徐蘭蘭

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

近年來不少縣域政府采取了從國家和省、市產(chǎn)業(yè)政策中尋找和策劃項(xiàng)目，并以項(xiàng)目為載體招商引資、借力發(fā)展的策略，“依托項(xiàng)目化推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”儼然成為一種基層政府推崇的新工作思路。地方政府“項(xiàng)目”熱潮主要源于爭取中央財(cái)政支農(nóng)資金的需求。我國縣鄉(xiāng)兩級政府的財(cái)政困境使資金約束成為基層政府在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中的普遍難題，最大限度地爭取中央財(cái)政支農(nóng)資金成為眾多地方政府的共識。專項(xiàng)資金在中央財(cái)政支農(nóng)資金中占據(jù)了相當(dāng)大的比例①2007年中央財(cái)政投入到10個(gè)?。▍^(qū)）的支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)助總計(jì)1251.9億元，占當(dāng)年這些省份中央財(cái)政支農(nóng)資金投入的72.05%。國家審計(jì)署2009年第4號公告《10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》的相關(guān)數(shù)據(jù)見http://www.audit. gov.cn/n1057/n1072/n1282/1820735.html。，這些專項(xiàng)資金采取的“資金隨項(xiàng)目走、項(xiàng)目隨政策走”的分配原則，大大強(qiáng)化了基層政府以項(xiàng)目化方式推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的意愿。另一方面，從項(xiàng)目化管理自身的要求來看，“以客戶為中心”和“注重計(jì)劃”的現(xiàn)代項(xiàng)目化管理理念的引入，的確有助于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)活動按需求確定建設(shè)任務(wù)、并將具有項(xiàng)目特征的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)與活動按照項(xiàng)目的形式加以組織實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金項(xiàng)目安排“以農(nóng)民為本位”的高效管理和制度化運(yùn)行。

項(xiàng)目化管理作為一種旨在確保時(shí)間、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)和性能指針的條件下，以盡可能高的效率完成預(yù)定目標(biāo)的復(fù)雜精微的管理，要求管理者具有多種綜合管理能力，現(xiàn)實(shí)情況卻是，作為新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)活動的實(shí)踐帶頭人，鄉(xiāng)、村兩級干部總體上對項(xiàng)目知識知之甚少，更不用提什么項(xiàng)目管理能力。這勢必導(dǎo)致地方政府在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)活動“項(xiàng)目化”過程中的一大難題——如何保證基層干部具有一定的項(xiàng)目管理能力。有針對性地培訓(xùn)或有助于解決這一難題，但要通過教育手段幫助農(nóng)村基層干部群體識別可項(xiàng)目化活動、合理規(guī)劃并實(shí)施科學(xué)化項(xiàng)目管理，卻并非易事，現(xiàn)實(shí)中可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)少之又少。于是，如何培訓(xùn)農(nóng)村基層干部，幫助他/她們至少學(xué)會項(xiàng)目化管理的第一步——甄選和策劃項(xiàng)目，就成為一個(gè)既有現(xiàn)實(shí)意義又極富挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

本文基于廣東省潮汕地區(qū)194位村“兩委”女村官制定的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目，通過對其在項(xiàng)目甄選、策劃包括實(shí)施環(huán)節(jié)的持續(xù)觀察和分析，以期用一種更加具象化的形式，展現(xiàn)在培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部尤其是女村官的項(xiàng)目意識和策劃能力過程中的各種現(xiàn)象，并對其成因和解決途徑做出一一解釋。

一、潮汕地區(qū)女村官“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的過程觀察

本研究是基于2010年10月-2011年5月間參加“啟璞計(jì)劃”①“啟璞計(jì)劃”是由李嘉誠基金會出資、全國婦聯(lián)組織實(shí)施的村“兩委”女干部培訓(xùn)試點(diǎn)項(xiàng)目，這一計(jì)劃設(shè)立了“種子計(jì)劃”環(huán)節(jié)，旨在幫助女村官在培訓(xùn)后的具體實(shí)踐中，運(yùn)用所學(xué)到的新理念和新方法，提升自我的項(xiàng)目管理意識和領(lǐng)導(dǎo)能力，為村莊帶來積極的改變。培訓(xùn)的廣東省潮汕地區(qū)194位女村官的有效“種子計(jì)劃”項(xiàng)目方案。筆者依托作為培訓(xùn)師資的便利條件，全程參與并指導(dǎo)了上述女村官的“種子計(jì)劃”設(shè)計(jì)流程，并在2011年3月與其他培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)成員一起對部分參訓(xùn)女村官進(jìn)行了抽樣回訪②抽樣回訪主要是電話隨機(jī)回訪并輔以實(shí)地回訪。2011年3月，汕頭大學(xué)培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)從前四期147位受訓(xùn)女村官中電話采訪51位女村官，實(shí)地回訪了5位（其中有兩人同時(shí)接受過電話回訪），共獲得54位女村官的種子計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)展資訊。，獲得其中54位女村官的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展信息。

（一）“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的甄選與設(shè)計(jì)過程

女村官所接受的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與管理的培訓(xùn)，一直強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目設(shè)計(jì)的首要問題在了解客戶需求”這一理念。具體到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，就是要求基層干部要深入了解群眾需求、按需求確定建設(shè)活動和任務(wù)。為了更好地指導(dǎo)女村官進(jìn)行科學(xué)的項(xiàng)目甄選，筆者等人在培訓(xùn)開始前曾對參訓(xùn)女村官進(jìn)行過問卷調(diào)查，詢問她們“本村發(fā)展目前存在的主要問題是什么”。圖1顯示了女村官們對本村面臨的主要問題的看法。其中以絕對優(yōu)勢排在首位的是經(jīng)濟(jì)落后問題，其次是環(huán)境治理問題，再次是村民的知識水平和法律意識不足的問題，接下來依次是土地、飲用水、道路、住房、催交欠款、水利灌溉、計(jì)生、治安、干部班子建設(shè)、醫(yī)保養(yǎng)老等各方面問題。而在圖2所顯示的同一批參訓(xùn)女村官提交的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目書的類型中，占據(jù)絕對優(yōu)勢排在第一位的則是知識培訓(xùn)與相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，環(huán)境綜合整治排在第二位，第三位為修橋修路；直接涉及到經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)類的項(xiàng)目僅有12項(xiàng)，僅占提交計(jì)劃總數(shù)的8.05%。圖1和圖2的對比，說明參訓(xùn)女村官培訓(xùn)結(jié)束后所提交的種子計(jì)劃項(xiàng)目，其中多數(shù)所涉及的建設(shè)活動都與她們培訓(xùn)前所認(rèn)知的本村發(fā)展主要需求并無關(guān)系。是什么導(dǎo)致了這一現(xiàn)象？為何她們在甄選“可項(xiàng)目化”的新農(nóng)村建設(shè)活動時(shí)，看起來并非是從她們培訓(xùn)前所認(rèn)知的本村的問題和農(nóng)民“需求”出發(fā)來做決策呢？

圖1 前六期參訓(xùn)女村官對本村存在主要問題的看法

圖2 前六期參訓(xùn)女村官“種子計(jì)劃”的類型及其預(yù)算均值分布

筆者通過觀察分析發(fā)現(xiàn)，作為基層個(gè)體決策者的女村官們的項(xiàng)目選擇偏好，更多地是其掌握資源、職務(wù)范圍和知識能力等客觀“約束”條件與培訓(xùn)新理念等主觀因素共同影響下的一種理性選擇。

1.資源約束 在參訓(xùn)女村官中有190位對自己所在村莊的發(fā)展?fàn)顩r做出了評估，其中僅有1位認(rèn)為自己所在村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，33.16%的女村官認(rèn)為所在村屬于低發(fā)展水平；66.31%認(rèn)為所在村屬于中等發(fā)展水平。盡管這些評估結(jié)果帶有一定的主觀性，但是從培訓(xùn)過程中女村官們所分享的各種信息來看，確實(shí)有相當(dāng)數(shù)量的村莊面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、村民收入水平低的困境。針對上述情況，培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)在課堂上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了在考慮可項(xiàng)目化的建設(shè)活動時(shí)，應(yīng)該立足于本村的實(shí)際狀況與發(fā)展條件。此外，培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)提醒女村官們對項(xiàng)目所需的“資源“應(yīng)該全面地理解，不要只緊盯著資金投入，應(yīng)該充分動員和利用內(nèi)外部的人力、智慧、技術(shù)、時(shí)間、物資等各種類型的資源。這些理念對受訓(xùn)女村官產(chǎn)生了積極的影響，一些女村官表示，過去村里搞建設(shè)都是抱著“等、靠、要”的想法，覺得沒有上級撥款活動就做不起來，現(xiàn)在思路上拓寬了不少。不少女村官開始開動腦筋思考有哪些項(xiàng)目是村民需要的、又可以用最少的資金能夠完成的，于是各式各樣的非基建類與小型設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目設(shè)計(jì)紛紛出爐。由圖2可以看出，諸如村兩委辦公設(shè)施改善、弱勢群體關(guān)懷、計(jì)生服務(wù)和宣傳等介于千元到萬元預(yù)算左右的項(xiàng)目達(dá)到29項(xiàng)，占總數(shù)的14.9%；農(nóng)家書屋、老年人/婦女活動中心、農(nóng)民科技學(xué)習(xí)基地等知識培訓(xùn)與相關(guān)設(shè)施建設(shè)這一占最多比例（29.9%）類型的項(xiàng)目，平均預(yù)算保持在5.27萬；30萬以上的大中型項(xiàng)目僅有8個(gè)，僅占總數(shù)的4.1%。

在117份進(jìn)行過資金預(yù)算的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，高達(dá)94.01%的項(xiàng)目準(zhǔn)備向上級政府部門申請專項(xiàng)資金，這突出反映了參訓(xùn)女村官所在村公共發(fā)展資金的不足。有50.43%的項(xiàng)目同時(shí)提到村委、村集體經(jīng)濟(jì)、村民要自籌部分資金，這又說明部分參訓(xùn)女村官已經(jīng)理解和掌握了培訓(xùn)所強(qiáng)調(diào)的充分發(fā)掘內(nèi)外部資源的精神。從種子計(jì)劃設(shè)計(jì)表的內(nèi)容來看，不少女村官提到了要挖掘村里現(xiàn)有的物質(zhì)資源，如村委會辦公樓等公共設(shè)施、沙石林木等自然資源；鼓勵(lì)村民投工投勞和積極參與，來降低項(xiàng)目的資金成本；嘗試從鄉(xiāng)村教師、農(nóng)業(yè)技術(shù)骨干和社會志愿服務(wù)組織尋求技術(shù)支持等。這些女村官們在動員協(xié)調(diào)資源觀念上的進(jìn)步，在很大程度上增加了其“種子計(jì)劃”項(xiàng)目方案的可行性。

2.職務(wù)約束 在參加“啟璞計(jì)劃”培訓(xùn)的潮汕地區(qū)女村官中，擔(dān)任村兩委正職的僅有49人，占總?cè)藬?shù)的23.22%；擔(dān)任副職的為146人，占總數(shù)的69.19%；其中63.98%的女村官身兼婦女主任、婦代會主任或計(jì)生專干職務(wù)。這些比例數(shù)字再度驗(yàn)證了中國婦女參政中“正職少、副職多；實(shí)職少、虛職多”的現(xiàn)狀。女村官們的職務(wù)狀況必然影響到她們的組織和動員能力，從而影響到項(xiàng)目設(shè)計(jì)能否得到實(shí)際推行以及實(shí)施成效。為此，培訓(xùn)師資團(tuán)隊(duì)多次強(qiáng)調(diào)在選擇可以做的項(xiàng)目活動時(shí)，必須考慮到村民的需求、村官的能力與可利用資源三者之間的平衡問題。鑒于多數(shù)女村官實(shí)際主管婦女相關(guān)工作，筆者在培訓(xùn)中專門引入了社會性別視角，鼓勵(lì)女村官們將自己的工作范圍、村內(nèi)留守婦女兒童老人等弱勢群體的需求與項(xiàng)目活動設(shè)計(jì)結(jié)合起來。于是我們看到，在194份有效“種子計(jì)劃”表中，婦女直接受益項(xiàng)目（婦女活動室/培訓(xùn)班、健身隊(duì)、計(jì)生服務(wù)室等）達(dá)到58項(xiàng)，占29.89%；婦女兒童老人共同受益項(xiàng)目（農(nóng)家書屋、幼稚園、小加工作坊等）達(dá)到40項(xiàng)，占20.61%。向弱勢群體傾斜、重視村民能力發(fā)展的理念在參訓(xùn)女村官種子計(jì)劃項(xiàng)目中，得到了充分體現(xiàn)。

3.知識約束 換屆選舉前后的參訓(xùn)女村官在年齡和學(xué)歷分布上存在著一定的區(qū)別，前4期女村官平均年齡在49歲，平均文化程度為初中；2011年換屆選舉后的第5-6期女村官平均年齡為45歲，平均文化程度為高中。在培訓(xùn)中筆者注意到，相較于中青年女村官，年齡較大、學(xué)歷較低的女村官對新知識和新理念的學(xué)習(xí)、接受能力有限，使得她們無法有效掌握做可行性分析、進(jìn)行人員分工和時(shí)間安排、組織參與式監(jiān)測評估與后續(xù)管理等方面的基本知識，16份被認(rèn)定為“無效”的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目設(shè)計(jì)皆出自上述女村官之手。此外，盡管有一些任職時(shí)間較長和擔(dān)任正職的女村官有過做村莊規(guī)劃工作的經(jīng)驗(yàn)，但是受慣性思維的影響，這些正職女村官反而更容易選擇她們以往所熟知的修橋鋪路等傳統(tǒng)基建項(xiàng)目。在圖2所示的27個(gè)修橋修路、15個(gè)灌溉水利、6個(gè)飲水工程等介于25-52萬的各類項(xiàng)目中，多數(shù)都缺乏明確的資源支持和預(yù)算來源；尤其是2個(gè)舊村改造項(xiàng)目，預(yù)算都高達(dá)2000萬元以上，卻無一能給出切實(shí)的資金籌集方案。

4.培訓(xùn)新理念的影響作用 培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)在向參訓(xùn)女村官介紹“種子計(jì)劃”項(xiàng)目時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了計(jì)劃的目的在于：希望女村官接受培訓(xùn)后，能夠通過實(shí)踐“種子計(jì)劃”項(xiàng)目,創(chuàng)造性地運(yùn)用所學(xué)到的新思路和新方法等，服務(wù)村民，改變村莊。因此，培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)非常注意培養(yǎng)女村官的創(chuàng)新性思維，啟發(fā)她們在思考可做的項(xiàng)目活動時(shí)，要跳出將“項(xiàng)目”等同于“修橋筑路”等基建建設(shè)或單純經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念桎梏，更多地思考具有公益性、關(guān)懷弱勢群體的創(chuàng)新性項(xiàng)目類型。針對許多村官強(qiáng)烈關(guān)注村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的問題，培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)指出，通過發(fā)展參與式的、注重知識的分享和輻射的創(chuàng)新性項(xiàng)目，可以帶來村官自身能力和村民能力的共同提升，從而為村莊社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。為了解參訓(xùn)女村官對上述培訓(xùn)理念的接受程度，筆者曾對第五和第六期共計(jì)63名女村官進(jìn)行了問卷咨詢，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：“同意”和“非常同意”自己理解種子計(jì)劃的目的的女村官占到82.54%；僅有14.29%女村官“不同意”自己理解，剩下3.17%則表示自己的理解程度為“一般”。將這63位女村官對培訓(xùn)理念的接受程度與其甄選的種子計(jì)劃項(xiàng)目活動相對照，可以發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)新理念對種子計(jì)劃的類型偏好具有較為明顯的影響作用。如表1所示，選擇符合培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)鼓勵(lì)的創(chuàng)新項(xiàng)目類型的女村官占總數(shù)的69.84%；其中以“非常同意”自己理解種子計(jì)劃目的的女村官選擇創(chuàng)新項(xiàng)目的比例最高，占到81.82%；而“不同意”自己理解的則有77.78%選擇了培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)不鼓勵(lì)的傳統(tǒng)項(xiàng)目?？偟膩砜?，參訓(xùn)女村官對培訓(xùn)新理念的接受程度越高，選擇創(chuàng)新項(xiàng)目的可能性就越高，反之則更容易堅(jiān)持自己對傳統(tǒng)項(xiàng)目類型的偏好。

表1 第五-六期參訓(xùn)女村官對“種子計(jì)劃”目的的理解程度對其項(xiàng)目選擇偏好的影響

（二）“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的實(shí)施

1.“種子計(jì)劃”項(xiàng)目按期完成度 從對前四期潮汕女村官所做的抽樣回訪來看，并不是所有種子計(jì)劃都能按預(yù)期付諸實(shí)施。在40位明確回應(yīng)其種子計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度的受訪女村官中，有2 7.5%的人尚未開始實(shí)施種子計(jì)劃，剛剛起步和進(jìn)行到中間階段的女村官各占25%，接近尾聲的占5%，已經(jīng)完成的占17.5%。筆者在回訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)被問及實(shí)施種子計(jì)劃過程中面臨的最主要困難是什么時(shí)，受訪女村官們的答案是高度一致的：有高達(dá)80.6%的人表示資金緊張是她們目前面臨的最大難題。由圖3可以看出，非基建類項(xiàng)目中有47.06%正處于實(shí)施中間階段，由于這些非基建類項(xiàng)目多數(shù)是由第四期培訓(xùn)女村官設(shè)計(jì)的，而電話回訪距離第四期培訓(xùn)僅3個(gè)月時(shí)間，只到規(guī)定的項(xiàng)目完成期限的一半，這些非基建項(xiàng)目的進(jìn)度應(yīng)該屬于比較正常的。然而，大型基建項(xiàng)目最為集中的第1期“種子計(jì)劃”在回訪時(shí)都接近達(dá)到6個(gè)月的項(xiàng)目預(yù)期期限，但其接近尾聲和已經(jīng)完成的比例卻最低，只占14.28%。結(jié)合上述各方面情況，可以合理推斷資金缺口是導(dǎo)致不少基建項(xiàng)目進(jìn)展遲緩的真正原因。

2.項(xiàng)目管理的民主化程度 在課堂學(xué)習(xí)中，培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)一直鼓勵(lì)參訓(xùn)女村官們在項(xiàng)目實(shí)施中要注重村民（尤其是婦女）的參與。然而，令人遺憾的是，在4個(gè)月后的電話回訪中筆者發(fā)現(xiàn)，在前四期的54位受訪女村官中，只有24.1%的人在實(shí)施項(xiàng)目前曾與村民溝通過，且多數(shù)僅僅是通過例行的村民代表大會通報(bào)其“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的內(nèi)容；絕大多數(shù)“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的實(shí)施團(tuán)隊(duì)都是由村兩委成員組成的，很少有村民代表被吸收進(jìn)入項(xiàng)目管理小組，村民并沒有真正參與到項(xiàng)目的實(shí)際管理過程中。

圖3 回訪女村官“種子計(jì)劃”項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r

在項(xiàng)目的監(jiān)測評估方面，受訪女村官們的“種子計(jì)劃”基本仍然遵循了常規(guī)監(jiān)測評估的模式，即由上級（婦聯(lián)）主導(dǎo)、在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)進(jìn)行評估。在培訓(xùn)中我們所推薦的參與性監(jiān)測評估——由村民為主導(dǎo)、調(diào)動各個(gè)相關(guān)利益群體的共同參與，將監(jiān)測評估貫穿于整個(gè)項(xiàng)目過程之中——的理念，由于各種主客觀原因，并沒能在所回訪的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的具體實(shí)施中得到體現(xiàn)。

二、“項(xiàng)目化”推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中存在的問題

對廣東省潮汕地區(qū)194位女村官設(shè)計(jì)實(shí)施“種子計(jì)劃”項(xiàng)目的一系列過程的持續(xù)觀察，我們發(fā)現(xiàn)基層干部在“項(xiàng)目化”推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中存在以下問題和不足：

（一）對“可項(xiàng)目化”活動的選擇偏好范圍狹隘

許多鄉(xiāng)村基層干部在日常工作中，常常會將新農(nóng)村建設(shè)錯(cuò)誤地理解為“修橋鋪路”、“村貌整治”，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)資金安排體制更加加深了基層干部的這種認(rèn)識偏差。在我國，財(cái)政支農(nóng)資金多頭管理的體制給基層的項(xiàng)目工作帶來很大的難度。因?yàn)槿狈y(tǒng)一籌劃，使得規(guī)劃與項(xiàng)目、項(xiàng)目與資金之間往往不能實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)合，于是就形成了所謂“規(guī)劃做樣子、項(xiàng)目拍腦子、資金看面子”的普遍現(xiàn)象。作為身處新農(nóng)村建設(shè)一線、對農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需求最為了解的基層政府，對財(cái)政支農(nóng)的投資方向和投資決策缺乏發(fā)言權(quán)。此外，一些農(nóng)村最基層干部或是受傳統(tǒng)思維影響或是出于“短期政績”考慮，更傾向于把項(xiàng)目建設(shè)的重心放在與農(nóng)民生活密切相關(guān)且易見成效的村莊改造上，且只限于基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，忽視了新農(nóng)村建設(shè)的“全面發(fā)展”需要。

（二）“參與式”項(xiàng)目管理意識淡薄，農(nóng)民主體作用缺失

在參加培訓(xùn)的潮汕地區(qū)女村官之中，有少數(shù)人有過參與村莊規(guī)劃或搞項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。按她們的說法，村里頭做規(guī)劃，往往是主動規(guī)劃的少、被動規(guī)劃的多，主要是為了應(yīng)付上級要求，有時(shí)也會為爭取項(xiàng)目而做規(guī)劃，但基本上是村兩委正職領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”，村干部和村民代表照上級意見行事即可。此外，村民不熱心公共事務(wù)，認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府的事、干部的事，再加上一些村莊改造建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)經(jīng)常涉及到各方面利益的平衡問題。為了避免上述麻煩，村干部更傾向于在項(xiàng)目管理上采取“大包大攬”的做法，不愿耗費(fèi)時(shí)間去聽取村民的意見。

（三）項(xiàng)目管理基本知識和能力匱乏

在培訓(xùn)中，不少女村官對如何識別和篩選可項(xiàng)目化活動、形成項(xiàng)目并設(shè)定目標(biāo)、從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化管理的這一過程的理解與掌握程度，并沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果。這突出表現(xiàn)為在項(xiàng)目目標(biāo)的量化以及前述回訪所發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施步驟和項(xiàng)目監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)上存在的種種問題。此外，部分村官多少存在著急功近利的傾向，盲目追求搞大項(xiàng)目，在策劃新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目時(shí)往往不能量力而行。盡管培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)一再提醒，還是有一部分參訓(xùn)女村官選擇了資金需求量較大而一時(shí)難以啟動的項(xiàng)目。這些超越村莊財(cái)力、發(fā)展基礎(chǔ)和群眾承受能力的“種子計(jì)劃”項(xiàng)目方案，在實(shí)施中遭遇難以推進(jìn)的窘境是不可避免的。尤其是那些擔(dān)任副職、虛職的女村官，在選擇了超出她們職務(wù)分工范圍和經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰χ獾摹胺N子計(jì)劃”項(xiàng)目后，在動員村內(nèi)外資源、尋求合作伙伴和后續(xù)支持等方面，往往面臨著一籌莫展的局面。

三、對策建議

新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)綜合性的宏大工程，需要對建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行合理分解，確定具體任務(wù)和活動，循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)?！绊?xiàng)目化”有助于將新農(nóng)村建設(shè)的宏大目標(biāo)變成一項(xiàng)項(xiàng)具體的行動，通過設(shè)立具體的可量化的指針和任務(wù)，幫助基層各政府結(jié)合地方實(shí)際、按難易程度和輕重緩急有序地加以實(shí)施，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前建設(shè)和長遠(yuǎn)規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一。然而，要想使新農(nóng)村建設(shè)“項(xiàng)目化”真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還需要政府和社會各相關(guān)群體的共同努力。

（一）宏觀層面上盡快建立多元投資體系

要解決農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)中普遍存在的“資源約束”，需要盡快建立一個(gè)以財(cái)政資金為引導(dǎo)、以農(nóng)民投資投勞為主體、社會資本廣泛參與的多元投資體系。中央和地方各級政府相關(guān)部門應(yīng)該建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的撥付、管理、監(jiān)督體制，真正做到財(cái)政支農(nóng)資金的安排以合理的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目為載體和導(dǎo)向；要改變支農(nóng)資金流向單一的局面，除了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，對那些以可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)家園和增強(qiáng)村民能力為目標(biāo)的項(xiàng)目也應(yīng)予以相當(dāng)?shù)年P(guān)注和資金、技術(shù)扶持。

（二）微觀層面上以科教扶持基層干部項(xiàng)目管理能力

基層干部的項(xiàng)目管理意識和能力的培育不是一朝一夕的事情，教育機(jī)構(gòu)和社會公益組織在這一方面可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，在教授科學(xué)管理的知識和技能、傳播和分享新理念和新方法上發(fā)揮其獨(dú)特的作用。“啟璞計(jì)劃”進(jìn)大學(xué)的實(shí)踐嘗試，為提升女村官綜合素質(zhì)和能力、開拓女村官的視野和理念更新等提供了一種新的培訓(xùn)思路，也取得了一定的積極成效。但僅此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對村官的培訓(xùn)不應(yīng)僅僅局限于大學(xué)的課堂學(xué)習(xí)，如何建立起大學(xué)、社會公益組織與參訓(xùn)者之間的長效聯(lián)系互動機(jī)制，持續(xù)有效地提供知識、資訊和各種社會資源，培育基層干部項(xiàng)目管理的實(shí)踐機(jī)會和內(nèi)在動力，這才是需要我們進(jìn)一步積極探索的新方向。譬如，“啟璞計(jì)劃”通過評選，給予獲得優(yōu)秀“種子計(jì)劃”項(xiàng)目一定數(shù)額的鼓勵(lì)金，雖然每個(gè)項(xiàng)目的資金數(shù)額僅有幾千元，但卻大大激勵(lì)了獲獎(jiǎng)女村官的工作信心和熱情。這些優(yōu)秀種子計(jì)劃項(xiàng)目，成為獲獎(jiǎng)女村官所在村爭取上級專項(xiàng)資金和社會資源的載體，總計(jì)十幾萬元的鼓勵(lì)金成功“撬動”了數(shù)以百萬元計(jì)的各類配套資金資源，使得“種子計(jì)劃”項(xiàng)目真正發(fā)揮出其“種子”的價(jià)值。

（三）增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)中的村民參與意識

增強(qiáng)基層干部的民主觀念和農(nóng)民的主體意識是極其重要的，卻也是極難僅靠短期培訓(xùn)教育和政策宣傳就能達(dá)成的目標(biāo)。村民對社區(qū)建設(shè)活動的“冷淡”主要還是因?yàn)椴簧傩罗r(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目往往并非緣于他們的真正需求，因此只有讓廣大村民充分參與到項(xiàng)目策劃、管理的整個(gè)過程中去，由他們監(jiān)督評判項(xiàng)目的建設(shè)成果，農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)活動項(xiàng)目化中的積極性才能被發(fā)揮出來。筆者在“種子計(jì)劃”后續(xù)追蹤的過程中發(fā)現(xiàn)，改變村干部習(xí)慣當(dāng)建設(shè)活動“代言人”的思維傳統(tǒng)，最有效的方式是讓其親眼看到“參與式”項(xiàng)目管理方式比起傳統(tǒng)方式的優(yōu)勢所在。筆者曾帶領(lǐng)一個(gè)大學(xué)生志愿小組前往某一參訓(xùn)女村官所在的村莊進(jìn)行兩周的暑期公益服務(wù)，在此期間學(xué)生們運(yùn)用“參與式”理念協(xié)助建成了村中心的親子娛樂廣場，受益于村民的積極協(xié)助和提供創(chuàng)意，該項(xiàng)目充分運(yùn)用了該村已有的各種資源，實(shí)際耗資5000余元，僅為周邊各村同類設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的1/ 4左右。該村的女村官懇切地表示，至此自己才對培訓(xùn)期間學(xué)習(xí)的“參與式”項(xiàng)目管理的理念和方法有了切實(shí)的體驗(yàn)，真正理解了項(xiàng)目管理的意義和價(jià)值所在。如何發(fā)掘那些能夠激發(fā)農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目化中主體作用的途徑，真正將“參與式”精神體現(xiàn)到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、管理和監(jiān)督評估的全過程中去，這一重大課題尚有待于項(xiàng)目資助方、基層政府和作為項(xiàng)目具體實(shí)施管理者的女村官們?nèi)翰呷毫?，進(jìn)一步展開積極有效的探索。

［1］溫鐵軍.中國新農(nóng)村建設(shè)報(bào)告［M］.福州：福建人民出版社，2010.

［2］尹學(xué)群.項(xiàng)目化:新農(nóng)村建設(shè)的有效載體和抓手［J］.政策瞭望，2007（10）：41-43.

［3］傅經(jīng)緯.從項(xiàng)目工作看新農(nóng)村建設(shè)面臨的難題［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2007（3）：61.

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