胡盛儀

摘 要：基層是廣大民眾集中居住和生產(chǎn)、生活的場(chǎng)所，也是各種矛盾、利益易于產(chǎn)生碰撞、摩擦和沖突的地方，因此，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式的關(guān)鍵在于基層治理體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基層治理的法律規(guī)制建設(shè)已經(jīng)取得相當(dāng)成績(jī)，一些主要的治理參與主體的組織與職責(zé)權(quán)限已經(jīng)有法可循。但是，從整體上看，當(dāng)前基層治理的法制建設(shè)還是相當(dāng)不足，離《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的要求和善治理念的差距還很大。本文對(duì)此進(jìn)行了一些理論剖析，并且提出了關(guān)于改革和完善相關(guān)法律體系建設(shè)的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：基層治理；體系建設(shè)；法律保障

中共中央總書(shū)記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”這說(shuō)明，改革已經(jīng)從“摸著石頭過(guò)河”的初期階段進(jìn)入到深水區(qū)，需要法律為改革保駕護(hù)航，同時(shí)也說(shuō)明，中國(guó)的執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)30多年改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到法治對(duì)于改革與發(fā)展的重要作用，決心在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。

隨著改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)各種矛盾增加，不同群體、不同階層之間的利益訴求也會(huì)產(chǎn)生碰撞和沖突，這些都需要完善和創(chuàng)新社會(huì)治理體系和機(jī)制。而在社會(huì)治理體系創(chuàng)新中，基層治理是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，只有基層達(dá)到善治，整個(gè)社會(huì)才可能有和諧的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，學(xué)界與實(shí)務(wù)部門(mén)都非常關(guān)注基層社會(huì)治理的問(wèn)題，運(yùn)用各種方式推動(dòng)城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)。但是，從整體上看，這項(xiàng)改革進(jìn)展仍然十分緩慢，問(wèn)題較多。究其原因，主要是相關(guān)法制建設(shè)較為滯后，使該項(xiàng)改革無(wú)法在法治引領(lǐng)下系統(tǒng)推進(jìn)。在學(xué)習(xí)了習(xí)總書(shū)記的講話精神后受到啟發(fā)，擬就這一問(wèn)題作一粗淺的探討。

一、基層治理的內(nèi)涵及其基本要素

“治理”作為一個(gè)政治理論術(shù)語(yǔ)，最早見(jiàn)于1989年世界銀行關(guān)于非洲的報(bào)告中。上個(gè)世紀(jì)90年代，“治理”理論開(kāi)始興起，但是對(duì)其內(nèi)涵的界定卻五花八門(mén)，莫衷一是。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）于1998年對(duì)當(dāng)時(shí)流行的各種治理概念作出理論梳理，就整理出五種不同的理論闡釋。不過(guò)，一般認(rèn)為全球治理委員會(huì)關(guān)于治理的表述最具代表性和權(quán)威性。按照其對(duì)治理的闡釋?zhuān)爸卫硎腔蚬蛩降膫€(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力?！币簿褪钦f(shuō)，治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。新世紀(jì)以來(lái)，治理理論受到更為廣泛的關(guān)注和討論，并且引申發(fā)展了一種被稱(chēng)為“善治”的理論。

所謂“善治”（good governance），是將治理理論與社會(huì)公共管理理論結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)在社會(huì)管理中多元主體的參與和合作，在政府與公民共同參與的新型的管理方式與管理機(jī)制的共同作用過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。善治理論在中國(guó)得到高度關(guān)注和肯定。中共十八屆三中全會(huì)所作的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”作為全面深化改革的一個(gè)重要內(nèi)容，提出要“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！睂?shí)際上就是以善治理論引領(lǐng)社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

就社會(huì)整體而言，基層是廣大民眾集中居住和生產(chǎn)、生活的場(chǎng)所，也是各種矛盾、利益易于產(chǎn)生碰撞、摩擦和沖突的地方，因此，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式的關(guān)鍵在于基層治理體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新。

改革基層治理體系，首先應(yīng)該明確基層治理的基本要素有哪些，才可能有針對(duì)性地進(jìn)行改革和創(chuàng)新。盡管基層治理涉及要素較多，但是最基本的要素可以概括為主體、權(quán)責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)、保障等四個(gè)方面。

基層治理的主體，就是參與治理的組織或個(gè)人。按照《決定》的治理體系設(shè)想和善治理論，基層治理的主體應(yīng)當(dāng)包括基層政權(quán)組織、基層自治組織、區(qū)域內(nèi)的各種企事業(yè)單位、以及其他各種社會(huì)組織和公民。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元管理體制，在城市，基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市和設(shè)區(qū)市的區(qū)一級(jí)政府。但是，城市的基層政府普遍設(shè)置了其派出機(jī)關(guān)——街道辦事處，由于直接開(kāi)展群眾工作的大多是在街道辦事處，因而基層治理主體中政府組織方面，往往認(rèn)為應(yīng)該是街道辦事處；在農(nóng)村，基層政權(quán)則指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。基層自治組織也是城鄉(xiāng)分治，在城市是居民委員會(huì)，在農(nóng)村則稱(chēng)為村民委員會(huì)。

基層治理各參與主體的權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任問(wèn)題，是基層治理中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。因?yàn)榛鶎又卫韰⑴c主體的多元性，加之各方社會(huì)地位還存在不對(duì)等，因此，只有搞清楚各自的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任等，才能更好地一起工作，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。當(dāng)然，這其中還需要選擇好的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，而且還需要強(qiáng)有力的保障?；鶎又卫淼谋Ｕ弦刂饕性趦蓚€(gè)方面，一是財(cái)力保障，二是法治保障。而法治是最為重要的保障要素。

二、當(dāng)前中國(guó)基層治理法律規(guī)制的現(xiàn)狀及不足

雖然治理理念在中國(guó)被重視和認(rèn)可的時(shí)間不是很長(zhǎng)，但是，國(guó)家一貫重視基層社會(huì)管理，早在上個(gè)世紀(jì)50年代，就有了關(guān)于基層組織的立法；改革開(kāi)放以來(lái)，這方面的立法進(jìn)一步加強(qiáng)。

僅從基層治理主體要素的法律規(guī)范看，既有關(guān)于基層政權(quán)的法律規(guī)范，也有關(guān)于基層自治組織的法律規(guī)范。1979年頒布后經(jīng)過(guò)四次修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》），專(zhuān)門(mén)規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府的組織和職權(quán)。而在城市，基層政權(quán)至少是相當(dāng)于縣一級(jí)，按照《地方組織法》的規(guī)定，其組織與職權(quán)都與縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府的組織和職權(quán)相同。不過(guò)，目前中國(guó)的大城市，基本上都是按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式構(gòu)建，也就是說(shuō)，城市基層政權(quán)都設(shè)置派出機(jī)關(guān)街道辦事處，由街道辦事處直接管理基層社會(huì)事務(wù)。

關(guān)于街道辦事處，1954年曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)一個(gè)《街道辦事處組織條例》，對(duì)街道辦事處的性質(zhì)、設(shè)置、組織規(guī)模、工作任務(wù)、與基層政權(quán)各職能部門(mén)的關(guān)系、經(jīng)費(fèi)保障等都作出詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)時(shí)對(duì)街道辦的工作任務(wù)的規(guī)定十分明確：即辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求等三項(xiàng)。但是，這部法律在運(yùn)行了55年后，于2009年第十一屆全國(guó)人大第九次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議廢止。目前，關(guān)于街道辦沒(méi)有國(guó)家層面的法律規(guī)范，但是各地紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)予以規(guī)制，如《武漢市街道辦事處條例》、《上海市街道辦事處條例》等等。這些地方法規(guī)雖然在規(guī)范方面更加細(xì)致了，有的還賦予其一定的執(zhí)法權(quán)，如有的地方街道辦事處條例規(guī)定可以成立市容監(jiān)察隊(duì)等。但是從總體看，城市街道辦事處的性質(zhì)、組織、工作任務(wù)等，仍然主要集中在聯(lián)系城市基層民眾和經(jīng)地方法規(guī)和基層政府的授權(quán)實(shí)施社會(huì)事務(wù)管理工作。

基層治理的主體除了政府外，還有基層自治組織和其他群眾性組織和公民個(gè)體。在我國(guó)，基層自治組織也是城鄉(xiāng)有別。早在1954年國(guó)家就頒布了《城市居民委員會(huì)組織條例》，將居民委員會(huì)定性為“群眾自治性的居民組織”。1989年國(guó)家頒布了新的《城市居民委員會(huì)組織法》，這部法律對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織、活動(dòng)原則、與基層政府的關(guān)系等都作出比較詳細(xì)的規(guī)定，為推動(dòng)城市基層民主發(fā)展提供了法律保障。

1987年，國(guó)家出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，明確了村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織。這部法律在試行10年后，于1998年頒布《村民委員會(huì)組織法》，其后又于2010年作出重要修改。這部修改后的村民委員會(huì)組織法對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組成、選舉、運(yùn)行、與基層政府和轄域范圍內(nèi)其他單位之間的關(guān)系等都作出較為詳細(xì)的規(guī)定，不僅極大地推進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，而且為基層治理提供了一個(gè)較好的規(guī)范藍(lán)本。

除了以上法定的群眾性自治組織外，基層還存在大量服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織，按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)該支持這些組織的開(kāi)展活動(dòng)，實(shí)際上這些組織也是基層治理的參與主體。至于公民個(gè)體參與基層治理，是公民的一種憲法權(quán)利。《中華人民共和國(guó)憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”

綜上可見(jiàn)，我國(guó)基層治理的法律規(guī)制已經(jīng)取得相當(dāng)成績(jī)，一些主要的治理參與主體的組織與職責(zé)權(quán)限已經(jīng)有法可循。但是，從整體上看，當(dāng)前我國(guó)基層治理的法制建設(shè)還是相當(dāng)不足，離《決定》的要求和善治理念的差距還相當(dāng)大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有些法律規(guī)定過(guò)于寬泛，缺乏可操作性?，F(xiàn)在對(duì)基層政權(quán)組織設(shè)置和職權(quán)設(shè)定的法律規(guī)范，只有一部《地方組織法》。這部法律雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民代表大會(huì)和人民政府的組織與職權(quán)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，但是，這些規(guī)定仍然比較原則，特別是對(duì)基層社會(huì)管理方面的規(guī)定涉及很少，而且寬泛，操作性差。至于城市基層政權(quán)，都屬于縣級(jí)以上的政權(quán)，其組織與職權(quán)，按照法律的規(guī)定，是相同的。但是，縣級(jí)以上地方政府，包括省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)，他們之間雖然都屬于地方政府，但是差別還是有的?，F(xiàn)在籠統(tǒng)地以“縣級(jí)以上”進(jìn)行規(guī)范，很難突出基層政權(quán)對(duì)基層社會(huì)治理方面的特殊性。二是一些法律相互之間銜接不夠，缺乏系統(tǒng)性。三是有些法律比較滯后，影響相關(guān)主體的積極參與。當(dāng)前來(lái)看，涉及基層治理的法律，有些已經(jīng)多年沒(méi)有修改，與現(xiàn)實(shí)需求有相當(dāng)?shù)牟罹?。如武漢市著名的“883計(jì)劃”，就是社區(qū)建設(shè)計(jì)劃，那么，居民委員會(huì)與社區(qū)的關(guān)系又應(yīng)該怎樣處理？這些新的組織的出現(xiàn)及其在城市基層中的重要地位，使其與居民委員會(huì)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，而這部法律的滯后，使城市居民委員會(huì)難以真正發(fā)揮群眾自治組織的功能和作用，影響了一些居民參與基層治理的積極性。四是有些方面的法律缺如，影響治理體系的建設(shè)?！稕Q定》提出要“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的善治狀態(tài)。現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》也明確規(guī)定，村民委員會(huì)要支持各種服務(wù)性、公益性、互助性組織的活動(dòng)。但是，至今我國(guó)尚未出臺(tái)相關(guān)的社會(huì)組織法，基層大量出現(xiàn)的各種服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織，雖然說(shuō)憲法規(guī)定公民有結(jié)社的自由和權(quán)利，但是，這些組織成立的程序、權(quán)利義務(wù)等，卻沒(méi)有具體的法律可依。1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，雖然為一些社會(huì)組織的成立提供了一個(gè)程序性的法律依據(jù)，但是，可依照這部法規(guī)登記的社會(huì)組織必須符合一定的條件，注冊(cè)登記的活動(dòng)資金至少要3萬(wàn)以上、達(dá)到法人社團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)才能予以登記，而一些服務(wù)性、互助性的群眾組織，如蔬菜協(xié)會(huì)、瓜果協(xié)會(huì)、街舞協(xié)會(huì)等，都是一些群眾自發(fā)組織成立的帶有互助、興趣、服務(wù)等性質(zhì)，一般不可能達(dá)到《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中所要求的條件，但是這些組織的存在，對(duì)于基層民眾相互幫助、溝通傾訴、參與提升等都有很大的作用。目前這方面相關(guān)法律的缺失，對(duì)于治理體系建設(shè)是有不利影響的。

三、完善中國(guó)基層治理法律建設(shè)的幾點(diǎn)思考

（一）以《決定》為指導(dǎo)，促進(jìn)基層社會(huì)立法。中共十八屆三中全會(huì)所作的關(guān)于全面深化改革的決定，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨和國(guó)家的行動(dòng)綱領(lǐng)，更是全面推動(dòng)中國(guó)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的指導(dǎo)?！稕Q定》將“推進(jìn)國(guó)家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)之一，說(shuō)明黨和國(guó)家更加注重通過(guò)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，徹底改變過(guò)去那種“唯GTP指標(biāo)”論成敗的單純經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)。正因?yàn)槿绱耍稕Q定》專(zhuān)門(mén)將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”作為全面深化改革一個(gè)方面的重大問(wèn)題，并且具體提出了社會(huì)治理體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容和路徑?；鶎又卫硎巧鐣?huì)治理的基礎(chǔ)，正如《決定》指出的：要“健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)指出：要“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”。這表明，要改革和完善基層治理體系，必須以《決定》為指導(dǎo)，首先加強(qiáng)和完善相關(guān)的法制建設(shè)。

（二）調(diào)整立法重點(diǎn)，加快基層社會(huì)立法的步伐。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的法制建設(shè)步入快車(chē)道，取得了令人矚目的成績(jī)。但是，由于經(jīng)濟(jì)體制改革和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的緊迫需要，過(guò)去的二三十年，中國(guó)的立法更注重對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的領(lǐng)域的規(guī)制，社會(huì)立法一定程度上較為緩慢，或者說(shuō)相對(duì)滯后。以《新編中華人民共和國(guó)常用法律法規(guī)全書(shū)》2013年版收錄的法律法規(guī)為例，這部《全書(shū)》收錄法律法規(guī)的截止時(shí)間是2012年底，共收錄常用法律法規(guī)300件，其中作為社會(huì)類(lèi)的法律法規(guī)總共只有8件，只占總數(shù)的2.67%左右。而隨著改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，加快社會(huì)建設(shè)已經(jīng)成為全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是由于相關(guān)的法制建設(shè)滯后，社會(huì)治理體制創(chuàng)新雖然已經(jīng)討論了多年，但至今進(jìn)展不大，收效甚微。因此，在全面深化改革，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，一定要調(diào)整思路，加大基層社會(huì)立法的力度，以健全的法制推動(dòng)基層社會(huì)治理體系改革和發(fā)展。

（三）結(jié)合行政體制改革，加強(qiáng)行政組織法制建設(shè)，促進(jìn)基層政府在治理體系中的主導(dǎo)作用的發(fā)揮。如前所述，我國(guó)地方組織法過(guò)于粗略，完全沒(méi)有區(qū)別不同層級(jí)的地方政府在職能、管理方式等方面的差異性，實(shí)際上，作為最高層級(jí)的地方政府如省級(jí)政府與最低層級(jí)的地方政府如城市的區(qū)政府、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，無(wú)論在職能、管理范圍、管理方式等，都有很大的差別。而現(xiàn)行的地方組織法幾乎是將所有地方政府的職能權(quán)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，在實(shí)踐中出現(xiàn)一些操作上的難題。在全面深化改革的進(jìn)程中，有必要修改地方組織法，最好是分別制定不同層級(jí)的地方政府組織法，特別要單獨(dú)制定基層政府組織法，就基層政府的產(chǎn)生與組成、職責(zé)權(quán)限、與基層組織和社會(huì)組織的關(guān)系、以及在基層治理中的地位和作用等，作出明確的規(guī)范，以更好地發(fā)揮基層政府在基層治理中的主導(dǎo)功能。其次，還有街道辦事處的立法問(wèn)題。自從街道辦事處條例被廢止后，國(guó)家一直還沒(méi)有制定相關(guān)法律，雖然有些地方根據(jù)自己的需要制定了相關(guān)地方法規(guī)，但是由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一定程度上影響了街道辦事處的工作，也影響到基層政府在基層治理中的地位和作用。當(dāng)然，關(guān)于現(xiàn)行城市管理“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的模式，多年來(lái)一直存在爭(zhēng)議，特別是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的今天，辦公條件、管理方式都有大的變化，是不是城市基層政府都需要設(shè)置一個(gè)派出機(jī)關(guān)實(shí)施基層社會(huì)管理，確實(shí)是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。筆者以為，除了城市人口達(dá)到100萬(wàn)以上的特大城市外，中小城市確實(shí)不需要設(shè)置街道辦事處這樣的派出機(jī)關(guān)，以便減少行政層次，加強(qiáng)基層社會(huì)組織的功能和作用。因此，建議盡快制定“街道辦事處條例”之類(lèi)的法律或行政法規(guī)，對(duì)街道辦事處的設(shè)置條件、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、與基層社會(huì)組織的關(guān)系等作出統(tǒng)一規(guī)范，以利于更好地發(fā)揮街道辦事處的功能和作用。

（四）以改革的思路促進(jìn)基層社會(huì)法制建設(shè)，完善基層治理體系。《決定》提出，要圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，這意味著現(xiàn)代市場(chǎng)體系將進(jìn)一步完善和發(fā)展，由此將進(jìn)一步推動(dòng)行政體制改革，壓縮政府對(duì)市場(chǎng)的不必要的干預(yù)，同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)的管理也將出現(xiàn)重大改變。在這種大的歷史背景下，社會(huì)立法也必須以改革的思路指導(dǎo)基層社會(huì)立法，使立法帶有一定的前瞻性、導(dǎo)向性，以促進(jìn)基層治理體系的建立和完善。

首先，要修改和完善城鄉(xiāng)基層自治的相關(guān)法律。因?yàn)?，基層自治制度是中?guó)三大民主政治制度之一，是基層群眾自我教育、自我服務(wù)、自我管理的基本民主形式，是基層社會(huì)治理體系的主干力量。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治，基層自治的相關(guān)法律也是按照城鄉(xiāng)分治的模式分別制定，并且不同步，相互有很大的差距。但是，自上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的人口流動(dòng)潮，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已經(jīng)使中國(guó)的城鄉(xiāng)各個(gè)方面發(fā)生巨大的變化，據(jù)網(wǎng)上的一組公開(kāi)數(shù)據(jù)，全國(guó)的自然村在過(guò)去十年間消失了90萬(wàn)個(gè)，也就是說(shuō)，每一天中國(guó)約有250個(gè)村莊消失3，而還有許多的鄉(xiāng)村，通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)等，正在進(jìn)行“村改居”的活動(dòng)。農(nóng)村的這些變化實(shí)際上對(duì)現(xiàn)有的村民自治造成很大的沖擊，而流入城市的許多外來(lái)人口卻無(wú)法參加城市的居民自治組織?？梢?jiàn)，仍然按照城鄉(xiāng)分治的思維模式進(jìn)行基層立法，將與實(shí)踐需要脫節(jié)，是不利于基層治理體系建設(shè)的。因此，建議盡快制定統(tǒng)一的基層自治法，對(duì)基層自治的范圍、事項(xiàng)、組織形式、活動(dòng)方式、與基層政府及其他社會(huì)組織的關(guān)系等作出明確的規(guī)范，以更好地促進(jìn)基層民主政治發(fā)展，發(fā)揮基層自治組織在基層治理中的重要作用。其次，應(yīng)該盡快制定社會(huì)組織法。隨著改革的深入和社會(huì)主體層次和需求的分化，各類(lèi)社會(huì)組織如雨后春筍般地涌現(xiàn)。這些社會(huì)組織大量的是群眾由于興趣愛(ài)好或利益需求而自發(fā)組織起來(lái)的，它們已經(jīng)成為廣大群眾相互溝通、傾訴、排解、幫扶的一個(gè)有效載體，成為基層社會(huì)治理中一支不可忽視的基礎(chǔ)性的重要力量。但是，由于沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)范，導(dǎo)致這些社會(huì)組織各行其是，自生自滅，既無(wú)法給予其一定的管理和指導(dǎo)，也使這些組織得不到法律的保障。雖然現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織依法開(kāi)展活動(dòng)，但是，如何界定這些組織的性質(zhì)，怎樣支持這些組織的活動(dòng)，沒(méi)有明確的法律規(guī)范，在實(shí)踐中引起許多困惑。因此，建議盡快制定一部社會(huì)組織法，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行明確規(guī)范。社會(huì)組織法所稱(chēng)的社會(huì)組織，首先應(yīng)該明確其是指非營(yíng)利性的組織，同時(shí)應(yīng)該將其劃分具有法人性質(zhì)的社會(huì)組織和不具有法人性質(zhì)的社會(huì)組織兩大類(lèi)，分別規(guī)定不同的登記注冊(cè)或備案成立的辦法，以及不同類(lèi)型的社會(huì)組織在活動(dòng)范圍、組織形式、權(quán)利義務(wù)、退出機(jī)制等，以促進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織規(guī)范有序發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理體系的完善和社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 《新編中華人民共和國(guó)常用法律法規(guī)全書(shū)（2010）》，中國(guó)法制出版社2010年1月版；