【美】戴維·羅特科普夫

內(nèi)容提要

《操縱世界的手——美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)幕》一書作者是卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)訪問(wèn)學(xué)者戴維·羅特科普夫，曾任克林頓政府負(fù)責(zé)國(guó)際貿(mào)易的商務(wù)部副部長(zhǎng)幫辦，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)安會(huì)”）運(yùn)作機(jī)制有一定了解。為撰寫本書，他查閱了大量資料，采訪了過(guò)去60年150多位曾在國(guó)安會(huì)等決策圈中工作過(guò)的官員和學(xué)者，以及基辛格、布熱津斯基、斯考特羅夫特、賴斯等歷任國(guó)家安全事務(wù)助理。該書回顧了國(guó)安會(huì)自1947年成立以來(lái)至小布什政府第一任期的歷史演變，從歷任總統(tǒng)個(gè)性和政府內(nèi)部“社會(huì)學(xué)”、國(guó)內(nèi)政治環(huán)境、國(guó)際環(huán)境、意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政理念、組織體系和運(yùn)作過(guò)程等角度，詳實(shí)闡述并分析了國(guó)安會(huì)發(fā)展歷程和內(nèi)部決策過(guò)程，及其對(duì)美重大國(guó)家安全和外交事務(wù)產(chǎn)生的影響。

一、執(zhí)掌世局的委員會(huì)

二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美雖擁有主宰世界的軍事、政治和經(jīng)濟(jì)力量，但選擇了重建國(guó)際社會(huì)、共建國(guó)際文明機(jī)制的道路。美不僅在國(guó)際上帶頭創(chuàng)建了聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際勞工組織、國(guó)際法庭、北約等國(guó)際組織和軍事聯(lián)盟以及貫徹“馬歇爾計(jì)劃”重建歐洲和日本的行政機(jī)制，同時(shí)也建立了一系列國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，如國(guó)家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局、國(guó)防部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等，旨在保衛(wèi)國(guó)家安全，并通過(guò)有效管理發(fā)揮政府資源，在全球范圍內(nèi)保護(hù)國(guó)家利益。其中，國(guó)安會(huì)成為美處理所有國(guó)際事務(wù)的中心，它既是政策制定的源頭，也是政策實(shí)施機(jī)構(gòu)。

1947年7月24日，杜魯門總統(tǒng)簽署《國(guó)家安全法》， 此法第一章確立并成立了國(guó)家安全委員會(huì)。規(guī)定如下：

第101節(jié)（a）根據(jù)該法案成立國(guó)家安全委員會(huì)（以下稱“委員會(huì)”）。

委員會(huì)會(huì)議應(yīng)由總統(tǒng)主持；如總統(tǒng)缺席，則由總統(tǒng)指派一名委員會(huì)成員代其主持。

委員會(huì)的職責(zé)是向總統(tǒng)就有關(guān)國(guó)家安全的國(guó)內(nèi)、外交以及國(guó)防綜合政策提出建議，以確保軍事部門等政府機(jī)構(gòu)部門在國(guó)家安全問(wèn)題上密切配合，高效合作。

委員會(huì)成員包括：

1、總統(tǒng)；

2、副總統(tǒng)；

3、國(guó)務(wù)卿；

4、國(guó)防部部長(zhǎng)；

5、共同安全局局長(zhǎng)（編者注：該機(jī)構(gòu)1953年被取消）；

6、國(guó)家安全資源委員會(huì)主席（編者注：該機(jī)構(gòu)1953年被取消）；

7、由總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院提議并同意，愿為委員會(huì)效勞的其他行政部門和軍事部門的部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)。

該法除解釋國(guó)安會(huì)的含義并規(guī)定了各個(gè)職位外，還設(shè)立“國(guó)防部部長(zhǎng)”一職，建立了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和中央情報(bào)局，參聯(lián)會(huì)主席和中情局長(zhǎng)也是國(guó)安會(huì)顧問(wèn)?，F(xiàn)實(shí)中的國(guó)安會(huì)并非《國(guó)家安全法》中那個(gè)嚴(yán)格定義的機(jī)構(gòu)。因其成立的宗旨是為總統(tǒng)服務(wù)，每任總統(tǒng)均有改變國(guó)安會(huì)制度的自由，“按總統(tǒng)意愿”正好體現(xiàn)其核心理念?？偨y(tǒng)有權(quán)決定各類正式或非正式白宮國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的設(shè)置，它們或能協(xié)助延伸國(guó)安會(huì)的職能，或成為國(guó)安會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。和其他政府部門不同，國(guó)安會(huì)完全由一個(gè)人掌控。有的總統(tǒng)愿將自己的資源、信任、影響力和權(quán)力交給委員會(huì)成員，也有的總統(tǒng)喜歡操控大權(quán)，因此，國(guó)安會(huì)的規(guī)模和制度一直在變。法律規(guī)定和歷史制度遠(yuǎn)沒(méi)有總統(tǒng)與國(guó)安會(huì)成員間的互動(dòng)重要，這種關(guān)系不斷重塑著國(guó)安會(huì)，并在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同的組織形式。

在國(guó)安會(huì)的多種組織形式中，正式會(huì)議是最少見(jiàn)的一種。1947年《國(guó)家安全法》之后，國(guó)安會(huì)的一批其他機(jī)制相繼成長(zhǎng)起來(lái)并發(fā)揮了極大影響力，包括“部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”（即內(nèi)閣會(huì)議，有時(shí)副總統(tǒng)不出席）、國(guó)安會(huì)“常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)”（即內(nèi)閣次級(jí)成員會(huì)議）。會(huì)議主題多種多樣，并不局限于國(guó)家安全問(wèn)題。新政府確立自身地位的方式之一，就是重新確定國(guó)安會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、決定內(nèi)閣及政府其他部門如何合作、如何為總統(tǒng)準(zhǔn)備文件以及制定實(shí)施決策等。因此，新政府的第一批行政指令甚至第一件事就是重組國(guó)安會(huì)。

按最初設(shè)想，國(guó)安會(huì)只是一個(gè)小的顧問(wèn)班子，成員為軍官和專家，共同協(xié)助總統(tǒng)管理國(guó)家安全事務(wù)。但這支隊(duì)伍勢(shì)力不斷壯大成一個(gè)龐大的政府機(jī)構(gòu)，甚至擁有比一般內(nèi)閣部門更多的員工和更大的權(quán)力。管理該隊(duì)伍的工作起初被視為低級(jí)工作，因?yàn)?947年的法案規(guī)定：“委員會(huì)須有一支由文職執(zhí)行秘書領(lǐng)導(dǎo)的幕僚隊(duì)伍，該秘書由總統(tǒng)任命”。該職位后發(fā)展為內(nèi)閣級(jí)別的總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理，無(wú)須得到參院認(rèn)可就能就任?；粮褡屧撀毼幻暣笤?，隨后又有一批重要人物擔(dān)任過(guò)該職，如斯考克羅夫特、布熱津斯基、鮑威爾、安東尼·萊克、賴斯等。

國(guó)安會(huì)幕僚主要支持國(guó)家安全事務(wù)助理的工作，包括有內(nèi)閣部長(zhǎng)權(quán)力的高層決策者、普通下級(jí)研究人員和后勤人員。他們?yōu)榭偨y(tǒng)起草文件、演講稿和信函，聯(lián)手與其他機(jī)構(gòu)合作，與外國(guó)大使、參議院議員、游說(shuō)團(tuán)、“總統(tǒng)的私友”和特殊利益集團(tuán)會(huì)面。此外，白宮還常有一個(gè)影響力更大的國(guó)家安全機(jī)制，該臨時(shí)機(jī)構(gòu)成分復(fù)雜，是與總統(tǒng)關(guān)系密切的核心圈子，包括第一夫人和總統(tǒng)親友、林肯臥室（白宮招待總統(tǒng)親友和重要官員的客房）的客人、記者等。

二、影響國(guó)安會(huì)運(yùn)作的五大因素

（一）政府的個(gè)性及“社會(huì)學(xué)”。該因素始于總統(tǒng)并通過(guò)總統(tǒng)本人發(fā)揮出來(lái)，但同時(shí)也受總統(tǒng)身邊其他政策制定者，尤其是“核心圈子” 的影響。

（二）國(guó)內(nèi)政治環(huán)境。白宮外交決策每個(gè)重大決定都會(huì)考慮到國(guó)內(nèi)政局。因此，了解政局及美政治環(huán)境變化十分重要，只有這樣才能明白決策過(guò)程和判斷政策是否行之有效。

（三）國(guó)際環(huán)境。盡管美是無(wú)可匹敵的霸主，但并非無(wú)懈可擊，也非無(wú)所不能。國(guó)際社會(huì)的變化對(duì)美的選擇、行為和結(jié)果有著必然影響。

（四）意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政理念。關(guān)鍵人物的意識(shí)形態(tài)、政治派別，個(gè)人和班子的執(zhí)政理念、所處時(shí)代都屬性格和政治要素，其意義重大，能或多或少賦予行為與眾不同的特點(diǎn)。

（五）組織體系和運(yùn)作過(guò)程。哪個(gè)委員會(huì)有哪些職位、什么委員會(huì)制定什么政策、誰(shuí)提建議、誰(shuí)執(zhí)行、如何執(zhí)行、何種條件下開(kāi)始或終止某個(gè)行動(dòng)等理論問(wèn)題，對(duì)國(guó)安會(huì)的運(yùn)行和決策均有重大影響。

三、美外交決策圈具有“延續(xù)性”特點(diǎn)

制定美外交政策的班子成員均在精英中遴選，這批“權(quán)貴”負(fù)責(zé)制定美外交政策，其地位穩(wěn)固、影響力持久。他們多畢業(yè)于普林斯頓大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、耶魯大學(xué)、哈佛大學(xué)等“精英學(xué)校”，或選擇同樣的職業(yè)道路（如軍人、律師），或因共同經(jīng)歷某重大事件（如越南戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)）而形成不同幫派。不同政府會(huì)出現(xiàn)不同團(tuán)體。每屆政府都會(huì)給這些團(tuán)體安排重要職位，招募冉冉升起的政壇新秀做副手，然后將職位傳遞下去。

最具影響力的班子是與基辛格共事或受其影響的一群政治家?；粮裨诓煌潭壬嫌绊懥怂麄兊墓ぷ鲬B(tài)度、思想觀念、做事方法和人生信仰。甚至在他退休30多年后，曾受其影響的人仍在領(lǐng)導(dǎo)美，包括布倫特·斯考克羅夫特、布熱津斯基、安東尼·萊克、科林·鮑威爾、康多莉扎·賴斯、斯蒂芬·哈德利等。

這說(shuō)明操控外交政策、執(zhí)掌世界局勢(shì)的國(guó)安會(huì)本身也是自成一體的小天地。外交政策制定機(jī)制像近親繁殖的家族。隨著時(shí)間的推移，所有圈內(nèi)人和機(jī)制成員都會(huì)相識(shí)相知，其關(guān)系十分復(fù)雜：有的是不相往來(lái)的死對(duì)頭；有的是經(jīng)受住考驗(yàn)的朋友；有的發(fā)誓效忠對(duì)方；有的因?qū)W術(shù)理論走到一起；有的曾是校友，關(guān)系十分密切。

四、國(guó)安會(huì)的發(fā)展歷程

（一）杜魯門總統(tǒng)時(shí)期：現(xiàn)實(shí)需要催生國(guó)安會(huì)。富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)被視為政治和外交巨匠，但他并不是美政府的最高管理者，也非決策中推崇民主的領(lǐng)導(dǎo)人。相反，他喜歡獨(dú)掌信息，秘密行動(dòng)，只和一小群顧問(wèn)團(tuán)商量合作，鞏固對(duì)權(quán)力的掌控。該作風(fēng)令繼任者哈里·杜魯門成為“受害者”。他上任前，對(duì)美有關(guān)原子彈研制和雅爾塔會(huì)議的細(xì)節(jié)，以及與其他大國(guó)的秘密協(xié)定一無(wú)所知。除杜魯門外，馬歇爾、艾奇遜、喬治·凱南、艾森豪威爾等人也見(jiàn)識(shí)了羅斯福作風(fēng)的惡果。他們認(rèn)為必須做出改變，以確保政府在制定決策前能集思廣益、改善政策制定的程序。

二戰(zhàn)期間，如何協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院、戰(zhàn)爭(zhēng)部（編者注：當(dāng)時(shí)美還沒(méi)有國(guó)防部）等部門的關(guān)系一直困擾著決策者。戰(zhàn)爭(zhēng)末期，政府以投降談判為工作重點(diǎn)，將注意力轉(zhuǎn)向戰(zhàn)后發(fā)展需求和外交事務(wù)。羅斯福設(shè)立了相當(dāng)于助理國(guó)務(wù)卿級(jí)別的國(guó)家戰(zhàn)時(shí)海軍協(xié)調(diào)委員會(huì)。該委員會(huì)須先向參聯(lián)會(huì)匯報(bào)其決定，然后才能爭(zhēng)取國(guó)務(wù)卿和總統(tǒng)的批準(zhǔn)。其影響力雖受到限制，但在制定戰(zhàn)后政策中發(fā)揮了重要作用，也為國(guó)安會(huì)的誕生做了鋪墊。

杜魯門任總統(tǒng)后，與當(dāng)時(shí)的海軍部部長(zhǎng)詹姆斯·福萊斯特及戰(zhàn)爭(zhēng)部部長(zhǎng)羅伯特·帕特森在國(guó)安會(huì)創(chuàng)建過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院和國(guó)防部門之間以及國(guó)防各部門之間的緊張關(guān)系促使杜魯門盡快出臺(tái)戰(zhàn)后機(jī)構(gòu)重組計(jì)劃。為此，帕特森提出合并所有軍事部門，改為單獨(dú)由一個(gè)權(quán)力更高的文職部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的建議；福萊斯特也提出“有效的國(guó)家安全政策不僅需要軍事部門間積極、連續(xù)、密切配合，也需要軍事部門和其他政府部門或機(jī)構(gòu)通力合作”，建議設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局和國(guó)家安全資源委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)。中情局為高級(jí)官員收集、提供關(guān)鍵信息；國(guó)家安全資源委員會(huì)負(fù)責(zé)平衡軍隊(duì)需求與各類資源；國(guó)家安全委員會(huì)處于核心地位，是“一個(gè)常務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)維持外交與軍事部門之間活躍、密切、長(zhǎng)期的溝通……主要職責(zé)是：（1）在政治和軍事領(lǐng)域制定、協(xié)調(diào)全方位政策；（2）評(píng)估外交政策的目標(biāo)、投入及風(fēng)險(xiǎn)；（3）平衡外交政策與目前或潛在軍事實(shí)力。它不是行政部門，只是政策顧問(wèn)及制定機(jī)構(gòu)?！倍鹏旈T最終綜合了他們的意見(jiàn)，在1945年12月 19日向國(guó)會(huì)傳信，要求進(jìn)行國(guó)防改革，建立由一位內(nèi)閣部長(zhǎng)總領(lǐng)的國(guó)防部門，其中包括三個(gè)相互協(xié)調(diào)合作的軍隊(duì)分支，每一支由部長(zhǎng)助理領(lǐng)導(dǎo)；一位掌握指揮實(shí)權(quán)的軍事參謀長(zhǎng)，由上述三個(gè)分支輪流派代表領(lǐng)導(dǎo)；還有一個(gè)為總統(tǒng)和部長(zhǎng)服務(wù)的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，成員包括上述三個(gè)分支的司令級(jí)軍事參謀長(zhǎng)。

1947年，杜魯門簽署《國(guó)家安全法》并據(jù)此建立國(guó)安會(huì)。當(dāng)時(shí)未設(shè)置國(guó)家安全事務(wù)助理，只是確立行政主管一職，由一名海軍少將擔(dān)任。國(guó)安會(huì)的財(cái)政預(yù)算是20萬(wàn)美元。1947年9月 26日，杜魯門出席了國(guó)安會(huì)首次會(huì)議，之后只偶爾參加會(huì)議。他認(rèn)為自己應(yīng)與國(guó)安會(huì)保持距離，不想讓別人覺(jué)得是國(guó)安會(huì)的決定挾持了總統(tǒng)。但杜魯門仍認(rèn)為該機(jī)制十分重要并促成一系列重要文件的誕生，如第一份《國(guó)家安全委員會(huì)-1/1》文件同意在意大利進(jìn)行秘密活動(dòng)，以防止意共控制整個(gè)國(guó)家。之后的文件還確立了有關(guān)使用核武的總體政策，并在許多問(wèn)題上形成立場(chǎng)。

1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，成為國(guó)安會(huì)首個(gè)重大挑戰(zhàn)。杜魯門對(duì)國(guó)安會(huì)重要性的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步提高，因其已成為戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃和相關(guān)外交政策管理的有效機(jī)制。此后，從戰(zhàn)爭(zhēng)打響到杜魯門離任，國(guó)安會(huì)共召開(kāi)71次會(huì)議，他只缺席了7次。杜魯門也推行了一系列改革，如限制與會(huì)人數(shù)，同時(shí)指定一些新成員加入，包括財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)安會(huì)行政秘書、參聯(lián)會(huì)主席、中情局長(zhǎng)及其助手；精簡(jiǎn)人員結(jié)構(gòu)，用上述關(guān)鍵部門領(lǐng)導(dǎo)替代原有工作人員。

（二）艾森豪威爾總統(tǒng)時(shí)期：設(shè)立國(guó)家安全事務(wù)助理。艾森豪威爾在出任總統(tǒng)前就已積累大量組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。在競(jìng)選期間，他批評(píng)杜魯門管理白宮班子的方式有問(wèn)題，其中包括國(guó)安會(huì)。就任后，艾森豪威爾設(shè)立了國(guó)家安全事務(wù)特別助理一職，邀請(qǐng)波士頓銀行家羅伯特·卡特勒出任該職。國(guó)安會(huì)此后雖歷經(jīng)多次改革，但該職位延續(xù)至今，權(quán)力也不斷增加?？ㄌ乩丈先魏螅e極推動(dòng)國(guó)安會(huì)改革，建立了核心單位——計(jì)劃委員會(huì)，由國(guó)安會(huì)各部門中的助理部長(zhǎng)級(jí)官員的代表組成，任務(wù)是收集關(guān)鍵內(nèi)閣部門對(duì)重要問(wèn)題的看法。

國(guó)安會(huì)的另一個(gè)重要特點(diǎn)是，艾森豪威爾指示委員會(huì)各成員在該機(jī)制中是總統(tǒng)顧問(wèn)，而非各自機(jī)構(gòu)的代表。但他也意識(shí)到多個(gè)機(jī)構(gòu)代表參與的大型會(huì)議很難做到這一點(diǎn)，所以最終傾向于召開(kāi)大量小型會(huì)議。計(jì)劃委員會(huì)通常每周開(kāi)會(huì)兩次，職責(zé)是把各種意見(jiàn)提交給“政策金字塔” 國(guó)安會(huì)的部長(zhǎng)級(jí)官員，然后進(jìn)一步闡述事實(shí)，讓官員明白各機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)、分歧，以及總統(tǒng)需解決哪些問(wèn)題。位于“金字塔” 頂端的國(guó)安會(huì)通常每周四上午10點(diǎn)左右召開(kāi)例會(huì)。艾森豪威爾一般都會(huì)出席，其任期內(nèi)的366場(chǎng)會(huì)議，他出席了其中的90%。

總統(tǒng)在國(guó)安會(huì)做出決定后，敲定的政策被送往另一個(gè)重要委員會(huì)——行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)。這是在國(guó)安會(huì)體系下新成立的，旨在確保政策實(shí)施，它是“政策金字塔” 的下坡面，由副國(guó)務(wù)卿主持工作，成員包括各機(jī)構(gòu)副部長(zhǎng)及其幫辦的代表。該委員會(huì)向國(guó)安會(huì)匯報(bào)政策實(shí)施進(jìn)展情況以及為此做出的相關(guān)決定。

為“擊退”蘇聯(lián)，國(guó)安會(huì)成立了由卡特勒、杜勒斯、沃爾特·比德?tīng)枴な访芩诡I(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)小組，成員包括喬治·凱南、迪安·臘斯克、詹姆斯·杜立特將軍以及海軍上將萊斯利·史蒂文斯。他們制定了“日光浴項(xiàng)目”（因開(kāi)會(huì)地點(diǎn)在白宮名為“日光浴”的房間而得名），包含三個(gè)選擇：一是遏制政策；二是劃清界限，一旦界限被打破，就采取大規(guī)模報(bào)復(fù)戰(zhàn)略；三是全力擊退共產(chǎn)主義。核心是“對(duì)外推廣美國(guó)模式”，強(qiáng)調(diào)心理戰(zhàn)，把杜魯門時(shí)期建立的心理戰(zhàn)略委員會(huì)劃入行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)?！叭展庠№?xiàng)目”推出后，美不再堅(jiān)持“靠武力全面擊退，或以武力威脅共產(chǎn)主義路線”，而是“全力發(fā)揮中情局的作用，協(xié)助其他部門抵制蘇聯(lián)支配世界”。

艾森豪威爾第二任期內(nèi)，蘇聯(lián)先于美發(fā)射了世界首顆人造衛(wèi)星，共產(chǎn)主義在亞洲獲得發(fā)展，第二次柏林危機(jī)爆發(fā)。美民眾質(zhì)疑國(guó)家實(shí)力與能力，并對(duì)共產(chǎn)主義的發(fā)展感到不安。為解決問(wèn)題，艾森豪威爾不再僅通過(guò)國(guó)安會(huì)決策，而是在總統(tǒng)辦公室與幕僚召開(kāi)一系列小型會(huì)議，會(huì)議流程由國(guó)家安全事務(wù)助理戈登·格雷負(fù)責(zé)。格雷把各機(jī)構(gòu)解決方案匯總后上報(bào)總統(tǒng)。但國(guó)務(wù)院和五角大樓常拖泥帶水，直到會(huì)議召開(kāi)前才遞交文件。格雷為此火冒三丈，向總統(tǒng)進(jìn)言說(shuō)他應(yīng)對(duì)各機(jī)構(gòu)進(jìn)行督促，以此確保滿足總統(tǒng)需求。艾森豪威爾同意了這個(gè)要求，擴(kuò)大了他的職權(quán)范圍。國(guó)安會(huì)成立13年后，即1960年，國(guó)家安全事務(wù)助理取得了與今日相當(dāng)?shù)臋?quán)力。

（三）肯尼迪總統(tǒng)時(shí)期：成功解決古巴導(dǎo)彈危機(jī)。肯尼迪上臺(tái)后即改組國(guó)安會(huì)，任命喬治·邦迪出任國(guó)家安全事務(wù)助理，裁減工作人員，以“消弭計(jì)劃和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分歧”為名撤銷行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)?？夏岬舷矚g與國(guó)務(wù)卿、防長(zhǎng)召開(kāi)小型會(huì)議。但“豬灣事件”令其有感于被內(nèi)閣提供的信息和分析牢牢控制，而缺乏客觀的第三方向他匯報(bào)情況。因此，肯尼迪又著手進(jìn)行改革。首先，在白宮建立一個(gè)現(xiàn)代化的信息“神經(jīng)中樞”，即情況室，以同步接收電報(bào)或其他信息并減少對(duì)那些所謂“專家”的依賴；其次，把國(guó)家安全事務(wù)助理、副手、國(guó)安會(huì)行政秘書都搬到白宮西翼一層且緊挨情況室的辦公室里。此后，歷屆國(guó)家安全事務(wù)助理就在此辦公，距離總統(tǒng)辦公室僅幾步之遙。

古巴導(dǎo)彈危機(jī)發(fā)生后，肯尼迪組建了一支被稱作“執(zhí)行委員會(huì)”的秘密團(tuán)隊(duì)。這是國(guó)安會(huì)的衍生物，組成人員更少。整個(gè)危機(jī)期間，執(zhí)委會(huì)這一決策機(jī)制逐漸固定下來(lái)。在危機(jī)達(dá)到高潮的兩周內(nèi)，團(tuán)隊(duì)共召開(kāi)37次會(huì)議。這是一個(gè)人員組成十分靈活的精英團(tuán)隊(duì)，前后共70人參與會(huì)議討論，沒(méi)人走漏任何情報(bào)和風(fēng)聲。經(jīng)內(nèi)部爭(zhēng)論，美應(yīng)對(duì)危機(jī)的手法從軍事攻擊變?yōu)榉怄i。該團(tuán)隊(duì)發(fā)揮的重要作用使“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”成為肯尼迪任內(nèi)最出色的政績(jī)。

（四）約翰遜總統(tǒng)時(shí)期：國(guó)安會(huì)失勢(shì)。林登·約翰遜出任總統(tǒng)后保留了肯尼迪班子成員，邦迪仍擔(dān)任國(guó)家安全事務(wù)助理，該職位后由瓦爾特·羅斯托接任。約翰遜不拘禮節(jié)，運(yùn)作團(tuán)隊(duì)方式和前任截然不同，最大區(qū)別是喜歡在每周二與核心團(tuán)隊(duì)成員共進(jìn)午餐，商量問(wèn)題。這是規(guī)模很小且只有得力助手才能獲邀參加的私人聚餐。他信任防長(zhǎng)麥克納馬拉和國(guó)務(wù)卿臘斯克，喜歡與他們一對(duì)一地討論，而非召開(kāi)大型幕僚會(huì)議，這在很大程度上取代了國(guó)安會(huì)決策過(guò)程。約翰遜執(zhí)政后期又通過(guò)副國(guó)務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)的資深跨部門小組把權(quán)力從國(guó)安會(huì)轉(zhuǎn)移回國(guó)務(wù)院，國(guó)安會(huì)處于失勢(shì)狀態(tài)。

約翰遜上臺(tái)后面對(duì)的最大外交事務(wù)是越南問(wèn)題。在美驅(qū)逐艦遭北越魚雷艇攻擊后，約翰遜與臘斯克、麥克納馬拉、中情局長(zhǎng)約翰·麥克恩、邦迪商議后，決定空襲北越。1964年11月，約翰遜贏得連任。美全面卷入越南戰(zhàn)事，但美軍表現(xiàn)令人大失所望，麥克納馬拉引咎辭職。美對(duì)越外交政策之所以失敗，是因?yàn)闆Q策者未能明白一個(gè)道理——即使最強(qiáng)大的國(guó)家也是有極限的。此外，約翰遜團(tuán)隊(duì)急于尋找攻擊借口，而未查清事實(shí)，排查疑點(diǎn)，也是導(dǎo)致失敗的重要因素。這一事件成為“情報(bào)——分析——決策”鏈條脫節(jié)的典型案例。

（五）尼克松和福特總統(tǒng)時(shí)期：國(guó)安會(huì)崛起。尼克松和國(guó)家安全事務(wù)助理基辛格一同塑造了現(xiàn)代國(guó)安會(huì)機(jī)制。尼克松要求基辛格制定白宮國(guó)家安全機(jī)構(gòu)及跨部門決策機(jī)制的運(yùn)作模式，首要任務(wù)是建立跨部門體系，并確保國(guó)務(wù)院不會(huì)控制太多重要的委員會(huì)?；粮竦闹帜獱栴D·赫爾柏林為此撰寫了工作報(bào)告，建議國(guó)安會(huì)由8個(gè)主要跨部門決策班子組成，囊括各機(jī)構(gòu)副部長(zhǎng)級(jí)官員和地區(qū)國(guó)安會(huì)法定成員和顧問(wèn)（國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)和中情局官員），必要時(shí)還加上負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)（財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、白宮管理與預(yù)算辦公室）的主要官員。這些班子中大多由基辛格領(lǐng)導(dǎo)，但其他班子通常也要把文件提交給他。在該體系下，國(guó)安會(huì)的兩份文件也更換了名稱，跨部門委員會(huì)制定的文件叫《國(guó)家安全研究備忘錄》，有關(guān)決策的文件叫《國(guó)家安全決策備忘錄》。

尼克松接受并批準(zhǔn)了這份報(bào)告，在其任期內(nèi)，國(guó)家安全政策均由白宮負(fù)責(zé)。基辛格的權(quán)力不斷膨脹，國(guó)務(wù)卿威廉·羅杰斯和防長(zhǎng)梅爾文·萊爾德因感覺(jué)“低一等”而不想融入這個(gè)體系。對(duì)此，基辛格解釋稱，一是“尼克松有怪癬，不喜歡看見(jiàn)太多人”；二是基辛格強(qiáng)調(diào)“親近原則”，因?yàn)椤皣?guó)家安全事務(wù)助理辦公室距離總統(tǒng)辦公室僅隔條走廊，其他內(nèi)閣成員離總統(tǒng)卻有10分鐘車程那么遠(yuǎn)”?；粮褚沧C明了國(guó)家安全事務(wù)助理這一獨(dú)一無(wú)二的輔佐角色的作用，因?yàn)椤翱偨y(tǒng)覺(jué)得國(guó)家安全事務(wù)助理代表總統(tǒng)的利益”。

國(guó)安會(huì)在尼克松上任第一天就提交七份戰(zhàn)略對(duì)策，包括如何處理越南問(wèn)題的《國(guó)家安全研究備忘錄第1號(hào)》，也有重新審視美戰(zhàn)略和軍事政策、調(diào)整“確保摧毀”核戰(zhàn)略的《國(guó)家安全研究備忘錄第3號(hào)》文件。后者的主要結(jié)論之一是，戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)不是長(zhǎng)久之策，核戰(zhàn)爭(zhēng)不會(huì)因強(qiáng)烈的連鎖反應(yīng)而爆發(fā)；相反，這種沖突“會(huì)逐漸激化，但雙方都會(huì)避免攻擊城市，也都不敢單方面停上威懾對(duì)方，于是一切都成了未知數(shù)”。1972年，基辛格建立國(guó)防審查委員會(huì)，旨在制定更多核方案，提高美威懾力，降低核戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)可能性。1973年秋，國(guó)安會(huì)起草《國(guó)家安全決策備忘錄第242號(hào)》，指出美需要“更靈活的核戰(zhàn)略”，但“受到傳統(tǒng)攻擊時(shí)，美并不放棄使用核武的權(quán)利”。若爆發(fā)沖突，目標(biāo)是“在美和盟友可接受的條件下，把沖突盡量控制在最小程度，并盡早結(jié)束戰(zhàn)事”。美核戰(zhàn)略由此發(fā)生轉(zhuǎn)變并由卡特和里根政府繼承，最終導(dǎo)致里根及后任政府大規(guī)模削減核武局面的出現(xiàn)。

尼克松政府還成功應(yīng)對(duì)了美面對(duì)的幾個(gè)重大考驗(yàn)——蘇聯(lián)、中國(guó)、越南和中東戰(zhàn)爭(zhēng)。對(duì)蘇聯(lián)，決定展開(kāi)軍控談判，以“緩和”美蘇對(duì)峙；對(duì)中國(guó)，打開(kāi)對(duì)華交往大門；對(duì)越南，謀求結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)，擺脫越戰(zhàn)泥潭；在中東，成功應(yīng)對(duì)第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)，促使雙方停火和談，阻止蘇聯(lián)軍事干涉圖謀。在應(yīng)對(duì)中東危機(jī)的過(guò)程中，尼克松因深陷“水門危機(jī)” 幾乎無(wú)暇他顧，1973年起身兼國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)務(wù)卿的基辛格史無(wú)前例地控制了決策全程，權(quán)力遠(yuǎn)超其職務(wù)范圍。

1974年8月，尼克松辭職下臺(tái)，福特繼任。福特上臺(tái)第一年繼承了尼克松政府的運(yùn)作模式——基辛格繼續(xù)執(zhí)掌政府機(jī)構(gòu)?；粮褡寚?guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院相互配合，實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)。但福特十分警惕手握重權(quán)的基辛格。1975年11月 2日，政府內(nèi)部緊張態(tài)勢(shì)終于爆發(fā)，拉姆斯菲爾德接替施萊辛格出任防長(zhǎng)，喬治·H·W布什出任中情局長(zhǎng)，基辛格則放棄國(guó)家安全事務(wù)助理職位，由其副手斯考克羅夫特?fù)?dān)任，基辛格的權(quán)力因此萎縮不少。雖然斯考克羅夫特常和基辛格“唱反調(diào)”，但身為好友的兩人合作關(guān)系良好。

基辛格在政府期間，周圍聚集了一批優(yōu)秀人才，如勞倫斯·伊格爾伯格后出任老布什政府的國(guó)務(wù)卿，安東尼·萊克成為克林頓總統(tǒng)的國(guó)家安全事務(wù)助理，溫斯頓·洛德出任駐華大使以及負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿和外交關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。軍事助手亞歷山大·黑格上校成為四星上將和里根政府的國(guó)務(wù)卿，另兩名軍事助手喬治·朱爾萬(wàn)和布倫特·斯考克羅夫特分別成為歐洲盟軍最高司令和國(guó)家安全事務(wù)助理。

（六）卡特總統(tǒng)時(shí)期：尋找自我的超級(jí)大國(guó)?？ㄌ卦诟?jìng)選期間抨擊前兩任總統(tǒng)的“獨(dú)行俠”作風(fēng)，尤其是“基辛格簡(jiǎn)直成了總統(tǒng)”。上臺(tái)后，他任命布熱津斯基擔(dān)任國(guó)家安全事務(wù)助理。布熱津斯基與副手戴維·艾倫曾撰寫報(bào)告，建議卡特在國(guó)安會(huì)設(shè)立七個(gè)委員會(huì)，多數(shù)委員會(huì)由內(nèi)閣級(jí)官員（國(guó)務(wù)卿、防長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、中情局長(zhǎng)）領(lǐng)導(dǎo)，僅負(fù)責(zé)軍控、機(jī)密情報(bào)和處理危機(jī)的三個(gè)委員向布熱津斯基匯報(bào)工作?？ㄌ刈詈髢H保留了兩個(gè)委員會(huì)。

為推進(jìn)該機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，卡特上任后在首次內(nèi)閣會(huì)議上宣布，國(guó)家安全事務(wù)助理升至內(nèi)閣部長(zhǎng)級(jí)別，開(kāi)創(chuàng)歷史先河。《國(guó)家安全研究備忘錄》更名為《總統(tǒng)參考備忘錄》，《國(guó)家安全決策備忘錄》更名為《總統(tǒng)指令》。布熱津斯基基本上負(fù)責(zé)最重要和敏感的問(wèn)題，引起國(guó)務(wù)院和國(guó)安會(huì)的明爭(zhēng)暗斗。國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯和布熱津斯基就誰(shuí)該成為總統(tǒng)頭號(hào)外交政策代言人展開(kāi)拉鋸戰(zhàn)。但與尼克松時(shí)期除基辛格外的圈子成員都被邊緣化截然不同，卡特圈子里的其他人并未被降為二等成員。盡管萬(wàn)斯和布熱津斯基有分歧，但卡特仍非常重視他們的貢獻(xiàn)。影響卡特決策的人還包括副總統(tǒng)蒙代爾，跟隨他的私人幕僚和朋友也扮演了國(guó)安會(huì)的非官方顧問(wèn)團(tuán)角色；第一夫人埃莉諾·羅莎琳·卡特是總統(tǒng)最親密的幕僚。這個(gè)團(tuán)隊(duì)常通過(guò)私下來(lái)往而非正式會(huì)面，尤其是共進(jìn)早、午餐的機(jī)會(huì)討論重大問(wèn)題。

布熱津斯基保留了幾個(gè)福特時(shí)期的官員，還邀請(qǐng)學(xué)術(shù)界老同事薩謬爾·亨廷頓加入國(guó)安會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估美蘇關(guān)系。國(guó)安會(huì)中也首次出現(xiàn)女性，其中瑪?shù)铝铡W爾布賴特成為克林頓政府的國(guó)務(wù)卿。布熱津斯基也創(chuàng)下雇傭新聞工作人員的先例，聘請(qǐng)《時(shí)代周刊》的杰羅爾德·謝克特為國(guó)安會(huì)工作（克林頓和小布什政府沿用了該做法）。布熱津斯基領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)安會(huì)雖與其他部門的協(xié)作麻煩重重，但內(nèi)部運(yùn)作順暢，當(dāng)年的成員回憶稱那段時(shí)期“精彩刺激”、“開(kāi)心有趣”。

在國(guó)安會(huì)運(yùn)作下，卡特政府與巴拿馬簽署《巴拿馬運(yùn)河條約》，改善了美在發(fā)展中國(guó)家的形象并維護(hù)了在該區(qū)域的戰(zhàn)略利益。國(guó)安會(huì)也幫助卡特政府制定以“靈活反應(yīng)戰(zhàn)略”為主要內(nèi)容的有限核反擊戰(zhàn)略，直接導(dǎo)致與蘇聯(lián)簽署了第二階段限制戰(zhàn)略武器條約；實(shí)現(xiàn)了中美關(guān)系正?；?；推動(dòng)戴維營(yíng)會(huì)談，解決埃以長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的爭(zhēng)端。然而，因“伊朗人質(zhì)事件”處理不力，卡特黯然下臺(tái)，未能實(shí)現(xiàn)連任。

（七）里根政府時(shí)期：國(guó)安會(huì)日薄西山。這段時(shí)間是國(guó)安會(huì)的低谷期。里根核心圈子的決策制度是：重新確立內(nèi)閣部長(zhǎng)地位，成為總統(tǒng)在不同領(lǐng)域里的主要顧問(wèn)，把內(nèi)閣級(jí)會(huì)議作為決策平臺(tái)。確保國(guó)家安全事務(wù)助理地位不超過(guò)國(guó)務(wù)卿和防長(zhǎng)，主要職責(zé)是發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，級(jí)別不再是內(nèi)閣級(jí)，也不再直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作。里根團(tuán)隊(duì)認(rèn)為該職位可有可無(wú)，因其不希望重現(xiàn)基辛格這樣“把華盛頓當(dāng)作個(gè)人舞臺(tái)” 的角色，也不想讓布熱津斯基和萬(wàn)斯的矛盾重演。

里根團(tuán)隊(duì)的核心成員都是“加利福尼亞人”，最核心者是第一夫人南希，其次是白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克，白宮辦公廳副主任邁克爾·迪弗和總統(tǒng)顧問(wèn)埃德溫·米斯組成的“鐵三角”。國(guó)家安全事務(wù)助理是理查德·艾倫，亞歷山大·黑格將軍出任國(guó)務(wù)卿?！拌F三角”掌握總統(tǒng)日程，安排內(nèi)閣級(jí)會(huì)議等。米斯的角色更像國(guó)家安全事務(wù)助理，艾倫則日益無(wú)足輕重。國(guó)安會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)防事務(wù)的羅伯特·施魏策爾將軍稱：“國(guó)安會(huì)在長(zhǎng)達(dá)40年的發(fā)展歷程中，各項(xiàng)目標(biāo)都很明確，直到里根第一任期，國(guó)安會(huì)的奮斗目標(biāo)都不復(fù)存在了?！?/p>

威廉·克拉克后來(lái)接替了艾倫的職位。他雖對(duì)國(guó)際事務(wù)一無(wú)所知，但因與總統(tǒng)交情不淺且忠心耿耿而深受信賴?？死艘簧先尉突謴?fù)了國(guó)家安全事務(wù)助理向總統(tǒng)日常匯報(bào)的傳統(tǒng)，其威望與日俱增，國(guó)安會(huì)地位亦隨之上升。國(guó)務(wù)卿黑格對(duì)此非常不滿，曾多次與克拉克發(fā)生正面沖突。1982年6月，喬治·舒爾茨接任國(guó)務(wù)卿。然而，防長(zhǎng)卡斯伯·溫伯格又成為舒爾茨的主要對(duì)手，他們?cè)谲娍貑?wèn)題上句心斗角。第三任國(guó)家安全事務(wù)助理羅伯特·麥克法蘭的大部分精力雖用來(lái)調(diào)和跨部門紛爭(zhēng)以及協(xié)調(diào)，但他和副手約翰·波因德克斯特卻把里根任內(nèi)最具標(biāo)志性的一項(xiàng)計(jì)劃推向議事日程的最前端，即“星球大戰(zhàn)”。

震驚全球的“伊朗門事件” 中，第四任國(guó)家安全事務(wù)助理波因德克斯特、國(guó)安會(huì)負(fù)責(zé)恐怖主義問(wèn)題的奧利弗·諾思中校等人負(fù)責(zé)與伊朗政府協(xié)商釋放人質(zhì)。但他們采取秘密行動(dòng)，繞開(kāi)正常機(jī)制，將售伊武器所得款項(xiàng)用于支持尼加拉瓜反政府軍。該事件敗露后，兩人被解職。“伊朗門事件”對(duì)里根政府和國(guó)安會(huì)體系都是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)即“國(guó)安會(huì)缺少國(guó)會(huì)監(jiān)督，因此需要權(quán)力中心對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)它也要對(duì)權(quán)力中心負(fù)責(zé)，這個(gè)中心就是總統(tǒng)。但里根散漫的‘董事長(zhǎng)作風(fēng)引起了聯(lián)絡(luò)和監(jiān)督的全面崩盤”。

1986年12月，里根任命參議員約翰·托爾、前國(guó)家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特、前參議員埃德蒙·馬斯基組成特別調(diào)查委員會(huì)（即“托爾委員會(huì)”）深入調(diào)查國(guó)安會(huì)。他簽署《國(guó)家安全決策指令第266號(hào)》，采納了委員會(huì)的改革方案。弗蘭克·卡盧奇成為新任國(guó)家安全事務(wù)助理，科林·鮑威爾為其副手。前參議員霍華德·貝克出任白宮辦公廳主任。他們的表現(xiàn)比里根時(shí)期的任何團(tuán)隊(duì)都要好，高效且重塑了白宮的形象和名譽(yù)?？ūR奇與鮑威爾親密合作，重新審視了國(guó)安會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，進(jìn)行大刀闊斧的改革，裁掉60%的人員，設(shè)立總法律顧問(wèn)辦公室。鮑威爾還建立起一系列副部級(jí)別的政策評(píng)估小組，為化解部長(zhǎng)間的敵對(duì)情緒做出重要貢獻(xiàn)，為后幾屆政府開(kāi)創(chuàng)了意義深遠(yuǎn)的先例。

里根時(shí)期共有6位國(guó)家安全事務(wù)助理。波因德克斯特最聰明，但在位時(shí)間最短，且惹了大麻煩；克拉克閱歷最少、資歷最淺，卻功成名就；艾倫最出名、最受歡迎，卻成為無(wú)足輕重的小卒；麥克法蘭最稱職，卻因愧對(duì)總統(tǒng)在1987年企圖自殺。最后兩位在冷戰(zhàn)步入尾聲之際，成功挽救了分崩離析的國(guó)家安全機(jī)制，為重塑冷戰(zhàn)后國(guó)安會(huì)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

（八）老布什政府時(shí)期：典范型的國(guó)安會(huì)。老布什是最后一個(gè)曾在二戰(zhàn)服役的總統(tǒng)，豐富的政治生涯令其結(jié)識(shí)了許多能力出眾的幕僚，并團(tuán)結(jié)他們重組國(guó)安團(tuán)隊(duì)。其核心成員有兩人，一個(gè)是新任國(guó)務(wù)卿詹姆斯·貝克，曾負(fù)責(zé)老布什的總統(tǒng)競(jìng)選，也是老鄉(xiāng)和多年好友；另一個(gè)是國(guó)家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特，與老布什在多年的工作中建立了深厚友情。三人因關(guān)系密切，“在許多事情上都能達(dá)成默契”。貝克常出現(xiàn)在媒體公眾面前，斯考克羅夫特則喜歡在幕后默默工作。后者對(duì)國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)安會(huì)的理解十分到位，始終認(rèn)為應(yīng)成為幕后推手，而非政府對(duì)公眾的發(fā)言人。兩人都明白總統(tǒng)希望核心團(tuán)隊(duì)能營(yíng)造出融洽坦率的氣氛。除他們外，核心圈子里還有一個(gè)人物即防長(zhǎng)迪克·切尼。他曾任福特總統(tǒng)的白宮辦公廳主任，其作風(fēng)強(qiáng)硬、頭腦冷靜，是一名堅(jiān)定的保守派。核心團(tuán)隊(duì)成員還有白宮辦公廳主任約翰·蘇努努、后出任參聯(lián)會(huì)主席的科林·鮑威爾以及國(guó)家安全事務(wù)副助理羅伯特·蓋茨、副國(guó)務(wù)卿勞倫斯，伊格爾伯格等。這支經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)團(tuán)隊(duì)明白，制定和執(zhí)行外交政策是團(tuán)結(jié)協(xié)作才能完成的藝術(shù)。

老布什上臺(tái)后頒布《國(guó)家安全指令第1號(hào)》，建立起新的政府機(jī)制。國(guó)安會(huì)只有兩個(gè)下屬機(jī)構(gòu)：部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)和常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)。前者的主席由斯考克羅夫特?fù)?dān)任，成員包括貝克、切尼、中情局長(zhǎng)威廉·韋伯斯特、參聯(lián)會(huì)主席鮑威爾和白宮辦公廳主任蘇努努。其他內(nèi)閣部長(zhǎng)則按要求出席委員會(huì)會(huì)議。常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)則要求成員能隨時(shí)聯(lián)系上內(nèi)閣部長(zhǎng)，該委員會(huì)在這一時(shí)期逐漸演變成決策機(jī)制中的關(guān)鍵部分，一是因各位副部長(zhǎng)和高級(jí)決策官員都才華出眾，精明強(qiáng)干；二是因成員間的合作相當(dāng)融洽。每個(gè)部門都有一支與部長(zhǎng)聯(lián)系緊密的核心團(tuán)隊(duì)，且能與其他部門協(xié)調(diào)合作。貝克的團(tuán)隊(duì)齊心協(xié)力，分工明確；而切尼和沃爾福威茨關(guān)系甚密，他們?cè)趪?guó)防部組成一支類似團(tuán)隊(duì)。老布什的這個(gè)圈子名為“八人幫”，包括總統(tǒng)、斯考克羅夫特、貝克、切尼、蘇努努、鮑威爾、蓋茨以及副總統(tǒng)丹·奎爾。他們常在總統(tǒng)辦公室聚會(huì)，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間更發(fā)揮了舉足輕重的作用。

冷戰(zhàn)后，全球權(quán)力結(jié)構(gòu)重組，國(guó)安會(huì)須全面重估美的世界角色和面臨的挑戰(zhàn)。老布什最關(guān)心的還是對(duì)蘇政策及美蘇關(guān)系?？刀嗬蛟べ囁固岢鰬?yīng)對(duì)戈?duì)柊蛦谭虻乃狞c(diǎn)方針：第一，做好國(guó)內(nèi)工作，定下清晰目標(biāo)，提高外交政策形象；第二，向外界發(fā)出明確信號(hào)，表明美與盟友的關(guān)系最重要，強(qiáng)調(diào)北約的核威懾能力是安全可靠的；第三，在東歐開(kāi)展行動(dòng)，因?yàn)樵摰貐^(qū)是蘇聯(lián)陣營(yíng)中最薄弱的一環(huán)；第四，維持地區(qū)穩(wěn)定，并特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)利用蘇聯(lián)對(duì)西方經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)的需求來(lái)制衡莫斯科。國(guó)家安全事務(wù)副助理羅伯特·蓋茨在1989年7月向總統(tǒng)提交備忘錄，請(qǐng)求授權(quán)常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，組建一支規(guī)模很小、保密性極高的任務(wù)團(tuán)隊(duì)，為蘇聯(lián)解體做好應(yīng)變計(jì)劃。9月，這支團(tuán)隊(duì)開(kāi)始工作，賴斯任主席。該團(tuán)隊(duì)為美迎接即將到來(lái)的重大轉(zhuǎn)折做好充分準(zhǔn)備發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

國(guó)安會(huì)還組成各種形式的小組應(yīng)付不斷演變的美蘇關(guān)系帶來(lái)的挑戰(zhàn)。其中處理軍控問(wèn)題的是一支名為“非官方團(tuán)隊(duì)” 的跨機(jī)構(gòu)政策制定工作小組，由坎特負(fù)責(zé)。該小組從官方角度看并不是嚴(yán)格意義上的機(jī)構(gòu)，但比機(jī)構(gòu)龐大、人員冗雜的政策協(xié)調(diào)委員會(huì)效率更高?！兜诙A段削減戰(zhàn)略武器條約》、《歐洲常規(guī)武裝力量條約》、《化學(xué)武器公約》、《開(kāi)放天空條約》的成功簽署都離不開(kāi)該團(tuán)隊(duì)的努力。

除蘇聯(lián)問(wèn)題外，政府還面臨另外兩件大事的考驗(yàn)。首先，隨著中國(guó)日益強(qiáng)大并成長(zhǎng)為國(guó)際社會(huì)中的重要力量，美應(yīng)如何處理對(duì)華關(guān)系；其次，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美與其他國(guó)家在中東的行動(dòng)不再受到美蘇爭(zhēng)霸的制約，美應(yīng)如何處理與伊拉克的關(guān)系。老布什政府的對(duì)華政策很少由國(guó)務(wù)院或國(guó)安會(huì)幕僚提出，因?yàn)榭偨y(tǒng)太了解中國(guó)了，所以大多數(shù)對(duì)華政策都由他親自處理。而在伊拉克問(wèn)題上，老布什團(tuán)隊(duì)認(rèn)為沿襲里根政府維持兩伊均勢(shì)的策略既可。伊拉克入侵科威特事件令美驚慌失措，國(guó)安會(huì)全體成員就此次危機(jī)展開(kāi)討論，認(rèn)為應(yīng)用秘密手段推翻薩達(dá)姆政權(quán)。隨后，政府開(kāi)始準(zhǔn)備“沙漠盾牌”行動(dòng)（防止伊拉克入侵沙特）和“沙漠風(fēng)暴”行動(dòng)（把伊拉克趕出科威特）。整個(gè)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間，貝克一直在各國(guó)斡旋，爭(zhēng)取對(duì)盟軍的支持，皮克林則在聯(lián)合國(guó)確保聯(lián)合國(guó)成員通過(guò)安理會(huì)的各項(xiàng)制裁及行動(dòng)決議。老布什政府聯(lián)手多國(guó)部隊(duì)的行動(dòng)，不僅為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利發(fā)揮了關(guān)鍵作用，更向全世界傳達(dá)出美建立“世界新秩序”的理念。1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后，老布什總統(tǒng)的支持率創(chuàng)新高，達(dá)90%。如今的大學(xué)課堂里，教授們常把老布什的這支團(tuán)隊(duì)作為國(guó)安會(huì)和跨部門運(yùn)作的杰出范例。

（九）克林頓政府時(shí)期：國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)強(qiáng)勢(shì)崛起。冷戰(zhàn)后，美國(guó)內(nèi)對(duì)外交政策的全新原則展開(kāi)激烈討論。以經(jīng)濟(jì)為競(jìng)選核心政策的克林頓擊敗外交經(jīng)驗(yàn)豐富的老布什成為新總統(tǒng)，說(shuō)明美國(guó)內(nèi)已形成一致看法：冷戰(zhàn)后，人類的關(guān)注焦點(diǎn)已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)繁榮與增長(zhǎng)。

1992年大選期間，一些智庫(kù)、研究團(tuán)體和期刊發(fā)表文章，認(rèn)為白宮應(yīng)仿照國(guó)安會(huì)模式設(shè)立經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，“運(yùn)作方式應(yīng)和國(guó)安會(huì)差不多，即由一批相關(guān)部門官員聚集在一起制定和實(shí)施政策?！笨肆诸D認(rèn)為，國(guó)安會(huì)在新時(shí)代也會(huì)發(fā)生變化，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題肯定會(huì)取代安全問(wèn)題成為美的核心利益，設(shè)立“處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的國(guó)安會(huì)”迎合了時(shí)代變化，是解決主要矛盾的正確方法。他在宣誓就職的5天后就簽署行政命令，設(shè)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。這一重要調(diào)整不僅改變了白宮的結(jié)構(gòu)，而且改變了國(guó)安會(huì)幾十年來(lái)相對(duì)穩(wěn)定的地位。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)效率奇高，因總統(tǒng)和國(guó)安會(huì)認(rèn)可其重要作用，也因該委員會(huì)主席羅伯特·魯賓、伯·卡特和吉恩·斯珀林領(lǐng)導(dǎo)有方。國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與國(guó)安會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置類似。常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)決策過(guò)程中最重要的一環(huán)，負(fù)責(zé)制定重大決策?？ㄌ睾筒芄餐鞒值膰?guó)家安全委員會(huì)暨國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，就連國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和中情局也會(huì)派人參加。這些會(huì)議充分體現(xiàn)了合作精神，沒(méi)有人能獨(dú)自操縱會(huì)議進(jìn)程。在國(guó)際事務(wù)方面，魯賓、卡特與國(guó)家安全事務(wù)助理萊克和副助理伯杰平起平坐。

從國(guó)安會(huì)團(tuán)隊(duì)來(lái)看，克林頓任命基辛格前幕僚托尼·萊克任國(guó)家安全事務(wù)助理，桑迪·伯杰為副助理；過(guò)渡團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人沃倫·克里斯托弗任國(guó)務(wù)卿；萊斯·阿斯平任防長(zhǎng)；卡特政府的國(guó)家安全委員會(huì)幕僚瑪?shù)铝铡W爾布賴特任美駐聯(lián)合國(guó)大使?？偨y(tǒng)和萊克決定沿襲老布什政府運(yùn)轉(zhuǎn)良好的決策機(jī)制，這也讓國(guó)安會(huì)機(jī)制在創(chuàng)立45年后終于得以制度化?？肆诸D還給予副總統(tǒng)戈?duì)枠O高地位。戈?duì)柮靼姿毰c以國(guó)安會(huì)為首的外交決策機(jī)制搞好關(guān)系，于是找總統(tǒng)讓長(zhǎng)期輔佐他的國(guó)家安全顧問(wèn)利昂·富爾斯兼任國(guó)家安全事務(wù)副助理和國(guó)安會(huì)常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)成員。總體而言，克林頓的決策機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)相當(dāng)良好。

克林頓新團(tuán)隊(duì)面臨兩件最艱巨復(fù)雜的問(wèn)題，一是處理與俄羅斯的關(guān)系。克林頓令密友和經(jīng)驗(yàn)豐富的俄羅斯專家斯特羅布·塔爾博特處理對(duì)俄關(guān)系。塔爾博特俄語(yǔ)流利，與多位俄領(lǐng)導(dǎo)人交情匪淺，逐漸建立起自己的跨機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)，成員包括國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、軍方以及情報(bào)機(jī)構(gòu)官員。塔爾博特對(duì)改善美俄關(guān)系做出重要貢獻(xiàn)，促進(jìn)兩國(guó)在廣泛領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展合作。后來(lái)，別的行動(dòng)也照搬該團(tuán)隊(duì)的模式?？偨y(tǒng)或高級(jí)助手指派一名極具影響力的人處理某問(wèn)題，此人就會(huì)建立起自己的團(tuán)隊(duì)向國(guó)安會(huì)報(bào)告，有時(shí)也直接向國(guó)務(wù)卿和總統(tǒng)報(bào)告，從而加快政府在相關(guān)問(wèn)題上的處理進(jìn)度。二是中東地區(qū)?？肆诸D政府繼續(xù)啟用老布什政府的中東問(wèn)題談判者丹尼斯·羅斯，他熟悉國(guó)際事務(wù)并曾在國(guó)務(wù)院參與決策過(guò)程。他和克里斯托弗前往中東，重啟該地區(qū)的溝通渠道，努力推進(jìn)美以關(guān)系。此外，索馬里、海地、波斯尼亞、朝鮮以及盧旺達(dá)等問(wèn)題，讓克林頓團(tuán)隊(duì)在面對(duì)各種各樣的挑戰(zhàn)時(shí)不斷成長(zhǎng)。

在對(duì)華政策上，經(jīng)濟(jì)政策團(tuán)隊(duì)與外交政策團(tuán)隊(duì)有分歧。克林頓雖在競(jìng)選時(shí)對(duì)華措辭強(qiáng)硬，但上臺(tái)伊始并未把中國(guó)當(dāng)頭等大事——這可從國(guó)安會(huì)人員構(gòu)成看出：負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)的主管只有兩位，卻要處理中、日、韓、南亞等地區(qū)的所有問(wèn)題。1994～1997年出任國(guó)安會(huì)亞洲事務(wù)主管的羅伯特·休廷杰說(shuō)：“當(dāng)時(shí)，國(guó)安會(huì)高層中沒(méi)有一人能理解亞洲的重要性并以全面的戰(zhàn)略眼光處理亞洲事務(wù)。一方面是政府忽視了亞洲事務(wù)的重要性；另方面，總統(tǒng)想讓國(guó)會(huì)，如眾議員南?！づ迓逦?、參議員喬治·米歇爾等牽頭負(fù)責(zé)確立有關(guān)中國(guó)的議程?？肆诸D政府首任駐華大使芮效儉等人表示，根本原因是國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)和非政府組織的人權(quán)衛(wèi)士與國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、商務(wù)部等經(jīng)濟(jì)部門之間的分歧：一派想把人權(quán)當(dāng)籌碼，另一派則希望推動(dòng)美中貿(mào)易、對(duì)華戰(zhàn)略和其他方面的關(guān)系，不必事事扯上人權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致政府頭兩年的對(duì)華政策混亂無(wú)序。

為改善因人權(quán)和最惠國(guó)待遇等問(wèn)題迅速惡化的美中關(guān)系，1993年3月，國(guó)務(wù)卿克里斯托弗訪華，但結(jié)果未盡如人意。萊克為此召集常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)審議對(duì)華政策，試圖在人權(quán)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之間找到平衡點(diǎn)。1994年初，魯賓呼吁不要再把貿(mào)易與人權(quán)掛鉤。國(guó)安會(huì)經(jīng)過(guò)人員變動(dòng)，反對(duì)國(guó)務(wù)院人權(quán)政策的聲音也多了起來(lái)。同時(shí)，商務(wù)部也開(kāi)始研究不給予中國(guó)最惠國(guó)待遇會(huì)有什么后果。中國(guó)則大力游說(shuō)美議員并取得良好效果。5月末，政府召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)官員會(huì)議討論最惠國(guó)待遇，克林頓也出席了會(huì)議。5月26日，克林頓宣布“不再把人權(quán)事業(yè)與是否延續(xù)中國(guó)的貿(mào)易最惠國(guó)地位掛鉤”，公開(kāi)把與人權(quán)掛鉤的“有原則性接觸”政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮V泛利益為基礎(chǔ)的“全面接觸”。此后，國(guó)務(wù)院在對(duì)華政策上的影響力日漸衰微，“明顯變?yōu)橛蓢?guó)安會(huì)掌控”。

克林頓第二任期加大了對(duì)非傳統(tǒng)威脅的關(guān)注。1995年他簽署《總統(tǒng)決策指令第39號(hào)》，“克林頓政府由此成為歷史上首個(gè)進(jìn)行有系統(tǒng)、有組織的反恐行動(dòng)的政府?！?998年，國(guó)安會(huì)內(nèi)設(shè)國(guó)家反恐協(xié)調(diào)員職位，由理查德·克拉克擔(dān)任，他有權(quán)與國(guó)務(wù)卿、防長(zhǎng)一起出席部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。但國(guó)安會(huì)、中情局、聯(lián)邦調(diào)查局、司法部以及其他部門間的政策沖突阻礙了美針對(duì)本·拉登的行動(dòng)進(jìn)展，尤其是軍方不太支持這支跨部門小組的工作。但在克拉克強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)和克林頓支持下，美成功挫敗多起針對(duì)美的恐襲陰謀。

（十）小布什第一屆政府：機(jī)制失衡的國(guó)安會(huì)。小布什總統(tǒng)第一屆政府的決策機(jī)制主要由四個(gè)人和四對(duì)私人關(guān)系及工作關(guān)系決定，即總統(tǒng)和副總統(tǒng)的關(guān)系、總統(tǒng)和國(guó)家安全事務(wù)助理的關(guān)系、副總統(tǒng)和防長(zhǎng)的關(guān)系、防長(zhǎng)和國(guó)務(wù)卿的關(guān)系。

賴斯是決定政府成敗的重要人物之一，擔(dān)任國(guó)家安全事務(wù)助理期間，她增加了三個(gè)副助理職位，分別是史上首位聯(lián)絡(luò)事務(wù)副助理吉姆·威爾金森、負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的副助理羅伯特·布萊克威爾、負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的加里·愛(ài)德森。賴斯是小布什最親密、最忠實(shí)的高級(jí)外交政策顧問(wèn)，通常每天要見(jiàn)總統(tǒng)7、8次，和總統(tǒng)相處時(shí)間長(zhǎng)達(dá)4～6個(gè)小時(shí)。但她并未如外界預(yù)測(cè)那樣充分利用與總統(tǒng)的密切關(guān)系進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)安會(huì)的作用，相反，她“希望國(guó)安會(huì)能像斯考克羅夫特時(shí)期那樣，低調(diào)、各種職能相互協(xié)調(diào)、執(zhí)行職能弱、規(guī)模更小一點(diǎn)”，更多發(fā)揮支持作用。她的學(xué)術(shù)背景以及在老布什政府的工作經(jīng)驗(yàn)讓其把推廣民主制度視為當(dāng)務(wù)之急，其觀點(diǎn)在政府內(nèi)得到廣泛贊同。

除總統(tǒng)外，副總統(tǒng)切尼被視為推動(dòng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)作、保持團(tuán)隊(duì)活力的龍頭。他之所以擁有這么大的權(quán)力，有幾個(gè)原因：一是他37歲就成為白宮辦公廳主任，在政壇及黨內(nèi)資深權(quán)重；二是協(xié)助老布什成功處理海灣危機(jī)，小布什格外欣賞他；三是與總統(tǒng)都抱有深厚的保守主義觀念。在很多人看來(lái)，切尼身邊的團(tuán)隊(duì)“在規(guī)模和力量上前所未有的龐大，處理的問(wèn)題幾乎涵蓋了每一個(gè)方面”，就像“迷你國(guó)安會(huì)”，他確實(shí)也奪取了很多本應(yīng)該屬于國(guó)家安全事務(wù)助理的特權(quán)。

拉姆斯菲爾德精明能干，加上與副總統(tǒng)切尼擁有極其特殊的關(guān)系和龐大的關(guān)系網(wǎng)，因此他們攜手成為這屆政府的權(quán)力中心是必然的。在布什首個(gè)任期內(nèi)，重要性僅次于他們的是副防長(zhǎng)保羅·沃爾福威茨、副總統(tǒng)辦公室主任兼副總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理利比。利比既是副總統(tǒng)高級(jí)參謀，也是其安全事務(wù)助理，因此在跨部門會(huì)議上的發(fā)言很有分量。除以上大人物，其余的小卒組成一張錯(cuò)綜復(fù)雜的人際網(wǎng)，所有人都和副總統(tǒng)辦公室保持著緊密的關(guān)系。

“9·11”事件后，總統(tǒng)傾向于依賴核心圈子成員——他的“戰(zhàn)爭(zhēng)內(nèi)閣”來(lái)做決定。該核心圈主要由切尼、鮑威爾、拉姆斯菲爾德和特尼特領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)安會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在事件發(fā)生后立刻制定出攻打本·拉登位于阿富汗的恐怖分子大本營(yíng)的計(jì)劃。11月，布什總統(tǒng)命令防長(zhǎng)著手規(guī)劃伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)。2002年夏，白宮成立一支名為“行政指導(dǎo)小組”的跨部門任務(wù)小組，協(xié)調(diào)各方的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃。國(guó)安會(huì)積極參與到政府向公眾宣傳的工作中，但卻未在制定伊拉克戰(zhàn)后政策中處于核心地位，只成立了由賴斯領(lǐng)導(dǎo)的“伊拉克穩(wěn)定小組”，負(fù)責(zé)確保國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和中情局等部門能充分參與到由國(guó)防部主導(dǎo)的決策機(jī)制中來(lái)。

但總體而言，小布什第一屆政府的國(guó)安會(huì)恰如當(dāng)時(shí)的副國(guó)務(wù)卿阿米蒂奇所言處于“運(yùn)轉(zhuǎn)失常”狀態(tài)，因其在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)備戰(zhàn)階段和其他危機(jī)處理過(guò)程中，“未扮演好部門間裁決者的傳統(tǒng)角色”。最主要原因是國(guó)防部多次利用自身影響力，導(dǎo)致決策機(jī)制存在不公；而強(qiáng)勢(shì)的副總統(tǒng)，則改變了整個(gè)跨部門機(jī)制的平衡。

在小布什第二任期的頭兩年，政府決策機(jī)制有所改變：一是2006年初切尼狩獵意外槍擊事件令其支持率急轉(zhuǎn)直下，利比因作偽證被迫離任，并牽扯到一大批相關(guān)人員離職，如沃爾福威茨轉(zhuǎn)任世行行長(zhǎng)等。切尼和拉姆斯菲爾德的支持者陣營(yíng)受到打擊，副總統(tǒng)雖仍是領(lǐng)軍人物，但再不是政府內(nèi)不容挑戰(zhàn)的核心權(quán)威了。“切尼時(shí)代”告一段落。二是布什本人希望發(fā)生改變，不僅重組執(zhí)政團(tuán)隊(duì)，還轉(zhuǎn)變成“傳統(tǒng)派”分子。賴斯出任國(guó)務(wù)卿后組建了由羅伯特·佐利克、前美駐北約大使尼古拉斯·伯恩斯等“傳統(tǒng)派”組成的新團(tuán)隊(duì)，希望借此重建或彌補(bǔ)因伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)受損的美歐關(guān)系。她一面掌權(quán)國(guó)務(wù)院，一面繼續(xù)影響她在國(guó)安會(huì)的同事，既提高了其地位，又削弱了國(guó)安會(huì)勢(shì)力。國(guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院歷來(lái)的明爭(zhēng)暗斗也不復(fù)存在。

五、國(guó)安會(huì)未來(lái)發(fā)展

決策者們必須明白當(dāng)今世界的動(dòng)態(tài)。我們正迎來(lái)一個(gè)不確定的年代，各種各樣的瑣碎事件交織在一起，組成波瀾壯闊的國(guó)際關(guān)系大局。若以非黑即白的標(biāo)準(zhǔn)劃分世界，采取一刀切的簡(jiǎn)化政策，結(jié)果尤其危險(xiǎn)。美需要建立起高效的國(guó)安會(huì)，廣泛吸納人才，為總統(tǒng)提供更豐富多樣的選擇方案。國(guó)安會(huì)必須與國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)以及國(guó)際社會(huì)緊密合作，如果在維持、處理多層次的國(guó)際關(guān)系中出現(xiàn)機(jī)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，就會(huì)造成極大危險(xiǎn)。

推動(dòng)國(guó)內(nèi)外交決策機(jī)制適應(yīng)新環(huán)境的發(fā)展。平衡外交和安全的關(guān)系，是自二戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)內(nèi)外交決策機(jī)制的目標(biāo)之一。國(guó)安會(huì)和下任總統(tǒng)若要做好這種平衡，就不僅要考慮國(guó)務(wù)院和國(guó)防部的平衡，還要考慮外交、安全、情報(bào)、政治、發(fā)展、貿(mào)易、法律實(shí)施、國(guó)土安全、全球衛(wèi)生、全球環(huán)境、科學(xué)和科技問(wèn)題以及國(guó)際、雙邊、地區(qū)、公共、私人、長(zhǎng)期和特別因素的平衡。