楊薇

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議（以下簡稱四中全會）審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）內(nèi)容極其豐富且令人振奮。特別是“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”、“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄”、“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”、“把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系”一個個擲地有聲、富有操作性的決策，向全世界詮釋了中國依法治國“升級版”的含義，展示了中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的自我完善能力和深化改革的堅定決心，社會主義制度的生命力再一次得到驗證。

專家普遍認(rèn)為，在依法治國方略提出17年之后，黨的全會首次以“依法治國”為主題，無疑為未來中國建設(shè)法治國家描繪出新的路線圖。中國走向法治國家的腳步越來越清晰，進(jìn)程也必將加快。

依法治國“升級版”

“《決定》對依法治國做出一些新論斷、新部署，是依法治國的‘升級版，是在新的歷史起點上推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！眹来髮W(xué)馬克思主義研究所季明教授說。

他指出，從十八屆三中全會在全面深化改革藍(lán)圖中強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治中國”，到剛剛結(jié)束的四中全會首次以依法治國為主題，一年之間，兩大主題，既宣示了中國共產(chǎn)黨高揚法治旗幟、開創(chuàng)全面深化改革新格局的堅定信念，也展示了中國共產(chǎn)黨在堅持和發(fā)展中國特色社會主義進(jìn)程中依靠法治為改革保駕護(hù)航，依靠法治為改革頂起大梁的堅實步伐。

中共中央黨校黨建研究部主任王長江則用了“提升”一詞?！耙砸淮稳珪男问窖芯恳婪ㄖ螄?，更加彰顯了很多問題的解決從治標(biāo)走向治本，這不管是從理念上還是實質(zhì)上，都是一種提升。同時，在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個框架下談依法治國，表明一種非常強(qiáng)烈的制度設(shè)計的導(dǎo)向。”

“法治，即是一種規(guī)范。一方面是要規(guī)范人的行為，另一方面是要規(guī)范權(quán)力。不合理的權(quán)力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而當(dāng)要以改革的手段向前推進(jìn)時，就會觸動一些既得利益的藩籬。如何打破這種藩籬，是執(zhí)政黨面臨的最大的挑戰(zhàn)和責(zé)任，也需要執(zhí)政黨拿出勇氣和決心?！蓖蹰L江進(jìn)一步分析說，“打破這種藩籬，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是說我們出臺一個或幾個法律，問題就解決了，而是必須進(jìn)行頂層設(shè)計。而以一次全會的形式全面推進(jìn)依法治國，正是以系統(tǒng)思維進(jìn)行頂層設(shè)計的體現(xiàn)?！?/p>

季明強(qiáng)調(diào)，四中全會提出法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。四中全會閉幕了，圍繞這次會議精神的學(xué)習(xí)將在全國掀起，依法治國的“升級版”方案也將就此進(jìn)入學(xué)習(xí)、貫徹和落實的周期。在今天的中國，強(qiáng)調(diào)依法治國，最終必須“落實、落細(xì)、落小”。要按照四中全會的決策部署，結(jié)合當(dāng)前的國情黨情軍情，依據(jù)黨和國家的現(xiàn)行政策法律，積極吸收實踐新鮮成果，一方面，要對現(xiàn)有的法規(guī)制度進(jìn)行“廢、改、立”；另一方面，要加緊出臺更加剛性更加完備的新法規(guī)制度。要把“依法治國”這四個字，變成每一個中國人都看得見、摸得著的具體原則、具體做法、具體氛圍。

依憲治國：全面推進(jìn)依法治國的基石

“依憲治國”一詞最早提出就是來描述依法治國一詞的內(nèi)涵和特征的，其核心含義是要突出依法治國的關(guān)鍵是依憲治國。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所副所長研究員莫紀(jì)宏指出，四中全會公報不僅對依憲治國在全面推進(jìn)依法治國中的核心地位和重要作用作了充分肯定，重申了習(xí)近平總書記“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的講話精神，更重要的是，公報還就依憲治國的內(nèi)涵提出了幾項具體要求：包括完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實施；健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。此外，公報還強(qiáng)調(diào)指出：“使每一項立法都符合憲法精神”。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，貫徹落實依憲治國，全國人大及其常委會作為依據(jù)憲法具有監(jiān)督憲法實施職責(zé)的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有重要的使命；作為憲法原則具體化的各項立法活動首先要體現(xiàn)依憲治國的要求，要貫徹依憲立法的精神；作為保證憲法實施的憲法解釋工作是依憲治國最重要的制度舉措，必須通過完善程序和機(jī)制的方式來推進(jìn)。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員周漢華在解讀時說，公報突出依憲治國的基礎(chǔ)地位，進(jìn)一步明確表明了依憲治國是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略布局的基石。其次，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了依憲治國在戰(zhàn)略布局中的根本性；強(qiáng)調(diào)了依憲治國在全局部署中的優(yōu)先性?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。憲法還規(guī)定全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋憲法，全國人大和全國人大常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施。但是，因為各種原因，距離形成全民遵守憲法、保證憲法實施的目標(biāo)還有一定距離。

“俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。全面推進(jìn)依法治國，只有首先確立憲法權(quán)威，才能確立法治權(quán)威?！敝軡h華自信地說，公報對于“首先要”的強(qiáng)調(diào)，突出了依憲治國在全局部署中的優(yōu)先性；公報還對健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制進(jìn)行了具體部署，這讓我們對全面推進(jìn)依法治國偉大實踐更加充滿信心。

反腐長效機(jī)制與權(quán)力法治化

十八大以來，黨中央以“零容忍”態(tài)度來懲治腐敗，并通過強(qiáng)化中央巡視、反四風(fēng)、八項規(guī)定、群眾路線教育實踐活動等一系列舉措依法依紀(jì)嚴(yán)懲一批黨政干部的腐敗行為，也把一部分腐敗分子清除出黨的干部隊伍，這形成了兩個方面的效果。中國社科院國際法所副研究員劉小妹說，一方面形成了一個反腐敗的高壓態(tài)勢，形成了“不敢腐”的高壓態(tài)勢，獲得了人民的認(rèn)可和贊譽，效果非常顯著；另一方面更為重要的是使得人們對腐敗的認(rèn)識更加深入和全面。什么是腐??？只要不合規(guī)地使用權(quán)力就是腐敗，權(quán)力行使不符合法律規(guī)定就是腐敗。

“腐敗要標(biāo)本兼治，前期的治標(biāo)是為治本贏得時間?！眲⑿∶谜f，公報提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。在這樣一個法治建設(shè)總目標(biāo)上，反腐應(yīng)該迎來從治標(biāo)向治本升華的契機(jī)。公報中權(quán)力法治化的思路、框架非常清晰，也就是說四中全會后要思考怎樣用法治思維和法治方式來反腐，建立一種不能腐不想腐的機(jī)制。這個關(guān)鍵之舉就是要約束權(quán)力，使權(quán)力依法行使，實現(xiàn)權(quán)力的法治化，在這樣一個框架之下，法治反腐應(yīng)該從三個方面推進(jìn)：

首先是法治防腐。權(quán)力法治化就是通過依法行使權(quán)力從制度層面根除誘發(fā)腐敗的土壤。從立法，行政執(zhí)法，特別是從決策層面，還有司法、守法等領(lǐng)域來約束權(quán)力，為權(quán)力運行建立了一套制度規(guī)則體系。三中全會提出，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣一個思路和要求，在四中全會的公報里面也得到了堅持，這是非常鼓舞人心的。從權(quán)力、從立法行政司法權(quán)力，包括黨委權(quán)力、黨的領(lǐng)導(dǎo)全方位進(jìn)行了規(guī)制和要求。

第二，用法治的方式從源頭上防治腐敗。公報里面有兩個重要體現(xiàn)：一個是在行政領(lǐng)域健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這一次提出黨委決策也要依法決策，要建立一個依法決策的機(jī)制。

第三，政府權(quán)力法治化。對此，公報明確提出要求依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。

劉小妹認(rèn)為，四中全會公報中權(quán)力法治化的理念和表述，會直接對法治反腐特別是法治防腐產(chǎn)生重大的積極效應(yīng)。

保證公正司法，提高司法公信力

一段時間以來，受到司法地方化、行政化的影響，許多案件的審理受到了來自部分領(lǐng)導(dǎo)干部的干預(yù)?！皺?quán)大于法”成為潛規(guī)則，嚴(yán)重動搖憲法和法律權(quán)威及司法公信力。

《決定》指出，要確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。四中全會在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確提出，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。

“這一系列保證司法機(jī)關(guān)獨立公正行使權(quán)力的舉措，將從制度上落實十八屆三中全會提出的任務(wù)和目標(biāo)。同時也是圍繞三中全會提出的司法體制改革方向進(jìn)一步前進(jìn)，讓司法變得更加公正透明?！眹倚姓W(xué)院法學(xué)部主任胡建淼說。

“以前習(xí)慣打電話干預(yù)案件的官員就要掂量一下了，可能你一個電話打過去，人家就給你記錄下來了?！?/p>

全國人大常委會委員辜勝阻在此間舉行的“法治中國論壇”上表示，四中全會公報中提出的推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，將有效監(jiān)督司法人員公正辦案，避免冤假錯案的發(fā)生。

中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)教授馬懷德也認(rèn)為，提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，在黨的文件中還是第一次，這一制度應(yīng)該得到很好的貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)在社會各界都非常關(guān)注法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的問題，只有保證司法機(jī)關(guān)依法獨立地開展工作，不辦關(guān)系案、人情案、金錢案，才能讓群眾在司法過程中感受到公平正義。

并且，四中全會還提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

對此，司法部司法研究所前所長王公義認(rèn)為，設(shè)立巡回法庭是從十六大以來就開始談的問題，現(xiàn)在終于出臺了。按照以前的規(guī)劃，最初設(shè)想設(shè)立7個巡回法庭，包括華北、華南、華東、華中、西南、西北、中南7個片區(qū)，此后設(shè)想將華中與中南片區(qū)合并，提出設(shè)立6個巡回法庭。

他指出，巡回法庭作為最高法院的派出機(jī)構(gòu)，審判級別高于片區(qū)省高院，其人員構(gòu)成由最高法院來派出，這可能就涉及到最高法院增加編制，是改革需要付出的一個代價。巡回法庭的主要工作是處理各個片區(qū)上訴案件、再審案件、疑難案件以及重大政策解釋等，至于死刑復(fù)核的問題，要看最高法院是否授權(quán)。

“建立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，試圖從解決司法機(jī)關(guān)受地方黨委政府過度干預(yù)的問題。同時，高層還借鑒美國等國家的經(jīng)驗，提出最高法院設(shè)立巡回法庭，最高法巡回法庭或成為一些跨行政區(qū)大案要案特殊案件的審判平臺?！蓖豕x說，它一方面打破司法機(jī)構(gòu)的“地方性依附”，另一方面則對目前沒有訴訟主體的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等公眾事務(wù)加上可行的砝碼，同時巡回法庭可將最高法院從眾多工作中解脫出來，提高工作效率，以后有上訴案件等，就不需要再到最高法院，也給片區(qū)民眾提供了便利，所以這很有可能成為下一步司法改革的著力點。