(xiàn)出了許多新的觀點，其中以“灰色區(qū)域”理論為基礎的“城市群（圈）論”為典型代表。

城市群（圈），或稱都市帶（圈）、經濟帶（圈），泛指由于若干特大城市和大城市集聚所形成的多層次的、多中心的、輻射面廣的城市群體。城市群（圈）理論最早于1957年，由法國地理學家戈特曼首次提出，主要是指在城市群中出現(xiàn)的以大城市為核心，周邊城市共同參與分工、合作、一體化的區(qū)域經濟現(xiàn)象。對于中國城市群（圈）的出現(xiàn)，一般認為是其在市場條件下自身綜合性和整體性優(yōu)勢的系統(tǒng)發(fā)揮，屬于區(qū)域經濟和城市化高度發(fā)達的必然結果（陳揚樂，2000）。經過近幾年的討論與探索，社會各界對中國要重視和推動以城市群（圈）為中心的城市化發(fā)展思路達成了基本共識 （中國國家發(fā)展計劃委員會地區(qū)經濟司，2001；顧朝林，1999；石憶邵，2002；周牧之，2001）。 2004年，《中國城市發(fā)展報告（2002年-2003年）》中更是明確劃分出了以三大組團式城市群（長江、珠江、環(huán)渤海）為核心的“三維分布”式城市化發(fā)展戰(zhàn)略。在新的城市化發(fā)展思路的影響下，中國政府開始了建立城市群（圈）的積極實踐。

2005年6月21日，溫家寶總理主持的國務院常務會議上批準上海浦東為國家綜合改革試驗區(qū)，這是中國第一個“綜合改革試驗區(qū)”，是繼以深圳為代表的經濟特區(qū)和浦東新區(qū)之后，中國特區(qū)之路上的又一次具有不同內涵的重大嘗試。2006年6月6日國務院正式宣布天津濱海新區(qū)成為國家綜合配套改革試驗區(qū)，希望以此探索全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總體戰(zhàn)略方向，提升京津冀及環(huán)渤海地區(qū)的國際競爭力。2007年6月6日，成都、重慶雙雙成為新的國家綜合配套改革試驗區(qū)。同年12月14日，長株潭城市群與武漢城市圈亦同時獲批試驗區(qū)。截止2013年4月，國務院已經批準設立了11個綜合配套改革試驗區(qū)以及4個綜合改革試驗區(qū)（區(qū)別于“配套”），區(qū)域經濟區(qū)正以前所未有的密集度，躍升至國家戰(zhàn)略層面。

國家綜合配套改革試驗區(qū)概念的提出，正是將“城市群（圈）”理論應用于實踐的最好詮釋，這標志著中國城市化的發(fā)展思路有了本質上的新變化，亦標志著中國經濟改革的實踐已從“先富一批”轉向“共同富裕”的平衡發(fā)展格局上來，這符合十七大報告中的“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”的要求，是新時期下對中國城市化道路重新思考后做出的新的判斷。

三、中國城市化道路向何處走？

毫無疑問，中國城市化道路的選擇最重要的是根據中國的實際國情來確定政策方向。在經歷了 “發(fā)展小城鎮(zhèn)”、“建設大城市”、推進“城市群（圈）、經濟帶（圈）建設”等眾多實踐探索之后，中國城市化道路迎來了新的發(fā)展契機。十八大報告指出：推進經濟結構戰(zhàn)略性調整是加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向，我們“必須以改善需求結構、優(yōu)化產業(yè)結構、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結構性問題?！笨梢?，加快推動城鎮(zhèn)化步伐將是我國“十二五”時期以及未來較長一段時期內著重解決的重要命題之一。

對于如何推進中國城市化道路進程？如何發(fā)展中國特色的城市化之路？十八大報告也指出了明確的方向：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”這告訴我們，中國特色新型城鎮(zhèn)化之路是今后我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要且唯一方向，這一新型城鎮(zhèn)化模式將全方位的實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化、信息化與城鎮(zhèn)化的良好互動、協(xié)同發(fā)展。

積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要全面理解中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的理論內涵，我們認為，中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的基本內涵至少包括以下二個方面。

第一，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的實質是以人為核心的城鎮(zhèn)化，強調的是人的城鎮(zhèn)化而非只是土地的城鎮(zhèn)化。大型、特大型城市是工業(yè)化、城市化發(fā)展的伴生物。［3］但發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經驗及我國自身三十多年的城鎮(zhèn)化之路告訴我們，見“房”不見人、“房地產化”的“造城運動”并不是真正的城鎮(zhèn)化，病態(tài)城鎮(zhèn)化極易導致城市公共基礎設施配備不足、交通堵塞、“城中村”、“貧民窟”等居住環(huán)境臟亂差、社會治安惡化等負面影響。同時，盲目推進城鎮(zhèn)化還可能導致農村優(yōu)質勞動力過度流失、土地拋荒、阻礙農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展等問題。提高城鎮(zhèn)化質量，推進新型城鎮(zhèn)化建設中，“人”作為城鎮(zhèn)化的重要主體地位再次明確，這凸顯了新型城鎮(zhèn)化道路以人為本的核心理念，指明了新型城鎮(zhèn)化不再盲目追求城鎮(zhèn)化數量而以提高城鎮(zhèn)化質量為目標的基本原則。以人為核心的城鎮(zhèn)化總體目標就是要增強城鎮(zhèn)居民的幸福感。具體而言，一方面是要合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，為居民提供更適宜的創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件、休閑文化場所、居住條件環(huán)境和人車交通便利，將城市打造成為人民安居樂業(yè)之所在；另一方面要加快推進戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)居民的公共服務差異，保障新市民在醫(yī)療、教育、社會保障和住房等基本公民待遇的公平性，真正改變其生活和生產狀態(tài)，提高居民的幸福感。［4］

第二，新型城鎮(zhèn)化是以生態(tài)文明理念為指導的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的另一主要特色就是強調生態(tài)文明?？焖偻七M的城鎮(zhèn)化進程成為引領中國經濟持續(xù)、高速發(fā)展的強大動力。但伴隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，資源、環(huán)境問題逐漸凸顯并日趨惡化，對城鎮(zhèn)化過程中以犧牲公民環(huán)境權和健康權為代價的發(fā)展模式必須進行反思，并要重視城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境訴求。［5］十八大報告中首次對“生態(tài)文明”的概念進行了相應的解釋，提出要建設“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的生態(tài)發(fā)展目標。2012年底，中央經濟工作會議提出要著力提高城鎮(zhèn)化質量，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。以生態(tài)文明理念為指導的城鎮(zhèn)化就是以生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為主要特征，以促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化與經濟發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展為實現(xiàn)途徑，以“科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”為主要目標，構建布局科學合理、與資源環(huán)境承載能力相適應，全面融入生態(tài)文明理念和原則的城鎮(zhèn)化。

四、結束語

聯(lián)合國秘書長潘基文在《世界城市狀況報告》中曾經這樣說過：“城市是人類最復雜的作品之一，從來沒有完成，也沒有確切的形態(tài)，就像沒有終點的旅程；它是過去，是現(xiàn)在，更是未來?！被仡欀袊陙淼某鞘谢缆?，從實踐效果來看，以小城鎮(zhèn)為中心的城市化道路不能產生規(guī)模經濟效益；以大城市為中心的城市化道路雖然會產生規(guī)模經濟效益，但人口的集聚膨脹也可能會造成“城市病”的蔓延，英國、巴西等國的前車之鑒值得我們引以為戒；以中等城市為中心的城市化道路似乎可以解決小城鎮(zhèn)與大城市發(fā)展中遇到的一些問題，但從長期來講，大城市的中心輻射作用也是不可取代的。

［1］胡家勇.轉型經濟學［M］.合肥:安徽人民出版社,2003.

［2］趙新平,周一星.改革以來中國城市化道路及城市化理論研究述評［J］.中國社會科學,2002,(2).

［3］吳垠.中國城市化道路的檢視與思考——后工業(yè)化經濟試驗區(qū)的前瞻性探索［J］.中國工業(yè)經濟,2010,(10).

［4］林浩.以人為本推動新型城鎮(zhèn)化建設［N］.光明日報,2013-06-16.

［5］鄧大松,黃清峰.中國生態(tài)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀評估與戰(zhàn)略選擇［J］.環(huán)境保護,2013,(9).