胡道才

黨的十八屆四中全會明確提出了在黨的領導下全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略任務，確定了實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法的法治建設目標。要保障公正司法，就必須深化司法改革，切實保障人民法院依法獨立、公正行使審判權。推行法官員額制是司法改革的一項基礎性工作，旨在推動建立以法官為中心、以服務審判工作為重心的法院人員配置模式，這項工作完全合乎和順應司法規(guī)律。但從目前法院內外的反映和法院工作的實際來看，推行法官員額制可能會遇到許多具體而現實的問題。其中，最為基礎也最為困難的，當屬本文欲探討的兩個問題：一是如何確定法官員額；二是如何選任法官。

一、如何確定法官員額

“多少法官才算夠”，是推行法官員額制應首要解決的問題。解決這個問題，首先要確立一個基本目標，即必須借助于分類管理，較大幅度地減少法官數量，確保留下來的法官是真正優(yōu)秀的法官，確保優(yōu)秀法官能夠真正充實到辦案一線。上海的改革方案提出，法官應當占隊伍總數的33%；深圳的改革方案則提出，中級法院法官員額為不超過本單位政法專項編制的60%，基層法院員額為不超過本單位政法專項編制的65%。兩地法院的比例和基數都不同，但對如何測算，卻沒有進行必要和公開說明，出現了許多質疑。如果決策層不提出一個有約束力的指導性比例，而由各地根據當地情況確定的話，則必然導致地區(qū)間法官員額的不平衡，改革可能出現無規(guī)無序，甚至越改越亂的局面。哪怕根據東部、中部和西部的實際情況，分別確定指導性比例，也比各省、各市自行確定比例的效果要好得多。那么，在頂層設計中保留多少法官才是合適的？比例和基數應當如何確定？

法官員額比例和基數的確定，要建立在正確統(tǒng)計法官核心審判工作量的基礎上。毋庸諱言，現有法官隊伍系由優(yōu)秀法官和平庸法官兩部分組成，實行員額制的一個重要目的是把審判權交給優(yōu)秀法官行使，并讓一部分水平不高的法官退出。而優(yōu)秀法官由于受現行審判權運行機制等因素的影響，其潛能尚未得到充分挖掘，潛力尚未得到充分發(fā)揮。以南京市現有輔助人員配備條件下優(yōu)秀法官的辦案情況為例，可以說明優(yōu)秀法官潛能挖掘的可能性。南京目前一線法官和法官助理的比例為1：0.29，應當說，審判輔助力量嚴重不足。但南京中院2012～2013年每年表彰的優(yōu)秀法官（占一線法官的35%）的辦案數分別占所在業(yè)務庭辦案總數的55.83%和58.2%，而且案件的質量和效率都相對較好。各基層法院超過人均辦案數的法官人數占比在40%～66.7%之間，辦案數占比在41.7%～86.2%之間?？梢?，即便在審判輔助力量不足的情況下，優(yōu)秀法官完成的審判工作量也比其他法官多。如果能配齊、配強審判輔助人員，優(yōu)秀法官就可以將精力和時間集中在核心工作上，那么較大幅度地減少法官數量是完全可行的。什么是法官的核心工作量？以民商事案件的審理為例，按照審理流程，通常需要經過閱卷、送達、調解、保全、調查、準備鑒定評估材料、開庭審理、合議定案、裁判文書制作、準備上訴材料、辦理退費等環(huán)節(jié)。在上述各環(huán)節(jié)中，只有開庭審理、合議定案、制作文書屬于法官必須親力親為的核心審判工作，其他環(huán)節(jié)的工作均可以交由法官助理等審判輔助人員完成。但是，目前由于審判輔助力量不足，這些工作大部分都需由法官親自完成。因此，要重點考慮在給優(yōu)秀法官配足合格助理的情況下，優(yōu)秀法官可以完成的核心審判工作量，并以此作為確定法官員額的重要因素，而不能僅以現在所有法官的平均工作量作為確定法官員額的依據。

南京目前在多個基層法院推行的主審法官改革試點，正是以核心審判工作量為基礎，選取優(yōu)秀法官為樣本，對法官員額制進行的基礎性實踐探索。其中，南京市棲霞區(qū)法院推行主審法官改革試點較早，取得了初步成果。該院在2014年初經嚴格的選任程序遴選出六名主審法官，并按照“一審一助一書”模式，組建“主審法官制”審判團隊。今年1～10月，六名主審法官所在業(yè)務庭中22名法官共辦理案件2914件。其中，六名主審法官辦理案件1258件，辦案數占所在業(yè)務庭總結案數的43%，結案最多的主審法官在試點之前只能月結18件左右，現在月結27件，辦案質量、效率明顯提升。

法官員額比例和基數的確定，還要建立在一線法官與實有政法編制的測算基礎上。從南京的情況看，如果參照深圳做法以政法編制的60%～65%作為員額比例和基數，則改革后法官數額和現有狀況基本一致，甚至還要適當增加，這就失去了法官員額制改革的意義。而如果以“隊伍總數”為基數來確定法官員額比例，則由于“隊伍總數”所含的人員狀況比較復雜，像在南京，有政法編、事業(yè)編、行政附屬編、合同制、勞務派遣，還有其他用工方式，因此基數會很不穩(wěn)定，員額也相應會很不確定。政法編在核定增加的過程中，考慮了轄區(qū)人口、經濟發(fā)展狀況、案件數量等因素，應該承認政法編制數是相對合理的。因此綜合考慮，根據中級、基層法院一線辦案法官與實有政法編制的測算，該兩級法院的法官員額還是以占“政法編制數”的40%以下為宜。如果按法官占政法編制數的35%計算，減少的法官人數約在5%～10%之間，這與各法院即使只有5%的不勝任審判工作的法官及任助理審判員三年以下的法官占比相近。在配足法官助理等審判輔助人員的前提下，以“政法編制數”而非“隊伍總數”的35%左右來確定法官員額，具有可行性，也符合法院工作的實際情況?？紤]到部分法官的承受力和隊伍的穩(wěn)定性，可設過渡期，在過渡期內可以按40%左右確定員額。中級、基層法院現有一線辦案法官中，大約有90%的法官能夠勝任現崗位而不會受到影響，有可能被淘汰的則主要是兩類人員：一部分是不符合職業(yè)化、精英化要求，不能勝任但由于歷史原因被任命為法官，未真正從事或極少從事審判工作的人員；另一部分則是剛通過司法考試及培訓、年資確實過淺的助理審判員。這兩類人員前者通過自愿、考核或自然過渡退出，后者通過轉化為法官助理并作為后備法官培養(yǎng)，即可有效實現分流。

三級法院的法官員額比例可以在總額度內，根據各級法院的功能定位、任務安排和實際情況分別核定。如果從案件數量考慮，同一城市、不同區(qū)域的法院案件數量是不同的，其中有人口、經濟發(fā)展狀況等因素，而近十年來分配政法編制時已經考慮了這些因素。也就是說，人口多、經濟發(fā)達地區(qū)案件多，政法編制也多，雖然人均辦案數多，但這些地區(qū)的法官能力也強，待遇也高，只要再適當提高待遇和地位，完全可以在35%左右員額的基礎上保障任務的完成。與此同時，在實行省級統(tǒng)管后，如果一個區(qū)域內的案件異常增加，由于待遇及保障條件趨同，可以賦予省法院跨區(qū)域臨時調動法官的權力來加以解決。特別要注意，有人認為，法官員額的確定和分配應當以各法院案件數量作為參考標準，在同級法院之間有所不同，這一觀點值得商榷。如果僅僅以案件數來確定法官員額，那么東、中、西部，以及同一省份不同法院之間怎樣平衡？如果以人均辦案數為標準，一部分法院要大幅裁減法官，另一部分法院則要大幅增加法官，改革的難度和震動會更大。如果法官數量在一個大的區(qū)域內仍是平衡確定并無法減少的，那么，法院不稱職的法官就難以退出，優(yōu)秀法官的地位就難以顯現，精英化就難以實現。還有一種情況不得不考慮：為了減少改革難度，使所有人留任，過去一度存在的“找案源”問題可能再度出現，極易引起混亂。總體上，在總額度內，三級法院之間可以有所區(qū)別，高級法院因為指導任務重但案件數量較少，為更加突出精英化，法官比例還可以更低一些，但同級法院之間的員額比例應當一致，以避免出現混亂。endprint

二、如何確定法官選任的標準

實行法官員額制，必然要對現有法官進行嚴格的遴選。因此，如何確定法官選任的標準成為一個受到普遍關注的議題。我國長期沿用選拔公務員的模式來選任法官，忽視法官的職業(yè)化和專業(yè)化。經驗豐富的老法官，往往法律專業(yè)素養(yǎng)不足。雖然，近年來國家統(tǒng)一司法考試和大規(guī)模的法學教育部分地解決了法官的專業(yè)性問題，年輕法官的法律專業(yè)能力有所提升，但往往經驗又有所欠缺。審判人員的總體專業(yè)水準仍然不能令人滿意。因此，比例確定之后，如何遴選法官就成為法官員額制改革的關鍵所在。對此，決策頂層在設計時也應當有一個指導性意見，法官的選任要充分尊重客觀現實，以“從事審判工作的資歷與審判業(yè)績”為主要依據，尤其要明確法官員額的確定不能套用現有的行政級別。

法官選任要堅持專業(yè)與經驗并重的原則。司法裁判是根據證據來認定事實、適用法律，進而依法確認和分配當事人之間權利、義務的專門活動，對于法官的邏輯推理能力、法律專業(yè)素養(yǎng)及生活經驗都有著嚴格的要求。因此，法官的選任，既要堅持專業(yè)標準，也要強調經驗標準。法律專業(yè)素養(yǎng)不僅體現在所受的學歷教育水平上，更體現在審判業(yè)績中，法官在所辦案件中呈現的分析判斷能力、邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力，都直觀地反映其專業(yè)素質。通過考察從事審判工作的年限和業(yè)績，法官的專業(yè)素養(yǎng)、庭審駕馭能力、實際裁判能力、公正性、文字能力等，都可以一目了然。一般來說，一名資深法官在事實認定、社會溝通和協調能力上可能比年輕法官要強一些，而這些能力也是司法能力的有機組成部分，但根據筆者在法院的多年工作經驗來看，這樣的判斷并不是絕對的，經驗與年資也并不總是相一致的?？梢哉f，審判員隊伍中未必都是優(yōu)秀法官，而助理審判員隊伍中也有很大部分是優(yōu)秀法官。從南京的情況看，一批從事審判工作十年左右、年齡在35歲左右的助理審判員恰恰處于專業(yè)素養(yǎng)基礎好、審判經驗有一定積累的良好狀態(tài)，遴選確定法官員額時，必須保證這些骨干力量能夠進入法官隊伍。還有一部分從事審判工作五年左右的助理審判員，所辦案件數量遠遠超過其他人，如果他們現在不能擔任法官，以后等待法官員額空缺的周期又比較長，將不得不選擇離開法院，這對法院的整體工作將造成很大的影響。因此，在遴選法官時要始終堅持專業(yè)和經驗并重的原則，結合前述因素綜合考慮判斷。

根據法院審級的不同確定不同的法官選任條件?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。這段論述精準地界定了審級功能，結合習近平總書記就《決定》起草情況向四中全會所做的說明，也體現了最高法院、高級法院、中級法院和基層法院之間不同的功能定位：基層法院重在解決事實認定和法律適用；中級法院重在解決事實法律爭議；高級法院重在有錯必究，維護裁判權威；最高法院重在監(jiān)督指導全國法院工作，制定司法政策和司法解釋，審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件。據此，各級法院法官的選任條件也應當有所不同，但仍應以專業(yè)和經驗標準作為設定選任條件的主要依據。譬如可以規(guī)定，最高法院、高級法院應當要求法官具備很高的專業(yè)素養(yǎng)、豐富的審判經驗和相當的研究成果，法官應當具備法學碩士以上學歷、十年以上審判工作經歷、辦理過一定數量案件并公開發(fā)表過相當級別的調研成果。中級、基層法院則偏重糾紛的解決，法官應當具備正規(guī)法律本科學歷、五年以上審判經驗、辦理過較多數量案件等。在此基礎上，綜合以往審判業(yè)績對擬任法官人選進行綜合考察。當然，除了強調專業(yè)和經驗以外，也要突出對職業(yè)道德素養(yǎng)的考察。

在確立法官選任標準時，不能將目前的法官行政級別和法官等級簡單地等同于法官的資歷，更不能直接視為對法官專業(yè)能力的確認。我國目前實行的法官等級是按照1997年中組部、人事部、最高法院聯合發(fā)布的《中華人民共和國法官等級暫行規(guī)定》執(zhí)行。長期以來，由于法官等級對于法官的晉升、待遇的提高基本不起作用，所以實踐中，工作年限（即純粹參加工作的年限，而不是從事審判或法律職業(yè)工作的年限）往往成為評定法官等級的唯一依據。再加上各地法官等級已有多年未進行正常晉升，而一部分從未從事過審判工作但由于歷史原因被任命為法官的人員，行政級別卻相對較高，如以行政級別為標準，這部分法官將無法勝任工作，且會嚴重挫傷長期從事審判工作、行政級別較低的法官的積極性。所以，不能簡單地以現實中的法官等級和行政級別作為法官專業(yè)水平的認定標準。

當然，推行法官員額制還會遇到很多其他的問題，還需要配套的法院體制機制改革，比如通過突出法官地位、隆其待遇等加以保障，只能循序漸進，不能一步到位。但所謂“世事雖無盡，人心終有歸”，只要是朝著保證公正司法，提高司法公信力的改革目標努力，就終會凝聚共識、成功破題。

（作者系南京市中級人民法院黨組書記、院長）

責任編輯：高 莉endprint