王永茂 祁曉玉
摘 要:養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國社會(huì)保障制度的第一支柱,它的建立與完善,對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展,有著至關(guān)重要的作用。隨著人口老齡化問題的日益嚴(yán)重,中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題逐步凸顯,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌形成的隱性債務(wù)規(guī)模不容小覷、個(gè)人賬戶尚未做實(shí)、養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不健全、保障水平低、覆蓋面狹窄等問題嚴(yán)重影響著中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面的發(fā)展。如何改善中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀,全面加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展,是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首要完成的任務(wù)。
關(guān)鍵詞:人口老齡化;養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;政策性建議
中圖分類號(hào):F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2014)28-0062-02
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是指按照國家的法律法規(guī),保證達(dá)到國家規(guī)定解除勞動(dòng)義務(wù)的法定年齡的勞動(dòng)者或者因年老喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者擁有基本生活保障,能夠依法獲得經(jīng)濟(jì)收入、生活服務(wù)和物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。20世紀(jì)90年代末,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革,在堅(jiān)持國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則下,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式,完善了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次結(jié)構(gòu)。
一、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)研究的現(xiàn)狀
根據(jù)聯(lián)合國定義的老齡化社會(huì)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上人口達(dá)到10%,或者65歲以上人口達(dá)到7%,該國家和地區(qū)就可以視為已經(jīng)步入老齡化社會(huì)。2000年11月底,中國第五次人口普查的結(jié)果顯示,60歲以上人口數(shù)量達(dá)到1.3億,占人口總數(shù)的10.2%,65歲以上人口達(dá)到8 811萬人,占人口總數(shù)的6.96%[2]。按照聯(lián)合國定義的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn),從2000年開始,中國就開始進(jìn)入了老齡化社會(huì)。更為突出的是,這個(gè)趨勢正在以驚人的速度增長,中國人口老齡化問題日益嚴(yán)重。
隨著老齡化社會(huì)的到來,中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展,養(yǎng)老金支付壓力逐步增大,面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來的沖擊,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一次徹底的改革。1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》[3],將原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式,統(tǒng)籌賬戶仍沿用之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式,而個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累模式。《決定》規(guī)范了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的規(guī)模、企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例以及養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》[4],對(duì)繳費(fèi)比例以及養(yǎng)老金的發(fā)放辦法重新進(jìn)行了調(diào)整。在這樣一個(gè)大形勢下,有學(xué)者[5]對(duì)社會(huì)保障理論進(jìn)行系統(tǒng)的闡述與研究,也有學(xué)者結(jié)合外國經(jīng)驗(yàn)對(duì)養(yǎng)老保障制度的改革就行了探索[6]。
二、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以后,經(jīng)過長期的探索和發(fā)展,取得了一定的成效,但是隨著老齡人口的急劇增加,許多問題逐漸顯現(xiàn)出來,影響著中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更好的發(fā)展。
1.養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題
1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,使得舊制度遺留下來的轉(zhuǎn)軌成本形成了巨額的隱性債務(wù)。將債權(quán)人劃分為“老人”、“中人”和 “新人”三類,在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后,由于“老人”沒有個(gè)人賬戶,“中人”個(gè)人賬戶金額不足等問題,當(dāng)他們退休時(shí),國家需要對(duì)他們履行法定的養(yǎng)老金支付責(zé)任,但是個(gè)人賬戶又沒有相應(yīng)的繳費(fèi)資金積累,由此就產(chǎn)生了資金缺口,形成了養(yǎng)老金隱性債務(wù)。再者,由于新制度下的個(gè)人賬戶中的繳費(fèi)資金,很大一部分被轉(zhuǎn)移用來支付已退休職工的養(yǎng)老金,并沒有如預(yù)期產(chǎn)生養(yǎng)老金的積累,這也就導(dǎo)致了隱性債務(wù)的產(chǎn)生。
2014年兩會(huì)期間,全國政協(xié)委員、中國人壽保險(xiǎn)公司原總裁楊超在接受《中國保險(xiǎn)報(bào)》記者專訪時(shí)指出:“未富先老的國情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起,養(yǎng)老問題異常嚴(yán)峻,養(yǎng)老保障有可能成為社會(huì)危機(jī)”。中國社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文推測,截至2012年底,中國養(yǎng)老金備付能力僅為154%,只夠支付一年半,據(jù)此判斷中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)??隙ù笥?0萬億,可見養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問題日益嚴(yán)重,給養(yǎng)老保障體系造成了巨大壓力。
2.個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行
由于中國當(dāng)前還沒有一個(gè)專門管理養(yǎng)老金基金的管理行業(yè),也沒有具體的監(jiān)管機(jī)制來保障其安全運(yùn)行,個(gè)人賬戶資金管理很難得到保障,這就失去了個(gè)人賬戶的本質(zhì)意義。另外,由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)制成本及隱性債務(wù)數(shù)額巨大,當(dāng)前個(gè)人賬戶的融資方式其實(shí)本質(zhì)上沿用的仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制,個(gè)人賬戶的資金被社會(huì)統(tǒng)籌賬戶挪用,個(gè)人賬戶一直在空賬運(yùn)行,這就會(huì)導(dǎo)致個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支付日期到來時(shí),政府為了償還這一部分債務(wù),不得不進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率,從而使企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)更重。只有個(gè)人賬戶真正地做到部分積累制的融資模式,才能保障中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)的發(fā)展。
3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難,運(yùn)營監(jiān)管體系不完善
中國對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資種類和數(shù)量比例進(jìn)行嚴(yán)格的限制,基金投資種類主要是一些風(fēng)險(xiǎn)低、投資性好的金融工具,例如銀行存款和國債。同時(shí)還限制投資的數(shù)量和比例,這就導(dǎo)致了基金的收益性差、增值率低,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要實(shí)現(xiàn)保值增值很困難。除此之外,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營和監(jiān)管體系主要是一個(gè)部門負(fù)責(zé),這就導(dǎo)致了腐敗問題的滋生,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被私自挪用侵吞的例子時(shí)有發(fā)生,監(jiān)管部門不能很好地實(shí)現(xiàn)它的監(jiān)管作用,運(yùn)營和監(jiān)管體系極不完善。
4.養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面低,企業(yè)負(fù)擔(dān)重
養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的對(duì)象應(yīng)該是全體社會(huì)成員,但是,目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的范圍主要還是城鎮(zhèn)企業(yè)的正式職工,而靈活就業(yè)的人員、個(gè)體勞動(dòng)者、一些私營企業(yè)的人員等居民,就成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的“盲點(diǎn)”。另一方面,雖然新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已經(jīng)開展,但是由于農(nóng)村收入低,參保意識(shí)差等原因,使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作進(jìn)展緩慢。endprint
三、完善中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著許多問題,如果不及時(shí)采取措施解決這些問題,而是任其發(fā)展,那么一旦出現(xiàn)危機(jī),不僅損害廣大投保人的切身利益,更會(huì)嚴(yán)重影響中國經(jīng)濟(jì)、政治、文化的穩(wěn)定發(fā)展。因此,必須盡快采取有效的措施來解決目前存在的各種問題,為中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。根據(jù)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀,本文提出了如下建議:
1.妥善解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革造成了龐大的轉(zhuǎn)制成本,解決這一問題的關(guān)鍵在于尋求合適的融資渠道,國際上的成功經(jīng)驗(yàn)主要有兩方面:一是智力的方式,轉(zhuǎn)軌成本全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),或者政府通過財(cái)政收入和保留的社會(huì)統(tǒng)籌基金共同負(fù)擔(dān),二是削減隱性債務(wù)規(guī)模。針對(duì)中國的具體國情,政府可以發(fā)行特種國債,募集的資金記在社會(huì)統(tǒng)籌賬戶,還可以變現(xiàn)部分國有資產(chǎn),以變現(xiàn)收入和經(jīng)營增值收入來償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)。
2.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問題
提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力,必須要進(jìn)行投資,在確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全性的原則下,使投資多元化,改變單一的投資渠道,實(shí)現(xiàn)多元化的組合投資,例如可以進(jìn)行銀行存款、購買債券和股票、委托投資、抵押貸款、投資不動(dòng)產(chǎn)等,不僅可以分散風(fēng)險(xiǎn),而且可以獲取較高的回報(bào),提高投資的收益率。最重要的是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資過程中,要找到風(fēng)險(xiǎn)與安全的平衡點(diǎn),在保證安全性的同時(shí),達(dá)到最大收益率,才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的目標(biāo)。
3.擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面
加強(qiáng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的發(fā)展,規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系,逐步把外資企業(yè)、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶等城鎮(zhèn)勞動(dòng)者納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范圍內(nèi),政府應(yīng)結(jié)合各類企業(yè)的實(shí)際情況,制定一套具有針對(duì)性的,適合這些企業(yè)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這樣才能吸引更多的企業(yè)加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。企業(yè)用工都必須簽訂勞務(wù)合同,參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),擴(kuò)大參保人數(shù)。同時(shí),加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老體系,由點(diǎn)到面、逐步推進(jìn)、重點(diǎn)突破,有計(jì)劃分步驟地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè),做到全方位的增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。
4.改革管理模式
由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額巨大,原有的管理模式已經(jīng)不能達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的要求,因此要對(duì)其進(jìn)行改革,建立一個(gè)全國性的、專門的基金管理機(jī)構(gòu),對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營管理,形成整體的統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí),管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社?;鹜顿Y管理公司的監(jiān)管力度,社?;饝?yīng)獨(dú)立核算,單獨(dú)建賬,以此來縮小風(fēng)險(xiǎn),充分保障社?;疬\(yùn)作的安全。其次,保證社?;鸬耐该鞫?,這樣才能增強(qiáng)參保人的充分信任,激發(fā)人們的參保意識(shí),使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更穩(wěn)定的發(fā)展。
5.健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,加強(qiáng)監(jiān)管體制
完善中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管體系,制定嚴(yán)格的法律法規(guī),對(duì)于私自侵吞養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部門和個(gè)人加大處罰力度,加強(qiáng)對(duì)腐敗之風(fēng)的整治。落實(shí)個(gè)人繳費(fèi)、集體籌資和國家補(bǔ)助相結(jié)合的制度,細(xì)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)定,明確資金保證、實(shí)施步驟、保障目標(biāo)和政府責(zé)任。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的長期性、復(fù)雜性和艱巨性,應(yīng)該按照“目標(biāo)一致、逐步統(tǒng)一、有機(jī)銜接、積極過渡”的思路,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在法律上的有機(jī)銜接,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的有機(jī)結(jié)合,最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的全國統(tǒng)籌。
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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint