上海國際航運研究中心 張永鋒

隨著全球新的國際貿(mào)易規(guī)則如TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）、PSA（多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議）和BIT（全球多邊投資協(xié)定）等的不斷推進，當前世界經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則、標準和格局使國際貿(mào)易投資規(guī)則體系面臨重塑，包括推行更高標準的貿(mào)易和投資自由化，更加強調(diào)服務(wù)貿(mào)易開放、公平競爭以及權(quán)益保護。然而，中國當前市場經(jīng)濟發(fā)展程度、貿(mào)易政策自由度及國內(nèi)經(jīng)濟規(guī)則完善程度仍然無法全面與國際接軌，迫切需要中國進一步開放。與此同時，伴隨中國經(jīng)濟已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展需要中國，中國也需要不斷優(yōu)化對外投資自由化、貿(mào)易便利化，逐步提升人民幣的國際影響力，更快更健康地融入世界經(jīng)濟發(fā)展。

改革開放30年來，原有的人口和政策紅利優(yōu)勢日益削弱，而各類資本要素成本不斷攀升、投資與消費結(jié)構(gòu)有所失衡、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重、資源消耗偏高、環(huán)境壓力增大等問題，越來越制約未來中國經(jīng)濟的發(fā)展。傳統(tǒng)低成本、高消耗、粗放式的發(fā)展模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展形勢，未來產(chǎn)業(yè)迫切需要轉(zhuǎn)型與升級，以更好地滿足經(jīng)濟與社會發(fā)展需求。而自貿(mào)區(qū)就是對于深化改革的重要實踐探索，也可以形成對外開放、促進國內(nèi)體制改革的倒逼機制。

在此背景下，2013年9月18日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案>的通知》，由此正式拉開了中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)步伐。方案明確指出，要加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化，其重心在于服務(wù)貿(mào)易的擴大開放，以及對整體行業(yè)服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化。

一、中國港口航運業(yè)開放及發(fā)展狀況

自2001年正式加入世界貿(mào)易組織以來，中國明確提出了對海運服務(wù)（不包括沿海和內(nèi)水運輸服務(wù)）的開放進程，加之CEPA/ECFA 等協(xié)議更加開放地推進了海運服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，相關(guān)港口和航運政策的開放也取得了明顯進展，參加國際航運事務(wù)的談判和決策地位得到加強和改善。不過，由于長期受體制與機制影響，“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象依然存在，部分領(lǐng)域的航運發(fā)展有待進一步對內(nèi)與對外開放。

綜合來看，中國港口航運業(yè)發(fā)展情況呈現(xiàn)出以下特點：

1.航運主業(yè)及輔助業(yè)相關(guān)制度的開放基本與國際接軌，但綜合競爭力還有待提升

根據(jù)世界銀行STRI 數(shù)據(jù)庫（Service Trade Restriction Index Database）,對13 個全球主要的發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際遠洋運輸服務(wù)和海事輔助服務(wù)方面的限制政策進行橫向?qū)Ρ龋苑从持袊竭\政策的開放程度在全球范圍內(nèi)的地位。在國際遠洋運輸服務(wù)領(lǐng)域，中國和EU20 的限制指數(shù)最低，僅為15，如圖1所示。

總體而言，中國航運業(yè)的開放程度處于世界領(lǐng)先地位。從2013年版本負面清單來看，僅有限制投資水上運輸公司（中方控股），投資定期、不定期國際海上運輸業(yè)務(wù)允許外商控股，限制投資船舶代理（中方控股）等內(nèi)容，其他基本都已經(jīng)放開，無法律限制。從行業(yè)發(fā)展來看，航運主業(yè)及輔助業(yè)的行業(yè)競爭比較激烈，開放程度較高。

不過，當前中國國際航運企業(yè)的國際競爭力還不強。從貿(mào)易規(guī)模來看，2012年中國外貿(mào)海運貨量為30.2 億t，占世界總量比例16.5%，而中國控制船隊噸位僅為世界總量的8.17%；從企業(yè)角度來看，從事國際航運的企業(yè)有210 多家，其中絕大多數(shù)為國有企業(yè)，僅中海、中遠和中外運就占總噸位的71%。中國的港航企業(yè)無論是資金實力、技術(shù)水平，還是管理人才諸方面與國際航運巨頭相比都有一定差距，在航運服務(wù)水平、管理理念等方面仍有待提升；從貨物承運比例來看，中國集裝箱外貿(mào)貨物中的中資船舶承運比例僅為18%，干散貨為30%，油船運輸為45%。

圖1 海運服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

2.港口主業(yè)及輔助業(yè)市場相對封閉，港口服務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)有待進一步開放

從中國港口發(fā)展來看，中國港口的管理體制經(jīng)歷了“由中央交通主管部門，到中央與地方（所在城市）共同管理”，“由中央交通主管部門為主，到以地方管理為主，港口完全下放”，“由所在城市管理”的三個發(fā)展階段。從總體上說，中國港口管理體制改革以后，基本實現(xiàn)了政企分開的現(xiàn)代港口管理制度。但由于政企分開的過程中，由于公共資產(chǎn)的處理和港口管理機構(gòu)職能定位不明確、不清晰，在一定程度上阻礙了上海國際航運中心的發(fā)展。而從境外發(fā)達國家經(jīng)驗來看，“地主港”管理模式已經(jīng)比較成熟，不僅讓港口主管部門擁有對臨港陸域的統(tǒng)一管理權(quán)，同時也實現(xiàn)了港口企業(yè)的多元化、港口功能的多元化和港口收益的多元化。

港口輔助業(yè)主要包括港口理貨、拖輪、引航及船舶供應(yīng)等業(yè)務(wù)。目前，雖然從法律門檻角度并無較多限制，但是港口服務(wù)環(huán)節(jié)競爭情況仍然不夠充分，市場化程度有待提升，服務(wù)質(zhì)量有待進一步改善。例如：每個港口基本仍以1 ～2 家拖輪公司為主，即使某些沿海港口有多家拖輪公司，但也基本以“掛靠”形式得以生存，拖輪公司在拖輪服務(wù)價格、拖輪服務(wù)及時性和合理性等方面有待進一步完善。

3.港航發(fā)展環(huán)境仍然與發(fā)達國家或地區(qū)存在較大差距

通過與發(fā)達國家或地區(qū)的對比可知，雖然國內(nèi)港口與航運在硬件設(shè)施建設(shè)方面取得了長足進步，甚至有些方面已經(jīng)達到國際先進水平，但在航運軟環(huán)境方面與倫敦、紐約、新加坡等國家或地區(qū)相比還有一定差距，主要包括投資環(huán)境、融資環(huán)境、稅收環(huán)境、流通環(huán)節(jié)、人才建設(shè)、企業(yè)發(fā)展政策、航運服務(wù)環(huán)境、仲裁與法律環(huán)境等方面。同時，在政府服務(wù)意識和服務(wù)水平方面也存在較大差距，國內(nèi)行業(yè)主管部門還存在服務(wù)意識淡薄、對于企業(yè)經(jīng)營仍有干預(yù)、配套環(huán)境不到位等問題。但是在發(fā)達國家和地區(qū)，航運軟環(huán)境就非常好，例如新加坡，那里有強有力的政府主導(dǎo)和一流的商業(yè)環(huán)境，較強的服務(wù)意識和高效的工作效率，寬松的稅收、金融、人才和市場發(fā)展環(huán)境，并且新加坡鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，通過政策鼓勵、基金計劃等舉措為航運企業(yè)在新加坡的入駐和發(fā)展提供支持。此外，新加坡政府十分注重與航運企業(yè)的溝通，其諸多政策的提出者即是航運從業(yè)者。

二、出臺相關(guān)航運政策及效果評價

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中對上海自貿(mào)區(qū)設(shè)定了2 ～3年的規(guī)劃，對于航運服務(wù)領(lǐng)域擴大服務(wù)業(yè)開放、探索建立負面清單管理模式、構(gòu)筑對外投資服務(wù)促進體系等三個方面分別提出了具體要求，如表1所示。

航運服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)政策的不斷開放，已經(jīng)引起一部分企業(yè)的關(guān)注，政策效應(yīng)釋放了一定的效果，但是整體影響效果有限。

1.允許外商控股設(shè)立國際船舶運輸業(yè)務(wù)的影響程度有限

首先，從政策的實際效果來看，對于外商股比的放寬并沒有吸引一些外資航運企業(yè)落戶中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，其影響程度有限；其次，從實際業(yè)務(wù)開展情況來看，目前國內(nèi)市場上很多外資企業(yè)已經(jīng)通過各種手段變相開展業(yè)務(wù)，且國內(nèi)針對外商投資獨資船務(wù)公司早已放開，同時CEPA 已經(jīng)允許香港在內(nèi)地設(shè)立獨資貨代、船舶管理、無船承運、集裝箱堆場、船務(wù)公司等業(yè)務(wù)，而香港對外資管制又相對寬松；另外，從中國對外貿(mào)易模式來看，當前商品出口多以FOB 為主，進口多以CIF 為主，在中國業(yè)務(wù)更多是操作中心而非商務(wù)中心。設(shè)立獨資國際船舶運輸業(yè)務(wù)核心是商務(wù)中心和總部經(jīng)濟，而國內(nèi)在噸稅制、總部經(jīng)濟、投融資環(huán)境、貨幣流通等方面并沒有優(yōu)勢。

2.沿海捎帶業(yè)務(wù)放寬有利于提高船舶利用率，未來發(fā)展空間較好

沿海和內(nèi)河運輸作為象征國家主權(quán)的重要組成部分，一直都只允許五星紅旗船舶才能夠從事港口之間的運輸業(yè)務(wù)，此次政策的放寬是一個較大的突破。該政策出臺有利于提高中資船舶的利用率，提高中國航運企業(yè)的國際競爭力，但同時對原有從事沿海內(nèi)貿(mào)集裝箱運輸?shù)钠髽I(yè)也是一致命打擊。同時，沿海捎帶業(yè)務(wù)的放寬，有利于促進沿海貨物到上海中轉(zhuǎn)，提高上海港中轉(zhuǎn)箱量，有利于吸引更多船東向上海集聚。

表1 《總體方案》中航運服務(wù)領(lǐng)域開放措施

從當前實際效益來看，國內(nèi)航運公司目前的沿海捎帶業(yè)務(wù)數(shù)量并不明顯，但是該政策引起了很多外資航運企業(yè)的關(guān)注，他們也迫切要求政策進一步放寬，以惠及所有方便旗船舶。雖然沿海捎帶業(yè)務(wù)政策進一步放寬的可能性不大，但是該政策對未來沿海市場運輸?shù)挠绊憰饾u顯現(xiàn)。

3.國際船舶管理存在需求，但是允許外資投資并沒有解決問題

目前歐盟、美國、澳大利亞、新加坡等國家的第三方船舶管理行業(yè)發(fā)展已經(jīng)比較成熟，其經(jīng)營規(guī)模、管理理念、信息化程度、技術(shù)人才等都具有較強競爭優(yōu)勢。而中國在船舶管理方面起步較晚，且第三方船舶管理公司規(guī)模較小、分散、專業(yè)化水平不足等問題突出。隨著中國貨物貿(mào)易的快速發(fā)展，大量船舶和貨物要素向東亞集聚，由此也帶動了大量國際船舶管理業(yè)務(wù)需求，且近幾年國際成熟的船舶管理公司也越來越重視東亞船舶管理業(yè)務(wù)的發(fā)展。因此，政策的放寬雖然會對中國第三方船舶管理業(yè)務(wù)會造成較大沖擊，但是整體有利于引進先進的管理理念，有利于促進航運市場發(fā)展。

不過，目前外資船舶管理公司僅有一兩家進行了申請，其原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是，2003年中央政府與香港特區(qū)政府正式簽署的CEPA 中已經(jīng)允許香港、澳門資本成立獨資船舶管理公司，部分政策效應(yīng)已經(jīng)提前釋放；二是，中國五星紅旗船舶DOC 證書和船員管理市場還沒有完全對外資開放，船舶管理缺乏吸引力；三是，當前船舶以方便旗為主，國際船舶管理公司注冊國外即可實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理，同時還可以享受國外優(yōu)惠的行業(yè)或稅收政策。所以說，政策效果有待檢驗。

三、未來自貿(mào)區(qū)發(fā)展方向及對航運的重要影響

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中提出的主要任務(wù)是：要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平；要擴大服務(wù)業(yè)開放，推進金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，建設(shè)具有國際水準的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用，促進各地區(qū)共同發(fā)展。

雖然《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中很多涉及金融和貿(mào)易領(lǐng)域，但是這些領(lǐng)域制度的優(yōu)化也會促進港口和航運產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。筆者認為，從航運角度來看，未來出臺優(yōu)惠政策的可能性不大，而是側(cè)重兩個主要方向，一是繼續(xù)推行市場化，二是繼續(xù)完善行業(yè)外部發(fā)展環(huán)境。

1.繼續(xù)推行市場化，發(fā)揮市場化的決定性作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟體制改革。而中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)作為改革的最前沿，正在擔負試驗田的作用。推行市場化可以分為兩個階段。第一階段，深化行政審批制度改革，進一步放寬行業(yè)管制，提高對外和對內(nèi)開放程度。在這個階段，進一步減少負面清單內(nèi)容，形成港口和航運具體領(lǐng)域的行業(yè)良性競爭態(tài)勢，大力發(fā)展民營企業(yè)，推進國有企業(yè)體制改革。第二階段，減少政府對于航運市場和港航企業(yè)的行政干預(yù)，建立公平開放透明的市場規(guī)則，提高事中事后監(jiān)管能力。例如：應(yīng)該減少行業(yè)性補貼，降低企業(yè)對于政府的依賴性，提高企業(yè)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力；應(yīng)該促進行業(yè)建立信用評價體系，形成良好的行業(yè)自我監(jiān)管機制。

2.繼續(xù)完善行業(yè)外部發(fā)展環(huán)境，逐步實現(xiàn)與國際接軌

企業(yè)生存的外部環(huán)境是孕育企業(yè)產(chǎn)生、培育企業(yè)發(fā)展和壯大的重要基礎(chǔ)，也是吸引企業(yè)落戶的最重要因素。隨著未來自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域的不斷開放，圍繞自貿(mào)區(qū)展開的船舶融資、航運保險、航運結(jié)算、航運衍生品等將迎來難得的發(fā)展機遇。同時，圍繞貨物貿(mào)易所開展的“境內(nèi)關(guān)外”自由港式監(jiān)管模式將逐步推行，貨物流通更加便利化。另外，航運企業(yè)在外部融資環(huán)境、港航費收、人才環(huán)境、稅收環(huán)境、航運服務(wù)環(huán)境等方面會有所改善。隨著港航企業(yè)環(huán)境的國際化程度不斷增強，未來中國港口和航運企業(yè)的國際競爭力將會有所提升，國際航運話語權(quán)也會有所增強。