徐曉冬

依法治國要處理好十大協(xié)同關(guān)系
——對當(dāng)前依法治國有關(guān)討論的思考

徐曉冬

國家治理發(fā)展過程的不同時期面臨不同的主要矛盾和矛盾的主要方面，法治國家的很多制度目前尚未定型，全面落實依法治國方略成為當(dāng)務(wù)之急。依法治國是治國思想體系、治國原則體系和治國制度體系的總成，包含豐富的內(nèi)容和復(fù)雜的協(xié)同建構(gòu)。推進依法治國、發(fā)揮法治在國家治理中的支柱作用、協(xié)同作用、綜合效用、整體效用，取決于多個要素之間的相互關(guān)聯(lián)和支持，取決于各個要素之間的協(xié)同和匹配。針對當(dāng)前依法治國的討論，筆者提出要與時俱進地處理好依法治國十個方面的協(xié)同匹配關(guān)系：目標(biāo)模式與頂層設(shè)計的關(guān)系、轉(zhuǎn)型升級與法治建設(shè)的關(guān)系、依法治國與以德治國的關(guān)系、中國特色與國際經(jīng)驗的關(guān)系、立法適應(yīng)與深化改革的關(guān)系、法律數(shù)量與法律質(zhì)量的關(guān)系、法治政府與法治社會的關(guān)系、反腐實踐與法治執(zhí)行的關(guān)系、成文法系與判例法系的關(guān)系、人類行為與法治權(quán)威的關(guān)系。

依法治國 協(xié)同關(guān)系 法治建設(shè)頂層設(shè)計

依法治國是治國思想體系、治國原則體系和治國制度體系的總成，包含有豐富的內(nèi)容和復(fù)雜的協(xié)同建構(gòu)。推進依法治國，發(fā)揮法治在國家治理中的支柱作用、協(xié)同作用、綜合效用、整體效用，取決于多個要素之間的相互關(guān)聯(lián)和支持，取決于各個要素之間的協(xié)同和匹配。針對當(dāng)前依法治國的有關(guān)討論，筆者提出要與時俱進地處理好依法治國的十個方面的協(xié)同匹配關(guān)系。

目標(biāo)模式與頂層設(shè)計的關(guān)系

依法治國要建構(gòu)目標(biāo)模式，以頂層設(shè)計加強對相關(guān)改革的事先引領(lǐng)作用。我國三十多年法治國家的建設(shè)歷程，是漸進式改革，立法所注重的是法律對“摸著石頭過河”經(jīng)驗的總結(jié)，是以法律的形式對改革中取得的成果進行事后確認。隨著中共十八屆三中全會進一步為全面深化改革勾繪了宏偉藍圖，中國的改革已進入關(guān)鍵期、攻堅期，全面落實依法治國方略要處理好目標(biāo)模式與頂層設(shè)計協(xié)同匹配的關(guān)系。

習(xí)近平強調(diào)：“我們要全面落實依法治國基本方略，堅持法律面前人人平等，加快建設(shè)社會主義法治國家，不斷推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程?！雹偌磳⒄匍_的四中全會將建立依法治國的目標(biāo)模式，我們要從頂層設(shè)計角度，以法律的形式對日后進行的改革進行指引和統(tǒng)籌規(guī)劃，用戰(zhàn)略思維和宏觀設(shè)計來指引改革，以期為接下來的變革構(gòu)建基本的法治框架。依法治國的目標(biāo)模式不僅要建立符合現(xiàn)代化國家治理能力的官員隊伍和全新的官場政治模式，更要主導(dǎo)一場引領(lǐng)執(zhí)政理論與法理基礎(chǔ)的變革。

轉(zhuǎn)型升級與法治建設(shè)的關(guān)系

西方曾提出“中國之迷”的命題，即良好的法制是經(jīng)濟增長的必要條件，但中國的法制水平還很低，經(jīng)濟增長卻很高。西方理論家的解釋是，中國的商業(yè)活動更多的不是依賴成文的法律和正式制度，而是非正式的規(guī)則。

傳統(tǒng)中國社會是“身份社會”，而不是“契約社會”，是一個以親情關(guān)系為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土社會或熟人社會。維持傳統(tǒng)中國社會秩序，依靠的是“禮治”而不是“法治”。中國在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，法治社會的契約精神并沒有完全確立，人們在日常生活和工作中，找關(guān)系、托熟人成了一種習(xí)慣。不良的文化傳統(tǒng)習(xí)性削弱了正式制度實施的基礎(chǔ)和作用，侵蝕著法治秩序的基石。

中國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，必須全面落實依法治國方略，進一步體現(xiàn)公平正義，體現(xiàn)民聲、民生、民利的協(xié)同。只有將短板補齊，才能使經(jīng)濟、社會的協(xié)同發(fā)展更上一個臺階，才能進一步增強中國的國際競爭力。

依法治國與以德治國的關(guān)系

推進依法治國要重視以德治國的輔助作用。法治是靠法律的權(quán)威性和強制性來規(guī)范人的行為，調(diào)節(jié)人際關(guān)系，重點是群體文明和規(guī)范；而德治是靠道德的說服力、勸導(dǎo)力、內(nèi)心信念和社會輿論的力量來規(guī)范人的行為，專注于構(gòu)建個體文明，通過榜樣的力量提高文明程度。前者主要靠他律，后者主要靠自律，二者互為補充。法律制定的再多，無法包羅人們社會生活的全部內(nèi)容。而道德則比法律作用的范圍要寬泛得多。另一方面，法治是與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的一種生活方式，法治進程是全社會認同、遵從和信仰法律的社會過程?，F(xiàn)階段的中國，提倡道德的引導(dǎo)作用，不宜將以德治國代替依法治國，以德治國必須有依法治國來保障和支撐。

中國特色與國際經(jīng)驗的關(guān)系

在建設(shè)法治國家歷史進程中，強調(diào)中國國情和特色是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，中國國情和中國特色不意味著什么東西都是自己原生的、排斥學(xué)習(xí)其他民族先進的東西。我們必須對先進的法律文化、理念、制度、理論進行梳理、概括和確認，結(jié)合現(xiàn)實中國改革發(fā)展進行闡述。強調(diào)中國特色更多是政治把握，不能成為依法治國法律體系建構(gòu)的“路徑依賴”。

中國特色的依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家。中華民族海納百川、文化博大精深。法律面前人人平等，要求在實踐中不能將依法治國異化為依法治民。依法治國還必須實施法治文化和法治精神的重塑。一方面，要弘揚中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，對現(xiàn)實中不適宜依法治國的社會文化進行揚棄；另一方面，更要汲取先進國家的法治文化慣例和理念，弘揚現(xiàn)代法治文明。

立法適應(yīng)與深化改革的關(guān)系

30多年來，對于如何處理立法與改革的關(guān)系，我國主要采取了三種不同的策略：經(jīng)驗主義立法思想是改革時代不得已的選擇；工具主義立法思想是改革手段的最優(yōu)選擇；通過立法尋找改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的平衡成為當(dāng)代立法的主題詞。

立法既要適應(yīng)改革，為改革留下足夠的空間，更要有超前思維，不排除“突破式”推進改革。因為當(dāng)代中國的漸進式改革采取的是先易后難的方式，容易改的都改了，剩下來的都是比以前更為棘手、更加復(fù)雜的難題。在這種情況下，立法如果維持現(xiàn)有的看似比較穩(wěn)定的格局，可能將導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的“路徑依賴”，甚至陷入低效率的“鎖定”狀態(tài)。因此，改革在總體上選擇漸進式戰(zhàn)略的同時，不妨在一些問題上采取“激進式”、“突破式”立法策略。

法律數(shù)量與法律質(zhì)量的關(guān)系

到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律237件。中國依法治國的實踐和國際上法治國家的實際相比較，法律的數(shù)量不是多了，而是遠遠不夠。與此同時，現(xiàn)有法律的質(zhì)量有待提高。

法律體系的質(zhì)量決定法治質(zhì)量。立法是法治的基礎(chǔ)，立法的質(zhì)量決定著法治的質(zhì)量。在強調(diào)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的過程中，我們?nèi)找娓兄搅⒎ㄙ|(zhì)量的重要。法律的質(zhì)量可能比數(shù)量更加關(guān)鍵——質(zhì)量不高的立法不但難以實現(xiàn)立法的宗旨目的，而且可能造成負向的規(guī)范引導(dǎo)，并危害法律的權(quán)威。提高立法質(zhì)量，要更好地遵循和反映客觀規(guī)律，使中國的立法通事理、合法理、順情理、有條理；要協(xié)調(diào)利益格局，立場堅定地反映最廣大多數(shù)人的最根本利益，杜絕與民爭利的法律；要立足現(xiàn)實國情，提升透明度和公信力。

法治政府與法治社會的關(guān)系

從國家行政機關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)的數(shù)量來看，我國80%的法律、所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的。因此，政府能不能自覺地依法行政、嚴格依法辦事，直接關(guān)系到法律、法規(guī)的實施效果，直接影響著法律、法規(guī)的尊嚴和權(quán)威。

現(xiàn)代國家行政權(quán)的行使有兩個重要特點，一是講求效率，二是講求民主。把效率和民主統(tǒng)一起來，成為真正高效、民主的政府的最佳途徑，就是嚴格執(zhí)法，嚴格依法辦事，嚴格依法行政。當(dāng)前，推進行政審批制度改革，減少行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟和社會事務(wù)的干預(yù)固然是基本趨勢。但是，行政權(quán)力不可能無限減少，行政權(quán)力無所不在是今后相當(dāng)一段時間內(nèi)的基本國情。關(guān)鍵是要推進權(quán)力監(jiān)督、制約和制衡體制機制的有效運行，達到?jīng)Q策民主科學(xué)正確、執(zhí)行嚴格規(guī)范、監(jiān)督至始至終。要進一步厘清政府與市場的邊界，對行政權(quán)力明責(zé)、問責(zé)、免責(zé)要在法治上落到實處，對無所作為、為所欲為、該為不為導(dǎo)致后果的追究要落到實處。法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府、有效政府、誠信政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府。依法行政必須做到執(zhí)法有保障、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究和侵權(quán)要賠償。

法治政府要靠法治社會建設(shè)為基礎(chǔ)。推進法治社會建設(shè)，一方面，要進一步建立政府和社會多元化權(quán)、責(zé)、利的法治規(guī)范，實施社會自律、自治，分擔(dān)政府權(quán)力的負擔(dān)，改變政府對社會事務(wù)大包大攬，權(quán)力過分集中于政府的狀態(tài)；另一方面，要監(jiān)督、制衡政府權(quán)力，全社會做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

反腐實踐與法治執(zhí)行的關(guān)系

沒有懲罰的制度是無效的。一些制度得不到執(zhí)行的關(guān)鍵是“兩個低”：一是查處概率低，二是違規(guī)成本低。法律信仰和法律權(quán)威缺失的根本原因不是沒有制度規(guī)矩，而是法律紀律得不到執(zhí)行和實施，是法律制度這一工具沒有用好、用足。法律制度運行中的立法、執(zhí)法、司法、守法和護法制度諸多環(huán)節(jié)的執(zhí)行機制不嚴不實、不協(xié)同、失之于寬、失之于軟，從嚴是一切工作的重要保障。

反腐敗實踐是依法治國的突破口?！暗浪秸邅y，道法者治。”腐敗扭曲了法律實施，腐蝕了司法執(zhí)法體系，錯亂了立法、司法、執(zhí)法之間的制約關(guān)系，讓社會失去了對法律的信守。得民心者得天下，失民心者失天下。反腐敗才能為法治營造基本的環(huán)境，反腐敗與法治建設(shè)協(xié)同發(fā)展、相互促進和作用，將為社會發(fā)展起到基礎(chǔ)性作用。在依法治國的進程中，應(yīng)進一步落實反腐敗實踐的法律主體地位，深化紀檢監(jiān)察和反貪體制改革，整合資源，達到執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督的協(xié)同運行。

成文法系與判例法系的關(guān)系

成文法產(chǎn)生時排斥判例法，到19世紀以后，大陸法系國家不再諱言判例的優(yōu)點，并在司法實踐中積極彰顯判例的作用。而英美法系國家則日益重視制定法和法典編篡，兩大法系日益滲透、取長補短。

從我國目前的實際情況來看，由于立法規(guī)定較為原則、抽象，特別是由于立法尚不完善，因此給法官的自由裁量留下了很大的空間，這就需要通過判例對自由裁量權(quán)作出適當(dāng)?shù)南拗?，以防止自由裁量?quán)被濫用。目前，由于我國沒有判例制度，以致于在案情相同或相似的情況下，上下級法院及同一級法院的不同合議庭之間的判決很不一致，造成人們對司法的公正性產(chǎn)生懷疑。我們要研究法律理論發(fā)展的規(guī)律，結(jié)合本國實際情況，發(fā)揮判例法與成文法的互補功能。

人類行為與法治權(quán)威的關(guān)系

法律是人類活動的產(chǎn)物，也對人類生活產(chǎn)生著深刻影響。制度塑造人，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。

習(xí)近平指出：世間事，做于細，成于嚴。制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關(guān)貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應(yīng)，增強整體功能。要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人。

（作者為北京大學(xué)立法研究中心客座教授）

【注釋】

①習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。

責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰

延伸閱讀

關(guān)于依法治國討論的幾個焦點

人民論壇記者 劉瑞一

十八大以來，圍繞“依法治國”這一宏觀議題，社會各界進行了諸多討論。為把脈當(dāng)前社會各界尤其是思想理論界對依法治國的認知情況，在四中全會即將召開的關(guān)鍵節(jié)點上，人民論壇問卷調(diào)查中心通過登門拜訪、電話采訪、郵件訪談等多種形式，對200余名各領(lǐng)域的專家學(xué)者進行了采訪。梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“依法治國”，參與范圍最廣、爭論最為激烈的主要是以下三個問題：

第一，依法治國究竟該如何踐行法治？專家認為，具體措施是多樣的，但追根溯源，法治建設(shè)的核心問題還在于建構(gòu)“法治秩序”。因此，無論是常規(guī)工作還是創(chuàng)新改革，都必須要有一個清晰的理念，即貫徹落實依法治國基本方略、推進法治中國建設(shè)。

第二，反腐如何制度化、法制化？以法治手段、通過制度形式使反腐常規(guī)化得到了多數(shù)人的認同，但如何“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”則見仁見智。主要觀點有：樹立制度的絕對權(quán)威，限定執(zhí)法者的權(quán)力邊界；嚴格執(zhí)法，依照法律條文的規(guī)范和事實本身來偵查、審判腐敗案件；加強權(quán)力的監(jiān)督等。

第三，如何發(fā)揮法治在全面深化改革中的作用？十八屆三中全會提出發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。大多數(shù)學(xué)者認同這一改革方向，提出要將民主法治精神切實貫徹到執(zhí)政黨和政府的思維與行動中，推進執(zhí)政黨以及政府治理的現(xiàn)代化。

本次討論總體來說關(guān)注度高、參與人數(shù)眾、觀點交鋒激烈、討論范圍涵及多個層面，但所有人都始終凝聚在“依法治國”這桿大旗之下?？梢?，依法治國作為一個內(nèi)涵豐富的概念，已贏得社會的普遍認可，并貫穿于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的各個方面，無論是反腐還是治理現(xiàn)代化都在這一框架內(nèi)有序進行。通過進一步分析，還可以發(fā)現(xiàn)：一方面，我黨在用制度監(jiān)督制約權(quán)力方面下了很大功夫，但離“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”尚有一段距離，制度主要由法律提供，加強權(quán)力的制約與監(jiān)督最終還是要依賴法治；另一方面，討論中還存在一些誤區(qū)亟待澄清，主要有兩點：一是混淆概念、偷梁換柱。習(xí)總書記指出，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。這與西方的“憲政”概念存在明顯區(qū)別，但有學(xué)者將其等同于“憲政”，值得警惕。二是具體議題討論存在失衡。如對十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標(biāo)的討論，談國家治理體系的較多，談完善和發(fā)展中國特色社會主義制度明顯不夠。

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