中共西安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部 吳正海

陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院 睢黨臣

中共西安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部 蘇鳳昌

近年來，我國各省市都在積極利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”開展農(nóng)村土地整治，并取得了一定成效，為全國范圍的土地制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。目前，在學(xué)術(shù)界，對(duì)農(nóng)村土地整治進(jìn)行綜合研究的著作還較少，國土資源部耕地保護(hù)司編寫的《〈國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知〉解讀文章匯編》、張鳳榮的《農(nóng)村土地整治的理論與實(shí)踐》、喬潤令的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減鉤掛與土地整治:政策和實(shí)踐》等著作對(duì)農(nóng)村土地整治進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。此外，還有部分論文分別從農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略、①劉彥隨:《科學(xué)推進(jìn)中國農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略》，載于《中國土地科學(xué)》2011年第4期，第3～8頁。農(nóng)村土地整治規(guī)劃、②土地整治基礎(chǔ)理論、③土地整治布局優(yōu)化、④土地整治項(xiàng)目融資與收益分配⑤等視角對(duì)農(nóng)村土地整治進(jìn)行了分析，但很少有文章對(duì)我國某個(gè)具體地區(qū)農(nóng)村土地整治的成功實(shí)踐進(jìn)行理論分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。理論來源于實(shí)踐，實(shí)踐需要提升為理論。鑒于此，本文針對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地整治問題，以陜西省高陵縣東樊村的農(nóng)村土地整治模式為具體案例，將定性分析與定量分析相結(jié)合，對(duì)陜西省高陵縣農(nóng)村土地整治情況進(jìn)行梳理和總結(jié)，試圖揭示陜西省高陵縣農(nóng)村土地整治的運(yùn)作模式和內(nèi)在機(jī)理，以期為推動(dòng)我國農(nóng)村土地整治乃至促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)健發(fā)展提供思路。

一、研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

(一)研究區(qū)概況。

高陵縣地處西安北部，是著名的涇渭分明自然景觀所在地。轄區(qū)內(nèi)地勢(shì)平坦，交通方便，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，被譽(yù)為“關(guān)中的白菜心”。全縣總面積294平方公里，縣轄4鎮(zhèn)4鄉(xiāng)2個(gè)管委會(huì)，88個(gè)行政村，740個(gè)村民小組，2013年年末總?cè)丝?3.5萬人。高陵縣全縣村莊占地面積為6萬余畝，農(nóng)戶5.2萬戶，戶均占地1.15畝。村莊大致可分為三類:一是地處涇河工業(yè)園或縣城以內(nèi)的城中村和園中村;二是地處縣城或園區(qū)發(fā)展規(guī)劃范圍內(nèi)的城邊村;三是地處永久性基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)內(nèi)的普通村莊。全縣村莊大致有四個(gè)特點(diǎn):一是自然村較多，居住分散;二是村莊占地面積較大，空心化嚴(yán)重;三是村莊面貌陳舊，基礎(chǔ)設(shè)施落后;四是房屋質(zhì)量較差，普遍達(dá)不到節(jié)能和抗震的要求。

東樊村位于高陵縣城以東永久性基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)，屬于關(guān)中平原上一個(gè)典型農(nóng)村。村莊距縣城3公里，全村共有421戶1609人，戶均3.8人。全村由4個(gè)分散的自然村組成，每村相距400米左右。村莊總面積482畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村宅基地戶均200平方米的陜西省標(biāo)準(zhǔn)。全村房屋總面積8.2萬平方米，戶均195平方米，房屋設(shè)施陳舊，結(jié)構(gòu)落后且不安全。村民房屋布局以前庭后院結(jié)構(gòu)和磚混兩層樓為主，房屋及附著物總資產(chǎn)3085萬元，戶均7.33萬元。產(chǎn)業(yè)層次較低，門類不多，絕大部分村民主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭養(yǎng)殖業(yè)，青壯年村民在農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工，少數(shù)村民依托附近的西京水泥廠從事運(yùn)輸業(yè)。

(二)數(shù)據(jù)來源。

數(shù)據(jù)來源于中共西安市委統(tǒng)籌辦、中共高陵縣委統(tǒng)籌辦、《西安市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《高陵縣統(tǒng)計(jì)年鑒》、《高陵縣農(nóng)村新社區(qū)布局規(guī)劃》及農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

二、高陵縣東樊村農(nóng)村土地綜合整治的基本模式

(一)東樊村農(nóng)村土地綜合整治的基本做法。

在堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)耕地、集約高效用地、保障農(nóng)民權(quán)益和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的四個(gè)基本原則下，東樊村農(nóng)村土地綜合整治的主要做法是:

1.嚴(yán)格操作程序，政府創(chuàng)新不突破。一是摸清家底，全面掌握東樊村基礎(chǔ)信息。二是由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算，編制上報(bào)《鹿苑鎮(zhèn)—通遠(yuǎn)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目》。三是制定《東樊村新社區(qū)建設(shè)拆遷安置方案初稿》。四是簽訂協(xié)議。由藥惠管委會(huì)與全村所有農(nóng)戶簽訂拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定每戶安置房面積、戶型和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。五是公開出讓指標(biāo)。東樊村可節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)302畝，獲得1.7億元出讓收益，解決了村莊改造錢從哪里來的難題。六是由縣建設(shè)局牽頭在項(xiàng)目建新區(qū)啟動(dòng)新社區(qū)建設(shè)。七是歸還耕地。由東樊村委會(huì)牽頭組織實(shí)施原村莊拆除，歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。八是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在復(fù)墾后的耕地上建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)和現(xiàn)代養(yǎng)殖小區(qū)。

2.尊重農(nóng)民意愿，政府參與不做主。通過進(jìn)村入戶宣傳講解讓群眾了解城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策實(shí)施的規(guī)程與步驟，算清能節(jié)余多少土地，能拍賣多少錢，改造需要多少錢“三筆賬”，讓群眾心中有數(shù)，并由群眾參與制定拆遷安置方案、確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)格、補(bǔ)償辦法、安置方式等。

3.維護(hù)農(nóng)民利益，政府實(shí)施不賺錢。讓農(nóng)村土地收益回到農(nóng)村，政府對(duì)東樊村建設(shè)用地拍賣所得的1.7億元資金建立了專門賬戶和?？顚Ｓ谩⒍囝^審核、按需撥付的資金管理機(jī)制，破解農(nóng)村發(fā)展的資金難題。同時(shí)政府還投入200余萬元用于前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

4.推行多元安置，政府引導(dǎo)不強(qiáng)迫。根據(jù)群眾意愿，東樊村安置共設(shè)計(jì)有本村宅基地、本村多層樓房、縣城社區(qū)、縣城社區(qū)+本村多層樓房四種方式，村民以原房屋評(píng)估價(jià)格為基準(zhǔn)，進(jìn)行資產(chǎn)置換，多數(shù)戶選擇了宅基地安置，其余的戶選擇縣城樓房安置和就地樓房安置，僅1戶選擇“縣城樓房+就地樓房”安置。對(duì)選擇到縣城居住的農(nóng)戶，政府一次性獎(jiǎng)勵(lì)每戶3萬元安家費(fèi)。

(二)高陵縣東樊村農(nóng)村土地整治運(yùn)作模式。

高陵縣東樊村農(nóng)村土地整治的運(yùn)作模式就是“小村并大村”。具體而言，“小村并大村”的農(nóng)村土地綜合整治模式的基本思想就是:按照節(jié)約土地增加耕地的原則，對(duì)一些距離較近的行政村或自然村擇地集中安置，搬遷后村莊騰出的集體建設(shè)用地復(fù)墾，土地仍屬農(nóng)民集體所有;按照群眾不出一分、政府不掙一分的原則，土地指標(biāo)由政府通過增減掛鉤進(jìn)行異地出讓，出讓收益用于抵扣安置區(qū)建設(shè)費(fèi)用，有效增加了群眾的財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)照高陵縣的實(shí)際情況，該模式適合在高陵縣灣子鄉(xiāng)、通遠(yuǎn)鎮(zhèn)、張卜鄉(xiāng)、耿鎮(zhèn)、藥惠管委會(huì)等永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)推廣。

三、高陵縣農(nóng)村土地整治的效果評(píng)價(jià)及前景展望

高陵縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，探索出了“小村并大村”的農(nóng)村土地綜合整治模式，土地集約化程度和利用效率不斷提高，既促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也順應(yīng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的時(shí)代要求。

(一)東樊村“小村并大村模式”的效果評(píng)價(jià)。

東樊村有4個(gè)分散自然村，共419戶，村民房屋總建筑面積82 203平方米，平均每戶面積196平方米，按每平方米估值375元計(jì)，戶資產(chǎn)價(jià)值7.36萬元。在每戶資產(chǎn)量化基礎(chǔ)上，初步確定新安置房按照關(guān)中民居特色建筑每平方米成本900元(含裝修)，折價(jià)每平方米400元與每戶進(jìn)行置換。按照新建8萬平方米安置房屋，同時(shí)配套集體所有公共設(shè)施和宅基地安置60%的土地節(jié)余率計(jì)算，安置419戶共需資金8000萬元。此次下達(dá)該村周轉(zhuǎn)指標(biāo)302畝，通過縣域內(nèi)增減掛鉤，按照每畝凈收益35萬元計(jì)算，可獲得土地收益1億元以上，收支相抵略有結(jié)余，全部返還用于新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果部分群眾接受縣城或就地樓房安置，則可以騰出更多土地恢復(fù)為基本農(nóng)田。因此，規(guī)劃綜合考慮了城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和關(guān)中民居特色，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上制定了安置方案，實(shí)施村莊合并改造后的樊東村將成為“省內(nèi)一流、西部領(lǐng)先”的樣板試點(diǎn)村。

表1 東樊村農(nóng)村土地整治前后有關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)比表

(二)高陵縣農(nóng)村土地整治前景展望。

除“小村并大村模式”外，高陵縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中還積極探索推進(jìn)“城中村融合模式”和“城邊村并入模式”，通過這三種模式的運(yùn)作，高陵縣將形成“園區(qū)、縣城、農(nóng)村”三大板塊。據(jù)估算，拆遷安置成本城中村每戶需50萬～100萬元，城邊村每戶需30萬～40萬元，農(nóng)村每戶需20萬元(包括部分基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用)。城中村和城邊村的拆遷安置成本基本上與當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格相當(dāng)，即每戶拆遷后騰出的土地，使改造費(fèi)用和成本持平。但是如不實(shí)現(xiàn)樓房安置則難以行通，這樣就得適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用土地價(jià)值級(jí)差，將騰出的土地指標(biāo)向高地價(jià)區(qū)域流動(dòng)，方可實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)則通過增減掛鉤實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的可行性。經(jīng)測(cè)算，高陵縣6萬多畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，實(shí)施村莊合并改造后，可節(jié)余集體建設(shè)用地指標(biāo)4萬畝，按每畝地收益30萬元計(jì)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值120億元，村莊改造蘊(yùn)藏著巨大的潛力和價(jià)值。村莊改造按每戶平均成本30萬元計(jì)，可以在未來幾年拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資達(dá)數(shù)百億元，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的拉動(dòng)作用。

四、高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的成功機(jī)理

從根本上講，農(nóng)村土地能否有效實(shí)現(xiàn)綜合整治，主要取決于該地區(qū)的資源能夠在多大程度上和多大范圍內(nèi)通過市場(chǎng)手段和政府手段實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌配置。高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在成功機(jī)理就在于全域化統(tǒng)籌。全域化是相對(duì)于區(qū)域化而言，這既是發(fā)展視角的突破，也是發(fā)展理念的提升。全域化統(tǒng)籌所要強(qiáng)調(diào)的就是，在時(shí)間維度、地理空間和相關(guān)領(lǐng)域等范疇，均要樹立整體意識(shí)和全局觀念，以系統(tǒng)思維來配置資源和統(tǒng)籌發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)資源最佳配置和發(fā)展成果普惠共享。①劉煒:《樹立“全域化”理念打造現(xiàn)代化馬鞍山》，載于《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2011年第8期，第9～10頁。

(一)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村土地綜合整治的根基。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在動(dòng)因，也是農(nóng)村土地綜合整治的必然結(jié)果。一方面，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，較長的一段時(shí)期以來，由于部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格管制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收益遠(yuǎn)低于社會(huì)平均的行業(yè)收益，因此，勞動(dòng)力資源大量從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向非農(nóng)領(lǐng)域、從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地荒廢現(xiàn)象較為普遍;另一方面，大量的人口向城市聚集，既帶動(dòng)了城市消費(fèi)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也在一定程度上刺激了城市擴(kuò)張對(duì)土地資源的需求。①吳正海:《基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市化動(dòng)力機(jī)制分析》，載于《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期，第34～36頁。在上述兩種力量的綜合作用下，城鄉(xiāng)土地供求格局發(fā)了較大的變動(dòng)，城鄉(xiāng)土地價(jià)格的巨大差異足以表明:城市土地供不應(yīng)求，農(nóng)村土地?zé)o人接手。如何做到既能夠滿足城市發(fā)展對(duì)土地的需求又能夠推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這就要求在農(nóng)村土地綜合整治的視域下必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，就是要使城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展能夠形成良好的互動(dòng)互補(bǔ)機(jī)制，只有這樣才能保障農(nóng)村土地綜合整治不失產(chǎn)業(yè)之基。

高陵縣的農(nóng)村土地綜合整治充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本要求。

第一，做到了農(nóng)村土地綜合整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，高陵縣以加快土地流轉(zhuǎn)為突破口，積極推動(dòng)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在實(shí)踐中探索出了六種土地流轉(zhuǎn)方式:即農(nóng)戶個(gè)人之間自愿或互助的流轉(zhuǎn)模式、土地向種植大戶集中的規(guī)模經(jīng)營模式、以企業(yè)承包租賃為主的轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展模式、農(nóng)業(yè)科研單位承包租賃建立科技示范園的流轉(zhuǎn)模式、面向社會(huì)推行經(jīng)營權(quán)認(rèn)購的流轉(zhuǎn)模式、以農(nóng)民專業(yè)合作社主導(dǎo)的“公司+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”模式，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。

第二，做到了農(nóng)村土地綜合整治與現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)。高陵縣在實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的過程中，將農(nóng)村土地綜合整治和工業(yè)化有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，以農(nóng)村土地綜合整治促進(jìn)工業(yè)化，相互支撐，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地綜合整治與工業(yè)化的良性互動(dòng)。高陵在涇渭三角洲處開發(fā)建設(shè)涇河工業(yè)園，完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，累計(jì)吸引投資500多億元，入駐企業(yè)330多家。隨著園區(qū)建設(shè)的深入和功能的增強(qiáng)，大大加快了園區(qū)周邊地區(qū)的城市化進(jìn)程。與園區(qū)相鄰的涇渭鎮(zhèn)、姬家管委會(huì)和崇皇鄉(xiāng)在工業(yè)園的輻射帶動(dòng)作用下，逐步由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入大幅度增加，生活明顯改善。

(二)統(tǒng)籌就業(yè)保障是農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵。

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和社會(huì)保障，是民生之本。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未健全的情況下，土地對(duì)農(nóng)民所承擔(dān)的福利和社會(huì)保障功能甚至重于它的生產(chǎn)經(jīng)營功能。因此，農(nóng)村土地綜合整治能否順利開展和取得成功的關(guān)鍵，就在于通過整治是否能夠滿足農(nóng)民在就業(yè)和社會(huì)保障等方面的基本利益訴求。

高陵縣的農(nóng)村土地綜合整治充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌就業(yè)保障的基本要求。

第一，做到了農(nóng)村與城市社會(huì)保障體系的有效對(duì)接。高陵縣立足六個(gè)方面，建立“六大機(jī)制”。(1)立足社會(huì)福利均等化，構(gòu)建五檔投保加三險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的城鄉(xiāng)全覆蓋機(jī)制;(2)立足實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，構(gòu)建子女參保父母直接領(lǐng)取養(yǎng)老金的“捆綁式兩代家庭受益機(jī)制”;(3)立足縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)行“出口補(bǔ)加進(jìn)口補(bǔ)”的雙重激勵(lì)機(jī)制;(4)立足化解社會(huì)矛盾，對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制;(5)立足確保機(jī)制常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)，推行省市縣三級(jí)財(cái)政合力保底機(jī)制;(6)立足防止基金被挪用，構(gòu)建審計(jì)、勞動(dòng)、社保中心三位一體的監(jiān)管機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村與城市社會(huì)保障體系對(duì)接的良好態(tài)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)了新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)全覆蓋，彌補(bǔ)農(nóng)民家庭保障與土地保障的不足，對(duì)確保農(nóng)村居民基本生活，推動(dòng)農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)中，不僅依據(jù)縣情，充分考慮農(nóng)村居民的切身利益及家庭現(xiàn)狀，采取“五檔投保”、“三險(xiǎn)轉(zhuǎn)接”和“兩代受益”的多種參保方式，而且通過財(cái)政撥款對(duì)參保人員實(shí)行補(bǔ)貼，最大限度的縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的均等化。

第二，創(chuàng)立了對(duì)失地農(nóng)民“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+就業(yè)服務(wù)+社會(huì)保障”三位一體的利益保障新模式。通過三位一體的利益保障模式，有效保障了被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，較好地破解了被征地農(nóng)民安置和保障的難題，為城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的全面推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

(三)統(tǒng)籌公共服務(wù)是農(nóng)村土地綜合整治的支撐。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展是改善城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的必然要求。高陵著力在建立社會(huì)事業(yè)均等化體系上下功夫，在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化、基層黨組織建設(shè)等方面全面推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，使城市公共資源優(yōu)勢(shì)逐步向農(nóng)村延伸和覆蓋，使城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)利益共享。道路建設(shè)上，不僅實(shí)現(xiàn)了村村通公路、村村通班車，而且開通了西安到高陵的多趟公交線路，縣域內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)公交化，縣域的路網(wǎng)改造工程與西安形成良好對(duì)接;全縣生態(tài)村綠化、美化達(dá)4萬平方公里，綠化面積翻了兩番達(dá)到40%，秸稈綜合利用率達(dá)95%以上，受益人數(shù)5萬余人;公共服務(wù)建設(shè)上，涇河綠色文化長廊、運(yùn)動(dòng)公園、休閑廣場(chǎng)、綠地，以及居民用水用電用氣、垃圾集中處理工程已基本建設(shè)到位，切實(shí)縮小了城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面的差距。①陜西省政府研究室課題組:《城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的“領(lǐng)頭雁”——高陵縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展報(bào)告》，載于《陜西日?qǐng)?bào)》，2005年11月13日，第8版。

五、結(jié)語

全域化統(tǒng)籌既是高陵縣農(nóng)村土地整治的內(nèi)在成功機(jī)理，也是高陵縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展配套改革試點(diǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)。全域化是相對(duì)于區(qū)域化而言，這既是發(fā)展視角的突破，也是發(fā)展理念的提升。在以往的發(fā)展實(shí)踐中:人們往往就“三農(nóng)”談“三農(nóng)”發(fā)展，就城市談城市發(fā)展，很難真正做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;人們往往就甲地區(qū)談該甲地區(qū)的發(fā)展，就乙地區(qū)談乙地區(qū)的發(fā)展，很難真正做到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展;人們往往就A領(lǐng)域談A領(lǐng)域的改革，就B領(lǐng)域談B領(lǐng)域的改革，很難真正做到相關(guān)領(lǐng)域的配套改革和統(tǒng)籌發(fā)展。表現(xiàn)在發(fā)展理念上就是條塊化和碎片化，而不是系統(tǒng)化和全域化。因此，全域化統(tǒng)籌所要強(qiáng)調(diào)的就是，在時(shí)間維度、地理空間和相關(guān)領(lǐng)域等范疇，均要樹立整體意識(shí)和全局觀念，以系統(tǒng)思維來配置資源和統(tǒng)籌發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)資源最佳配置和發(fā)展成果普惠共享。