張海峰

（銅陵學(xué)院 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽 銅陵244000）

一、文獻(xiàn)綜述

醫(yī)療救助是整個(gè)醫(yī)療保障體系的最低層次，其最基本的功能是覆蓋正規(guī)和非正規(guī)保障制度殘留的風(fēng)險(xiǎn)，救助那些貧困需要幫助的對(duì)象。

國(guó)外對(duì)醫(yī)療救助制度的研究有著深厚的理論基礎(chǔ)，即西方經(jīng)濟(jì)學(xué)各學(xué)派的社會(huì)救助思想。如庇古的邊際效用遞減規(guī)律主張通過(guò)國(guó)家干預(yù)實(shí)現(xiàn)收入分配的均等化，[1]77這是各國(guó)實(shí)行社會(huì)救助的思想基礎(chǔ)之一。羅賓遜夫人主張實(shí)行累進(jìn)稅制對(duì)低收入家庭予以補(bǔ)助，解決國(guó)民收入分配不均問題。[2]14

早在2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見的通知》，城市醫(yī)療救助工作正式啟動(dòng)。我國(guó)學(xué)者對(duì)貧困醫(yī)療救助的理論研究基本上早于這項(xiàng)制度的正式建立。國(guó)內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科視野論述了貧困醫(yī)療救助的重要性和必要性，并以此呼吁我國(guó)政府及早出臺(tái)這方面的政策法規(guī)。如杜克琳在《貧困人群醫(yī)療救助理論、案例及其操作指南》中總結(jié)道，可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)以人的全面發(fā)展為中心，把滿足人全面發(fā)展的需要放到首位，人的全面發(fā)展包括人在生理、心理和社會(huì)適應(yīng)等方面的發(fā)展。[3]29時(shí)正新認(rèn)為缺少醫(yī)療救助的社會(huì)救助制度和社會(huì)保障制度是不完整的，它們的功能不夠健全。[4]97李小華、董軍（2005）研究了美國(guó)醫(yī)療救助制度，指出美國(guó)對(duì)因病致貧者的選擇性救助延伸到另外的人群——潛在的貧困者——那些雖然收入高于政府規(guī)定的救助水平但是可能隨時(shí)因醫(yī)療費(fèi)用開支而陷入困境的人，盡管對(duì)因病致貧者的醫(yī)療救助不如絕對(duì)貧困救助那么普及，且有嚴(yán)格的限制條件。[5]9-10我國(guó)醫(yī)療救助的開展應(yīng)在注重公平的基礎(chǔ)上提高效率，注意制度間的銜接配套，加強(qiáng)管理。顧昕（2006）介紹了泰國(guó)的醫(yī)療救助制度，泰國(guó)在1983年實(shí)行的健康卡制度就是面向農(nóng)村地區(qū)并非最貧窮但卻收入不高的民眾。[6]73-77劉苓玲（2006）對(duì)國(guó)外一些國(guó)家的醫(yī)療救助制度進(jìn)行了梳理，指出各國(guó)的醫(yī)療救助在制度規(guī)定上雖有不同，但覆蓋人群均為特定困難人群，有些制度是按照年齡來(lái)劃分事實(shí)上的救助對(duì)象，有的以家庭經(jīng)濟(jì)收入來(lái)劃定救助對(duì)象，也有不少制度涉及殘疾人。[7]65-70從貧困人口的構(gòu)成情況看，還應(yīng)包括更為廣泛的人群。

以上研究為我國(guó)醫(yī)療救助制度的建立和完善積累了寶貴的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指導(dǎo)，但關(guān)于醫(yī)療救助的研究大多是站在政策制定者的立場(chǎng)上或是從施救方角度考慮，對(duì)接受救助的一方，特別是對(duì)貧困邊緣人群的醫(yī)療救助研究比較少，針對(duì)安徽省的地區(qū)性的實(shí)證研究更不多見。從最近幾年各地出臺(tái)的醫(yī)療救助辦法看，雖然擴(kuò)大了醫(yī)療救助的范圍，北京、上海、浙江、安徽等地也已將城市低保邊緣群體納入了保障范圍，但是在具體實(shí)施時(shí)，仍然與貧困邊緣人口的實(shí)際要求相差很遠(yuǎn)，甚至很多符合條件的受助者根本不知道政府還有這樣一種救助方式。

安徽在2007年發(fā)布了《城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見》，首次以政府文件形式明確提出，要逐步將城鄉(xiāng)低保邊緣困難人群納入醫(yī)療救助范圍，在這樣的政府文件號(hào)召下，各地市都陸續(xù)予以實(shí)施，但在政策制度層面，各地市受各級(jí)財(cái)政資金投入能力的限制，對(duì)貧困邊緣對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。這里選取合肥、蕪湖、銅陵、安慶、六安5個(gè)城市作為調(diào)查樣本展開分析。以貧困邊緣人群為研究對(duì)象，對(duì)其生活和醫(yī)療狀況進(jìn)行研究，以期通過(guò)提供財(cái)政、政策和技術(shù)上的支持，滿足人們健康需要，促進(jìn)社會(huì)形成并提高自我發(fā)展的能力。對(duì)于完善我國(guó)多層次社會(huì)醫(yī)療保障體系，提高醫(yī)療保障的公平性和可行性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、安徽貧困邊緣人群醫(yī)療救助對(duì)象資格認(rèn)定

（一）貧困邊緣群體的界定

目前，我國(guó)的城市居民貧困標(biāo)準(zhǔn)采用最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。[8]4家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平低于此標(biāo)準(zhǔn)的，即稱之為處于貧困狀態(tài)。這里我們所說(shuō)的貧困邊緣群體是指那些有收入，但因各種原因造成其在城市的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中處于劣勢(shì)地位，處于城鄉(xiāng)“低保邊緣”的弱勢(shì)人群，[9]12又稱之為“低收入群體”、“有收入的窮人”。為方便統(tǒng)一口徑和實(shí)際獲得數(shù)據(jù)的需要，本研究有關(guān)貧困邊緣人群的醫(yī)療救助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以低收入為定量統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

城鎮(zhèn)貧困邊緣人群數(shù)量上的界定可采取三種方式，一是相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)收入排序，確定其中的某個(gè)比例為低收入群體；二是分別制定地區(qū)和城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，收入在這一標(biāo)準(zhǔn)線之下的人群被界定為低收入人群；三是先確定貧困線，[10]31將貧困線按一定比例拓展，收入水平低于貧困線的一定比例則屬于低收入人群。

（二）安徽貧困邊緣人群醫(yī)療救助對(duì)象資格認(rèn)定

當(dāng)前，安徽各地對(duì)貧困邊緣人群的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，但基本上采用的是第三種方式或第二種和第三種結(jié)合的方式。如銅陵將城市低保邊緣戶界定為共同生活的家庭成員實(shí)際月人均收入低于城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的150%。[11]蕪湖把人均收入在城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)1.8倍之間的城鎮(zhèn)居民定為低保邊緣戶。[12]合肥把人們?nèi)粘Ｋf(shuō)的“邊緣戶”，即在城市家庭月人均收入略高于合肥市城市低保標(biāo)準(zhǔn)1.8倍，但低于合肥市最低工資標(biāo)準(zhǔn)列入了救助范圍[13]（見表1）。

表1 安徽部分地市醫(yī)療救助低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

醫(yī)療救助集中關(guān)注的是最貧困群體對(duì)基本醫(yī)療服務(wù)的利用，理論上納入的都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)最為困難的家庭，屬于社會(huì)中收入最低的群體。應(yīng)該說(shuō)目前城市醫(yī)療救助的目標(biāo)人群與這些城市城鎮(zhèn)人口5%的最低收入人群基本上是重合的。從安徽省2013年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)得知，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)81.9萬(wàn)人，保障金額為277 417萬(wàn)元，人均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3 389.33元/年，全省5%最低收入人群人均可支配收入6 940.7元，[14]約為全省城鎮(zhèn)平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2.1倍，這與當(dāng)前各地界定低收入標(biāo)準(zhǔn)為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.4-2倍的總體情況基本一致（見表2）。

表2 2012年安徽部分地市城鎮(zhèn)5%最低收入群體人均可支配收入與最低保障標(biāo)準(zhǔn)比較

（三）安徽城市貧困邊緣人群認(rèn)定醫(yī)療救助操作模式

目前安徽一些市區(qū)政府已建立了認(rèn)證制度，出臺(tái)了一些辦法作為認(rèn)證操作的政策標(biāo)準(zhǔn)，使認(rèn)證工作有規(guī)可依，避免了認(rèn)證工作的盲目性；但也存在一些地市不經(jīng)過(guò)認(rèn)證，僅憑申請(qǐng)、報(bào)告、簽批件直接給付的現(xiàn)象。有的地市有明確的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，一般是在縣（區(qū)）民政局設(shè)立低收入家庭認(rèn)證中心。城市低收入家庭的認(rèn)定審批程序通常包括認(rèn)證申報(bào)、調(diào)查、審核、發(fā)證四個(gè)階段。由戶口所在地社區(qū)受理并對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行家庭收入調(diào)查核實(shí)、公示，由縣民政局低收入家庭認(rèn)證中心工作人員采取入戶調(diào)查、提取相關(guān)部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)、發(fā)送信函索證等方式進(jìn)行，必要時(shí)也委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）認(rèn)證專干就地調(diào)查，開展群眾評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（辦事處）審核，縣（區(qū)）民政局審批確認(rèn)后發(fā)放《城市低收入家庭救助證》。持證低收入家庭可以結(jié)合自身實(shí)際困難向民政部門申請(qǐng)醫(yī)療救助，各職能部門憑證對(duì)低收入家庭實(shí)施救助、援助或資助減免。

三、安徽貧困邊緣人群醫(yī)療救助總體運(yùn)行情況

安徽貧困邊緣人群醫(yī)療救助實(shí)行的是政府主導(dǎo)（出資）、民政主管（政策制度）、部門合作、社會(huì)參與（福彩公益金）的運(yùn)行機(jī)制。

（一）醫(yī)療救助資金籌集和使用情況

安徽貧困邊緣人群醫(yī)療救助資金來(lái)源主要由各級(jí)財(cái)政撥款、福利彩票公益金、社會(huì)捐贈(zèng)和基金利息收入構(gòu)成，其中政府財(cái)政投入占絕對(duì)主體，由中央政府和省、市區(qū)三級(jí)地方政府共同承擔(dān)，其中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例最大，縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政和省級(jí)財(cái)政投入次之。資金支出項(xiàng)目主要是資助參加農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)以及大病醫(yī)療救助。從2005年以來(lái)，安徽醫(yī)療救助資金額逐年增長(zhǎng)，救助資金利用率也逐年提高。但相對(duì)于醫(yī)療救助籌資總額的持續(xù)快速增長(zhǎng)，由于救助對(duì)象的不斷擴(kuò)展，城市醫(yī)療救助的人均籌資水平增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，從表3可以看出，醫(yī)療救助人均籌資水平從2005年的人均91元增加到2011年的191元，為同期城鎮(zhèn)居民家庭最低收入戶人均醫(yī)療保健支出971.46元的1/5左右，略高于次均綜合門診費(fèi)用33.5元，只有城市醫(yī)院次均住院費(fèi)用支出的3%左右。[15]醫(yī)療救助人均籌資水平相對(duì)于貧困人群的實(shí)際衛(wèi)生需求而言仍然偏低。

表3 2005-2011年安徽省醫(yī)療救助資金籌資及支出情況（萬(wàn)元，萬(wàn)人，%）

（二）醫(yī)療救助制度覆蓋面和利用情況

目前安徽貧困邊緣人群的醫(yī)療救助主要針對(duì)的是城鄉(xiāng)低收入家庭大病患者，一些城市擴(kuò)展到低收入家庭老年人，且以特定病種、住院等大病補(bǔ)助為主，在補(bǔ)助方式上，對(duì)低收入家庭重病患者和其他困難人群原則上實(shí)施的是醫(yī)中或醫(yī)后救助。在費(fèi)用控制上，按病種或按比例補(bǔ)助，并設(shè)有封頂線。醫(yī)保部門對(duì)低收入家庭參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)無(wú)任何減免優(yōu)惠。城鄉(xiāng)低收入家庭重病患者醫(yī)療費(fèi)用在獲得各項(xiàng)保險(xiǎn)補(bǔ)償后，個(gè)人自付仍然超過(guò)一定額度的，納入重點(diǎn)救助范圍。操作模式上有兩種，一種是手工模式，即從救助申請(qǐng)至發(fā)放等全部通過(guò)手工操作來(lái)完成。另一種是“一站式”救助模式。即與新農(nóng)合、社會(huì)醫(yī)療保障制度銜接，全過(guò)程由民政獨(dú)立操作，實(shí)行同一定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同一醫(yī)療范圍，同步費(fèi)用核算的救助。（見表 4）

（三）醫(yī)療救助制度對(duì)貧困邊緣人群就醫(yī)行為和費(fèi)用支出的影響

在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)受訪居民自訴健康狀況、醫(yī)療保障形式、人均月收入、人均月醫(yī)療支出、醫(yī)療救助實(shí)施期限以及他們對(duì)醫(yī)療救助政策的知曉程度、救助病種范圍、起付標(biāo)準(zhǔn)等因素都會(huì)對(duì)醫(yī)療救助的利用產(chǎn)生比較大的影響。

醫(yī)療救助的利用不僅受到救助對(duì)象個(gè)人意愿和能力的影響，同時(shí)也受到政策層面相關(guān)因素的限制

和影響。從圖1[16]來(lái)看，社會(huì)救助把絕大多數(shù)的資源都集中用于低保對(duì)象，多項(xiàng)措施都與最低生活保障制度捆綁實(shí)施，只要家庭人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)，就享受資助參合、參保、醫(yī)療住院治療適度降低、不設(shè)起付線、免收掛號(hào)費(fèi)、不設(shè)病種限制、醫(yī)前救助等救助政策。而貧困邊緣人群卻不能享受。貧困邊緣人群按醫(yī)保或合作醫(yī)療的規(guī)定報(bào)銷后，個(gè)人負(fù)擔(dān)（不含自費(fèi)費(fèi)用）在一定范圍內(nèi)分段享受按比例或一次性救助，均設(shè)封頂線。據(jù)調(diào)查估算，大病或重癥患者前期墊付醫(yī)療費(fèi)用，加上家庭成員陪護(hù)、食宿等相關(guān)費(fèi)用，最高可達(dá)30萬(wàn)元。[17]91相比之下，貧困邊緣人員接受救助額度極其有限，當(dāng)遭遇大病、重癥慢性病時(shí)，家庭收入難以支付如此高昂的前期費(fèi)用，使得“一站式”救助的實(shí)際操作性大大降低。

表4 安徽五城市醫(yī)療救助政策一覽表

圖1 安徽省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法——以某市為例（圖解）

（四）貧困邊緣人群醫(yī)療救助制度運(yùn)行的總體評(píng)價(jià)

總的來(lái)說(shuō)，目前的醫(yī)療救助政策在一定程度上解決了低收入家庭“因病致貧”、“因貧返貧”問題。比如資金逐年增加，救助范圍逐步擴(kuò)大，救助人數(shù)逐年增多，救助水平逐年增高，取得了一定的成效。但是也存在一些問題。

1．制度層次低，僅靠紅頭文件，缺乏法律規(guī)章

《安徽省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法》只作了原則性的規(guī)定，要求縣級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、醫(yī)療救助資金總量和不同病種、個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用金額，按逐年提高的原則制定本地城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)邊緣群體的醫(yī)療救助未作硬性要求。由于缺乏對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政投入的硬性約束機(jī)制，加上醫(yī)療救助涉及不同的管理部門，如民政、醫(yī)院、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，在實(shí)際工作中職能多交叉、重疊，容易導(dǎo)致相互推諉扯皮，致使救助資金不能落到實(shí)處，從而影響了救助的社會(huì)效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些市級(jí)民政部門有政策，但具體到縣級(jí)層面，卻執(zhí)行不到位，對(duì)城市貧困邊緣群體的社會(huì)救助比較模糊。究其原因是各地區(qū)出于自身利益的考慮，擔(dān)心財(cái)政資金壓力不敢開口子。因?yàn)榈褪杖肴丝诙啵胤秸?cái)政就要多掏錢。

2．救助資金的稀缺與使用的低效率并存，投入不足，救助水平低

在民政部門實(shí)施救助過(guò)程中，當(dāng)?shù)褪杖胝弑患{入救助范圍之后，民政部門的審查要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，需要去了解低收入者生活狀況的變化，但因居民隱瞞收入，加上調(diào)查人手有限、手段單一，與有關(guān)部門信息不對(duì)稱等問題的存在，造成一些已不符合救助要求的低收入困難戶仍然占據(jù)著救助資源，[18]42-43進(jìn)而影響了救助資金的使用效率。同時(shí)，由于醫(yī)療救助籌資需求測(cè)算和費(fèi)用支出預(yù)測(cè)等方面研究滯后，民政部門在實(shí)際救助管理中無(wú)法在醫(yī)療救助“籌多少”與“怎么補(bǔ)”之間建立明確的數(shù)量關(guān)系，對(duì)醫(yī)療救助資金“夠不夠”的顧慮一直存在，致使籌資呈現(xiàn)極大的不確定性和隨意性，進(jìn)而影響救助方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。另外，由于對(duì)醫(yī)療救助支出缺乏預(yù)測(cè)，也使得救助主管部門對(duì)于既定籌資額度進(jìn)行救助方案的科學(xué)合理設(shè)計(jì)和調(diào)整缺乏判斷，使得救助資金在籌資絕對(duì)不足情況下出現(xiàn)相對(duì)的剩余。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一些地市對(duì)貧困邊緣人群救助政策的宣傳未得到足夠的重視，只是在小部分人群中印發(fā)小冊(cè)子作為宣傳，形式單一，甚至在民政局官方網(wǎng)頁(yè)上都找不到相關(guān)救助政策文件，這也極大地影響了醫(yī)療救助的利用率。

3．救助對(duì)象“固定化”，低收入家庭與低保家庭間的不平衡問題比較明顯

判斷一個(gè)人能否成為救助對(duì)象，通常采用家庭人均收入作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于家庭收入很難核算的邊緣群體，各地比較普遍地把“勞動(dòng)年齡段”和“視同收入”作為變通標(biāo)準(zhǔn)。但這樣的界定往往把一些處在勞動(dòng)年齡段、有勞動(dòng)能力、但因“支出性貧困”需要獲得救助的人排除在醫(yī)療救助范圍之外，缺乏一定的科學(xué)性。另外，與城鄉(xiāng)低保等其它對(duì)象相比，低收入家庭在享受醫(yī)療救助政策上的額度低很多。同樣的醫(yī)療費(fèi)用額度，甚至同樣的對(duì)象，可能會(huì)因?yàn)獒t(yī)療費(fèi)用一元之差，存在救助待遇上的天壤之別現(xiàn)象。通常采取的事后救助方式，不少地方操作復(fù)雜，可及性不足。

以下為安徽某市2012年按當(dāng)?shù)卣叩褪杖爰彝ヅc低保家庭獲醫(yī)療救助情況，從中可見上述問題。⑥

林某某，男，城市低保對(duì)象，患結(jié)腸腫瘤，住院費(fèi)用總額26 734.78元，不符合規(guī)定用藥范圍個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)5 217.44,扣除統(tǒng)籌支付12 204.23元,個(gè)人自付21 197.69元，享受當(dāng)年最高救助20 000元。

陳某某，女，城鎮(zhèn)職工，低收入家庭成員，患結(jié)腸腫瘤。住院費(fèi)用總額42 166.49元，扣除統(tǒng)籌支付20 137.44，不符合規(guī)定用藥范圍個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)7 717.27元，大病醫(yī)療救助起付線1 000元，個(gè)人現(xiàn)金支付22 029.05，當(dāng)年醫(yī)療救助3000元。

4．能力建設(shè)滯后，工作經(jīng)費(fèi)缺乏保障，工作人手不足

社會(huì)救助工作涉及面廣、對(duì)象復(fù)雜、政策性強(qiáng)，而且隨時(shí)都可能面臨很多新情況和新問題，要求基層工作人員不僅要有知識(shí)、懂政策，而且還要有經(jīng)驗(yàn)、有方法，善于應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜問題。[19]21調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層社會(huì)救助工作人員普遍整體素質(zhì)不高，一定程度上影響了醫(yī)療救助工作的效率。某市管轄基層社會(huì)救助低保及低收入人員共33 217人，而負(fù)責(zé)基層社會(huì)救助的人員只有77人，其中縣級(jí)工作人員15人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政助理員35人，臨時(shí)聘用26人。⑦有的縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員和臨時(shí)聘用人員都為社會(huì)救助工作兼職人員，月工資1 000多元，另外還要負(fù)責(zé)社保、住房保障及文明創(chuàng)建工作，工作任務(wù)和壓力非常大。除市本級(jí)由于建立了救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，設(shè)為全額撥款事業(yè)單位，提供6個(gè)編制外，其它區(qū)、縣都沒有建立。編制少，工資待遇低，也影響了一些基層工作人員的工作積極性。

四、完善安徽省貧困邊緣人群醫(yī)療救助模式選擇

（一）建立居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，完善低收入家庭甄別機(jī)制

1.改變單純以低保為依托的救助模式，加大對(duì)“邊緣人群”的救助力度。建立低收入居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，適時(shí)調(diào)整低收入困難家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使更多的困難群眾得到政府的幫助

2.建立居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，市區(qū)間、市際間民政、財(cái)政、勞動(dòng)、銀行等部門要開發(fā)數(shù)據(jù)接口，實(shí)行區(qū)域間及各部門之間的資源整合和信息共享，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)即時(shí)比對(duì)，提高行政效率

3.加強(qiáng)信息比對(duì)及相關(guān)法律保障措施的建立，明確責(zé)任，為信息比對(duì)掃清障礙，避免因信息外泄或信息失準(zhǔn)造成相關(guān)部門相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生，保障社會(huì)救助、社會(huì)福利制度的公平、有效實(shí)施

4.加強(qiáng)對(duì)此類人群醫(yī)療救助的退出管理，以避免非救助對(duì)象擠占稀缺的救助資金

（二）取消病種限制和起付線，擴(kuò)大救助范圍

疾病的發(fā)生是隨機(jī)的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，以病種來(lái)限制救助對(duì)象對(duì)醫(yī)療救助的利用是極度不公平的，嚴(yán)重違背了醫(yī)療救助保障健康權(quán)益、促進(jìn)衛(wèi)生公平的目標(biāo)和理念。醫(yī)療救助病種限制己經(jīng)成為了制約住院貧困對(duì)象利用醫(yī)療救助的重要障礙，各地要堅(jiān)決取消醫(yī)療救助的病種限制，由大病到慢性病和常見病，從住院病種到門診病種，逐步擴(kuò)展病種范圍。尤其是基層縣、市、區(qū)在救助資金有限的情況下，也應(yīng)該逐步取消救助病種限制，轉(zhuǎn)向通過(guò)封頂線和補(bǔ)助比例的調(diào)節(jié)來(lái)控制實(shí)際救助資金的支出。

醫(yī)療救助旨在促進(jìn)健康底線公平，起付線如同一道門檻把這部分人群攔在救助范圍之外。而起付門檻、高額共付比例的設(shè)置容易出現(xiàn)“窮幫富”的逆向轉(zhuǎn)移。這嚴(yán)重違背了醫(yī)療救助的初衷和救急救難、促進(jìn)公平的原則。隨著救助制度的擴(kuò)展，應(yīng)逐步取消起付線，以身份準(zhǔn)入機(jī)制代替醫(yī)療服務(wù)的需方控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)費(fèi)用支出控制，對(duì)符合身份的救助對(duì)象做到“應(yīng)救盡救”。

（三）加強(qiáng)醫(yī)療救助政策的宣傳力度，提高困難群眾對(duì)救助政策的知曉程度

對(duì)醫(yī)療救助政策的低知曉率反映了群眾對(duì)政策的不理解和對(duì)自我權(quán)利的漠視，是影響救助利用的關(guān)鍵因素，往往會(huì)造成醫(yī)療救助的被動(dòng)利用和醫(yī)療救助需求的廣泛萎縮。相對(duì)于其他制度方面的改善和政策的調(diào)整，提高救助對(duì)象對(duì)救助政策的知曉程度是短期內(nèi)提高救助服務(wù)利用最具操作性和最富效果的措施。實(shí)際工作中，各地應(yīng)利用好互聯(lián)網(wǎng)這種快捷性強(qiáng)、普及性廣、收效快，且是現(xiàn)今流行、最受歡迎的媒體，做好相關(guān)醫(yī)療救助政策宣傳工作。此外，還可以充分發(fā)揮民政部門在社區(qū)組織中的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，利用社區(qū)廣播、板報(bào)、傳單宣傳、社區(qū)會(huì)議、居委干部入戶等方式，通過(guò)常規(guī)宣傳和定點(diǎn)宣傳相結(jié)合，多方位、立體化的開展救助宣傳，提高救助對(duì)象對(duì)政策的理解和自我利用醫(yī)療救助的能力。

（四）爭(zhēng)取多方支持，擴(kuò)大籌資來(lái)源渠道

首先，積極爭(zhēng)取地方政府支持，嚴(yán)格控制用于資助參合、參保資金量在救助資金總量上的比例，使更多的資金用于患病急需救助的對(duì)象。再次，加強(qiáng)與各職能部門的聯(lián)系，落實(shí)相關(guān)政策。如與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障部門聯(lián)系，把降低城市低保對(duì)象的住院治療起付線落到實(shí)處；加強(qiáng)與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，積極爭(zhēng)取為救助對(duì)象開展醫(yī)療優(yōu)惠減免活動(dòng)等。社會(huì)救助制度是一項(xiàng)以政府為責(zé)任主體的社會(huì)安全機(jī)制，除了政府要增加投入外，還要充分利用社會(huì)力量和資源進(jìn)行解決，這樣才能使更多的貧困群體得到救助，并提高醫(yī)療救助的水平。

（五）建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的社會(huì)救助工作管理體制

要加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)救助工作人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)和解決各種具體問題的能力，以更好的適應(yīng)基層工作。另外要增加財(cái)政投入，逐步提高基層人員工資、福利水平，為基層提供有利的組織、財(cái)力保障，提高他們的工作積極性，確保各項(xiàng)社會(huì)救助政策的較好落實(shí)。

注釋：

①合肥市衛(wèi)生局.合肥城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法（合民[2013]65號(hào)），“中國(guó)·合肥”門戶網(wǎng)站，2013-04-18.

②2013年蕪湖市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法，“蕪湖市民心聲”論壇，2013-05-13.

③銅陵市民政局，銅陵市財(cái)政局，銅陵市衛(wèi)生局，銅陵市人力資源與社會(huì)保障局.關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助民生工程實(shí)施方案的通知（銅民政民生[2013]6號(hào)），銅陵市民政局網(wǎng)，2013-03-22.

④安慶市民政局，安慶市財(cái)政局，安慶市衛(wèi)生局，安慶市人社局.關(guān)于修訂印發(fā)《安慶市市區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法》的通知（民保字[2012]33號(hào)）,安慶市民政局網(wǎng)，2012-04-11.

⑤六安市民政局社會(huì)救助科.裕安區(qū)2012年城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定,六安市民政局網(wǎng)，2011-12-20.

⑥案例由某市區(qū)民政局社區(qū)服務(wù)中心提供。

⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于某市社會(huì)救助、基層民政工作力量和工作經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查表。

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