清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)農(nóng)村研究院 劉紅巖

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，社會(huì)多元利益結(jié)構(gòu)凸顯，多元社會(huì)利益主體參與公共事務(wù)治理的社會(huì)需求不斷增強(qiáng)，我國(guó)公共治理中的社會(huì)參與呈爆炸式發(fā)展態(tài)勢(shì)。在各種因素的綜合作用下，當(dāng)前我國(guó)公共治理中的社會(huì)參與實(shí)踐表現(xiàn)出了良好發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)參與主體不斷擴(kuò)展，社會(huì)公眾參與能力不斷增強(qiáng)，社會(huì)參與領(lǐng)域日益廣泛，社會(huì)參與模式和參與形式不斷推陳創(chuàng)新且多樣化發(fā)展，社會(huì)參與制度和參與機(jī)制日益完善，社會(huì)參與影響國(guó)家治理的積極效果日益顯現(xiàn)，開放式?jīng)Q策、參與式治理已經(jīng)成為我國(guó)公共治理的一個(gè)基本特色。然而，進(jìn)行得如火如荼的社會(huì)參與是否是有效參與，還有待于進(jìn)一步的考證。

一、公共治理實(shí)踐中的有效參與:實(shí)現(xiàn)條件與問(wèn)題觀察

社會(huì)參與的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效參與，進(jìn)而提升公共治理效能。所謂有效參與，是指社會(huì)參與所發(fā)揮作用的程度以及所產(chǎn)生的效果，即指參與代表在公共治理過(guò)程中完整表達(dá)意見，并被相關(guān)部門所采納，或者至少被告知意見沒有被采納的原因。那么，如何實(shí)現(xiàn)有效參與?

(一)公共治理實(shí)踐中有效參與的實(shí)現(xiàn)條件。

筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)有效參與，至少要具備五個(gè)條件。

一是社會(huì)參與主體方面。有效參與的實(shí)現(xiàn)有賴于參與主體具備相應(yīng)的參與積極性和參與素質(zhì)，且參與主體的參與具有代表性和均衡性。只有這樣，才能準(zhǔn)確地表達(dá)公眾的真實(shí)意見，提高公眾代表意見的科學(xué)性和建設(shè)性，以便意見更容易被采納。

二是社會(huì)參與形式方面。參與途徑具有可選擇性、可達(dá)性和暢通性，是參與活動(dòng)順利進(jìn)行和參與發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的關(guān)鍵條件。同時(shí)，參與形式的選擇要注重各參與主體之間的角色平衡，去形式參與之華，重實(shí)質(zhì)參與之本。

三是社會(huì)參與保障方面。參與保障是社會(huì)參與的外在環(huán)境，是社會(huì)參與順利進(jìn)行的前提。社會(huì)參與的順利進(jìn)行和有效實(shí)現(xiàn)，有賴于制度、程序、組織、資金、人才和技術(shù)的保障。它們共同構(gòu)成了社會(huì)參與的保障體系，將社會(huì)參與所依賴的各項(xiàng)資源要素結(jié)合起來(lái)，從而促進(jìn)社會(huì)參與的有效性。

四是社會(huì)參與互動(dòng)。不僅社會(huì)群體要參與，政府部門同樣要有回應(yīng)。良好的回應(yīng)機(jī)制是社會(huì)有效參與的重要步驟。及時(shí)地對(duì)參與代表的意見進(jìn)行反饋，有助于參與代表及時(shí)了解參與結(jié)果以及意見不被采納的原因，提高參與的規(guī)范性，并提高政府公信力。

五是社會(huì)參與效果評(píng)估。參與效果評(píng)估是參與計(jì)劃執(zhí)行的內(nèi)部行為，它將檢驗(yàn)參與有效性的實(shí)現(xiàn)程度。根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行糾偏，有助于公共管理者思考如何逐步優(yōu)化參與行為和參與過(guò)程，并將有效的管理路徑和工具變成一套正式的行為規(guī)范。

(二)公共治理實(shí)踐中社會(huì)參與有效性不足的問(wèn)題。

雖然近年來(lái)我國(guó)公共治理實(shí)踐中的社會(huì)參與呈蓬勃發(fā)展趨勢(shì)，然而社會(huì)參與卻普遍存在著有效性欠缺的問(wèn)題。概括起來(lái)說(shuō)，社會(huì)參與有效性不足的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是參與代表性不足。參與代表性不足是制約有效參與實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵原因，也是我國(guó)公共治理參與實(shí)踐中的重要特點(diǎn)和弱點(diǎn)。例如，在2010年青島市嶗山風(fēng)景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)中，共30名聽證代表:消費(fèi)者12名，經(jīng)營(yíng)者2名，人大代表1名，政協(xié)委員1名，民主黨派1名，政府部門代表5名，工商聯(lián)1名，與定價(jià)聽證項(xiàng)目有關(guān)的其他利益相關(guān)方3名，專家、學(xué)者4名。旁聽人員10名，并設(shè)置記者席位10個(gè)。其中，12名消費(fèi)者代表都是青島本地人，表明“利益相關(guān)者”代表的選擇存在偏差，代表性不足。嶗山是青島旅游業(yè)的一個(gè)重要項(xiàng)目，能夠促進(jìn)青島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之對(duì)本地人的優(yōu)惠政策，大多本地人不會(huì)反對(duì)其漲價(jià)。而對(duì)于與之相關(guān)利益最為密切的旅游行業(yè)來(lái)說(shuō)，票價(jià)上升會(huì)加大旅游成本，旅行社及游客到底能承受多大的漲價(jià)幅度問(wèn)題，在聽證會(huì)代表中并沒有體現(xiàn)出來(lái)。①常琨:《公共政策制定中公民參與機(jī)制運(yùn)行的現(xiàn)狀分析》，青島大學(xué)論文，2012年。此外，網(wǎng)絡(luò)參與也存在機(jī)會(huì)不均衡和代表性不足的狀況:不會(huì)操作計(jì)算機(jī)和沒有電腦購(gòu)買力的公眾不能公平地參加社會(huì)治理，而目前這部分人占據(jù)中國(guó)人口的絕大多數(shù)，網(wǎng)絡(luò)參與的代表性大打折扣。②汪玉:《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與公民參與》，載于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2012年4月2日，第4版。

二是參與實(shí)質(zhì)影響性低。就參與結(jié)果看，我國(guó)公共治理中的社會(huì)參與更大程度上是一種形式參與，參與的實(shí)質(zhì)影響性較低，這是參與實(shí)踐中存在的根本問(wèn)題。2009年4月30日，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所公布了一份名為《公共治理指數(shù)項(xiàng)目報(bào)告》的研究結(jié)果。該研究報(bào)告顯示，“上網(wǎng)討論公共事務(wù)”積極參與的不到11%，74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對(duì)政府的意見，53.5%的被調(diào)查者選擇了私下討論或不提出的方式;對(duì)一般性的社會(huì)公共問(wèn)題，只有19%的被調(diào)查者表示，曾通過(guò)一定的方式表達(dá)自己的利益訴求。數(shù)據(jù)說(shuō)明，大部分的網(wǎng)民在公共參與活動(dòng)中只是一個(gè)“沉睡的”參與者，其參與更大程度上只是充當(dāng)信息傳遞的工具，是一種形式參與。①楊敏:《“被”時(shí)代的公眾參與》，載于《決策》，2010年第1期，第16～18頁(yè)。無(wú)獨(dú)有偶，2010年中國(guó)青年報(bào)的一份調(diào)查印證了上述判斷。中國(guó)青年報(bào)社調(diào)查中心對(duì)1655人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示:84.5%的人首選“存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象”，其次是“有的征集缺乏對(duì)公眾的及時(shí)反饋”(70.3%)，“民意征集與政策制定脫節(jié)”排在第三位(69.8%)。②鄧海建:《既然是民調(diào)就別玩“假唱”》，載于《法制日?qǐng)?bào)》，2010年12月30日，第3版。

不只是調(diào)查數(shù)據(jù)，參與實(shí)例同樣支持了上述判斷。在2010年青島市嶗山風(fēng)景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)中，聽證會(huì)前的擬調(diào)價(jià)方案與最終決策一致，引起了不少市民的質(zhì)疑。聽證會(huì)中，代表們支持的是小幅度漲價(jià)，漲價(jià)幅度約在10% ～15%之間，那么最后決策所定的30%左右的幅度是如何決定的，市物價(jià)局并沒有給出合理的解釋。③常琨:《公共政策制定中公民參與機(jī)制運(yùn)行的現(xiàn)狀分析》，青島大學(xué)論文，2012年。這也是我國(guó)多數(shù)公共治理中公眾能達(dá)到的參與程度。

二、公共治理實(shí)踐中的有效參與:問(wèn)題成因剖析

我國(guó)公共治理社會(huì)參與實(shí)踐中所出現(xiàn)的參與有效性不足問(wèn)題，是在一系列因素的綜合作用下發(fā)生發(fā)展著的。根據(jù)實(shí)現(xiàn)有效參與的條件，以下主要從參與主體、參與形式、參與程序和參與環(huán)境四個(gè)層面對(duì)其成因進(jìn)行剖析。

(一)社會(huì)參與主體參與積極性受挫。

一是政府回應(yīng)機(jī)制缺失，對(duì)參與過(guò)程和參與結(jié)果持消極態(tài)度，挫傷了公眾參與積極性。由于受傳統(tǒng)官僚思想及科層制組織結(jié)構(gòu)的影響，行政主體習(xí)慣于主宰治理過(guò)程，發(fā)號(hào)施令。對(duì)于社會(huì)參與結(jié)果，有時(shí)公共管理部門只會(huì)采納那些與自己觀點(diǎn)一致的建議，拒絕接受公眾意見，甚至不給出任何理由。如果人們的觀點(diǎn)被長(zhǎng)期地并且粗暴地置之不理，他們便不會(huì)再愿意參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)。④維斯·辛特馬、卡斯滕·赫茨貝格、安佳·若克:《歐洲的參與預(yù)算制:對(duì)中國(guó)的啟示》，載于［德］魯?shù)婪颉ぬ貏谄眨反闹骶?《地方?jīng)Q策中的公眾參與:中國(guó)和德國(guó)》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2009年版，第79～105頁(yè)。南京“綠萍”之所以遇冷，其原因之一便是公眾根據(jù)以往的參與經(jīng)驗(yàn)判斷其參與結(jié)果具有不確定性和不可預(yù)知性，其意見極有可能不被采納。對(duì)此，他們自然會(huì)做出一種消極的選擇，即以不作為來(lái)回應(yīng)這一不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

二是傳統(tǒng)政治文化與參與成本的存在導(dǎo)致了公眾的政治冷漠。公眾選擇是否參與，是積極參與還是消極參與，會(huì)將參與成本和參與收益進(jìn)行比較分析，從而所出理性決策。只有參與的收益超過(guò)其所支付的成本，或者免于懲罰，公眾才有可能付諸行動(dòng)。當(dāng)公共治理事項(xiàng)關(guān)涉到的是共同利益時(shí)，公眾更愿意充當(dāng)“搭便車者”，對(duì)社會(huì)參與表現(xiàn)出消極的政治冷漠。⑤羅重普:《公民參與困境與化解策略》，載于《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第2期，第59～63頁(yè)。此外，委托—代理難題強(qiáng)化了參與者的角色沖突，強(qiáng)化了參與的非代表性。在參與實(shí)踐中，參與者既是公共利益代表者，也是自我利益的代言人。當(dāng)自我利益與公共利益取向二者背離時(shí)，理性的經(jīng)濟(jì)人會(huì)把自我利益列入優(yōu)先序列，置公共利益于不顧。西方社會(huì)參與的實(shí)踐也表明，“參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存組織群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益?！雹伲勖溃菁s翰·克萊頓·托馬斯著、孫柏瑛等譯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第23頁(yè)。

(二)參與管道不暢致使參與效力微弱。

社會(huì)參與管道不暢，削弱了參與主體的參與代表性和實(shí)質(zhì)影響力。當(dāng)前我國(guó)公眾參與公共治理的途徑相對(duì)較少，且多流于形式。我國(guó)公眾參與公共治理的正式渠道主要有兩個(gè):通過(guò)人民代表和政協(xié)委員間接地參與政府決策;政府通過(guò)專設(shè)領(lǐng)導(dǎo)接待日、處理公民信件、接聽公民電話、舉辦聽證會(huì)，以及各種座談會(huì)等，來(lái)引導(dǎo)公眾參與公共治理。前者，人民代表和政協(xié)委員參與公共治理的事務(wù)并不多，而且就算參與治理，由于其與選民之間缺乏有效的責(zé)任機(jī)制，也不能說(shuō)其代表的就是大多數(shù)選民的意見。后者，它在形式上可以滿足公眾參與治理的意愿，但實(shí)質(zhì)上，其意見與建議一般也就只能反映到主管信訪工作的行政人員為止，大多數(shù)還是不能進(jìn)入到有決策權(quán)的政府主要領(lǐng)導(dǎo)的視野。例如，參加聽證會(huì)的代表們大多也都是由政府選定的，并未經(jīng)過(guò)公眾遴選程序。雖然近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)參與形式日益興盛并在治理中發(fā)揮了重要作用，但由于這種參與需要依托網(wǎng)絡(luò)，而網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代技術(shù)對(duì)于很多中國(guó)人來(lái)說(shuō)，仍是不可企及的新型資源。同時(shí)，我國(guó)政府實(shí)踐中常用的政府權(quán)力咨詢、媒體網(wǎng)絡(luò)參與以及公眾調(diào)查等方式的信息傳遞及時(shí)性相對(duì)較弱，不利于社會(huì)參與作用的發(fā)揮。

(三)參與程序不規(guī)范導(dǎo)致參與效力有限。

與參與形式一樣，參與程序設(shè)置的不當(dāng)或缺乏不僅會(huì)導(dǎo)致參與行為失范，還會(huì)降低參與效力。我國(guó)雖有社會(huì)參與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，但“目前這些法律性文件中僅僅停留在原則性概念階段，缺乏可供操作的程序性規(guī)范?！雹陉P(guān)玲永:《我國(guó)城市治理中公民參與研究》，吉林大學(xué)出版社2009年，第110頁(yè)。當(dāng)前我國(guó)公共治理實(shí)踐中的以下不當(dāng)參與程序帶來(lái)了參與無(wú)效或效力有限的結(jié)果。

一是參與階段靠后，參與內(nèi)容基本屬于非關(guān)鍵內(nèi)容，這是導(dǎo)致參與實(shí)際影響力差的重要原因之一。在2007年廣州中山大道 BRT試驗(yàn)線工程項(xiàng)目中，公眾的意見或建議并沒在項(xiàng)目草案階段進(jìn)入項(xiàng)目決策參考因素中，參與階段嚴(yán)重滯后。且政府只是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段對(duì)公眾意見的采納情況進(jìn)行了簡(jiǎn)要的回復(fù)。圓明園防滲漏工程的聽證會(huì)雖然對(duì)圓明園的定位、功能等做了辯論，但它實(shí)質(zhì)上是通過(guò)聽證會(huì)告知公眾圓明園實(shí)際的做法，并不是在項(xiàng)目開始實(shí)施之前就圓明園定位、功能展開公開討論、公開征求意見。

二是參與過(guò)程缺乏監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制，致使參與缺乏實(shí)質(zhì)影響性。由于法律法規(guī)沒有硬性規(guī)定要如何詳盡地采納與反饋參與意見，致使我國(guó)的社會(huì)參與多是政府部門向公眾征求意見的單向行為，而政府對(duì)公眾評(píng)論和意見的回應(yīng)卻相對(duì)缺乏。對(duì)于應(yīng)該依法實(shí)施公眾參與的項(xiàng)目，如果沒有實(shí)施公眾參與或者參與不符合法律程序，法律規(guī)定中也沒有對(duì)其實(shí)施制裁措施的規(guī)定。不僅如此，公眾輿論和新聞媒體的監(jiān)督作用也沒有發(fā)揮出來(lái)。

三是缺乏對(duì)參與原則、范圍、形式、效果評(píng)估等參與方法與技術(shù)方面的程序性規(guī)定。特別是，目前參與效果評(píng)估程序在我國(guó)基本是一個(gè)空白。對(duì)于一項(xiàng)參與活動(dòng)，知曉其參與結(jié)果、評(píng)價(jià)結(jié)果，不僅是了解此次參與行動(dòng)成敗的關(guān)鍵，也是進(jìn)一步改善相關(guān)參與安排與參與行為，并進(jìn)行累積、形成制度規(guī)范的關(guān)鍵。

(四)參與環(huán)境不良致使參與的整體水平不高。

良好的參與環(huán)境是參與活動(dòng)順利進(jìn)行的前提。法律法規(guī)等相關(guān)參與制度不健全、參與組織保障缺失，是導(dǎo)致參與組織化和規(guī)范化程度不高，進(jìn)而參與缺乏實(shí)質(zhì)影響性的重要外因。對(duì)于社會(huì)參與，我國(guó)的憲法和法律中雖有一些相關(guān)規(guī)定，但保障社會(huì)參與權(quán)利和規(guī)范參與行為等方面的法律、法規(guī)卻很不健全、不細(xì)致，社會(huì)參與公共治理缺乏必要的制度保障。例如，聽證會(huì)本質(zhì)上是一種作為正當(dāng)程序意義上的意見表達(dá)，或者說(shuō)是一種以司法化程序?yàn)樘卣鳌⒁哉{(diào)查事實(shí)問(wèn)題為目的的正式聽證，它不是論證會(huì)。而我國(guó)價(jià)格聽證的制度依據(jù)《價(jià)格法》和《價(jià)格決策聽證暫行辦法》都將聽證制度定位為征求意見和論證其可行性、必要性，并沒有任何法律法規(guī)規(guī)定聽證結(jié)果須為項(xiàng)目決策的依據(jù)和結(jié)果。這與聽證會(huì)的本質(zhì)相違背。再如，我國(guó)2006年2月實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第二條規(guī)定，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目需采取公眾參與。2008年10月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。從上述法律條文中我們可以看出，我國(guó)目前對(duì)公眾參與的約定還處于原則上的約定，這就給相關(guān)決策部門是否組織公眾參與以及采取何種公眾參與方式有了很大的自由裁量權(quán)。

同時(shí)，組織和管理社會(huì)參與的專門部門的缺失，致使參與組織者缺乏獨(dú)立性和公平性。國(guó)外設(shè)置有專門的公眾參與委員會(huì)、獨(dú)立的非政府組織、普通公眾、社區(qū)委員會(huì)等對(duì)于社會(huì)參與進(jìn)行組織和管理，這些組織者很大程度上與公共管理者之間沒有直接的隸屬關(guān)系，這就使得組織者有較強(qiáng)的獨(dú)立性，能在一定程度上避免公眾參與被“遙控”。在我國(guó)，公眾參與的組織者通常為政府決策部門或政府職能部門，如環(huán)保局、規(guī)劃局、建設(shè)單位或環(huán)評(píng)單位等。他們都屬于公眾參與中的一個(gè)利益集團(tuán)，很難保證參與的公平性?！坝捎谌鄙俟_的、專門的、獨(dú)立的接待公眾參與的機(jī)構(gòu)，公眾往往不知如何參與，不知向誰(shuí)反映情況。這種表達(dá)機(jī)制的不健全，在很大程度上抑制了公眾的參與和表達(dá)，抑制了通過(guò)非對(duì)抗的咨詢、建議、監(jiān)督方式代替對(duì)抗式參與的可能。而在國(guó)外，相關(guān)規(guī)制中會(huì)指令專門的機(jī)構(gòu)聽取公眾意見，并對(duì)其聽取意見的效果做出要求，如機(jī)構(gòu)中必須有專門的針對(duì)殘疾人的設(shè)施，以方便其表達(dá)自己的需求，要有針對(duì)非英語(yǔ)公眾的意見表達(dá)機(jī)制，以保證語(yǔ)言障礙不成為影響參與的因素。”①北京市規(guī)劃委員會(huì):《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的公眾參與》，北京市規(guī)劃委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.bjghw.gov.cn/web/static/articles/catalog_18/article_ff80808122a8e5730122aab47e670005/ff80808122a8e5730122aab47e670005.html．

此外，社團(tuán)組織弱小且角色不清，組織化參與有限，限制了社會(huì)參與的對(duì)話能力和參與效力。在西方國(guó)家，各社團(tuán)組織的組織化參與是社會(huì)參與的主要形式之一?！罢疀Q策過(guò)程實(shí)際上是各種利益集團(tuán)爭(zhēng)取影響政策的過(guò)程。在這種情況下，政策便成為各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)后所造成的均衡”。②我國(guó)情況卻并非如此，當(dāng)代中國(guó)的各種意見表達(dá)團(tuán)體，它們既代表一部分群眾向中國(guó)共產(chǎn)黨和各級(jí)政府表達(dá)意見，又常常反過(guò)來(lái)協(xié)助黨和政府做自己代表的那部分群眾的工作，并且后部分職能常常是主要的。③因此，公眾借助各種社會(huì)團(tuán)體參與公共治理的作用極其有限。再加之中國(guó)公民社會(huì)不發(fā)達(dá)，民間社會(huì)組織弱小，各種社會(huì)組織的發(fā)展面臨諸多難題，導(dǎo)致組織社會(huì)參與的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)有限，組織化參與有限。

三、公共治理實(shí)踐中的有效參與:對(duì)策方案

針對(duì)我國(guó)公共治理參與實(shí)踐中暴露出的參與有效性不足的問(wèn)題，在簡(jiǎn)要地剖析其成因的基礎(chǔ)上，本文從參與主體、參與形式、參與程序、參與環(huán)境以及政府作為等五個(gè)方面，提出一個(gè)可能的解決方案。

(一)社會(huì)參與主體:加強(qiáng)教育和培訓(xùn)并分類引導(dǎo)其參與治理。

要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)各主體的教育和培訓(xùn)，培育其參與熱情和參與能力。為此，政府要在逐步改變公眾理念的同時(shí)，建立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或委托高校、專門的社會(huì)組織進(jìn)行相關(guān)的參與培訓(xùn)，刻意培養(yǎng)公眾的參與技能，包括利益表達(dá)能力、組織聯(lián)盟能力、資源籌集能力、協(xié)商溝通能力、公關(guān)營(yíng)銷能力以及民主治理能力。同時(shí)，大力發(fā)展第三方組織，架設(shè)公眾參與公共事務(wù)的橋梁。

在教育培訓(xùn)的同時(shí)，根據(jù)公眾類型的不同，引導(dǎo)其采取不同的參與模式，以發(fā)揮最優(yōu)的參與功能。有學(xué)者根據(jù)公眾參與意愿和參與能力的強(qiáng)弱不同，將公眾劃分為四個(gè)類別:共同治理者、潛在共治者、主動(dòng)型顧客和被動(dòng)型顧客。共同治理者是指參與意愿和參與能力都很強(qiáng)的社會(huì)精英，他們是政府的親密伙伴，如人大代表與政協(xié)委員;潛在共治者是指參與意愿強(qiáng)，參與能力弱的參與者，他們是公共治理的潛在力量，此類參與者包括關(guān)注公共事務(wù)的熱心公民以及發(fā)育尚不完善的公民維權(quán)組織、慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織、互助組織等;主動(dòng)型顧客是指參與意愿弱，參與能力強(qiáng)的參與者，多為群體性利益集團(tuán)(如私營(yíng)企業(yè)主階層)或以個(gè)體為單位的顧客，他們參與的目的在于為自身發(fā)展謀求良好的政策環(huán)境和空間，或獲得更好的服務(wù)，他們是政府服務(wù)的檢驗(yàn)器;被動(dòng)型顧客是指參與意愿弱，參與能力弱的部分弱勢(shì)群體，他們能力不足且資源匱乏，長(zhǎng)期疏遠(yuǎn)政治生活，在公共治理中表現(xiàn)為被動(dòng)接受服務(wù)，不直接介入治理過(guò)程，他們是政府公信力的重要標(biāo)尺。對(duì)于共同治理者要全面授權(quán);對(duì)于潛在共治者要進(jìn)行發(fā)掘和培育;對(duì)于主動(dòng)型顧客，要積極回應(yīng)，力求利益妥協(xié);對(duì)于被動(dòng)型顧客要以服務(wù)為主旨。①譚爽、胡象明:《論我國(guó)公共治理中公民角色的多元并存與轉(zhuǎn)化》，載于《南京社會(huì)科學(xué)》，2010年第5期，第39～45頁(yè)。

(二)參與形式:提高參與形式可及性與暢通性。

為提供更多的參與渠道，增強(qiáng)參與渠道的可及性、暢通性和便捷性。其一，要從推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)秩序的規(guī)范等入手，加快電子政務(wù)的建設(shè)，增強(qiáng)政府網(wǎng)上職能，在政府與社會(huì)及民眾之間架起一座暢通的“電子橋梁”。其二，推進(jìn)正式參與渠道的制度化建設(shè)。應(yīng)依照有關(guān)的法律法規(guī)，制定相應(yīng)的規(guī)章和制度，明確公眾的權(quán)利和義務(wù)以及參與的內(nèi)容、方式和程序等。其三，政府應(yīng)在資源投入等方面給予適度支持，推進(jìn)并建設(shè)非正式參與渠道。其四，鼓勵(lì)使用新型參與形式。當(dāng)前，以微博、微信、手機(jī)媒體為代表的網(wǎng)絡(luò)參與日益興盛。網(wǎng)絡(luò)參與作為社會(huì)參與的一種新方式，在繼承傳統(tǒng)社會(huì)參與的優(yōu)勢(shì)特性之外，結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)本身所具有的即時(shí)性、互動(dòng)性、開放性、隱蔽性、平等性、無(wú)中心性等特征，能使參與具有直接性、隱匿性、低成本和高效性等特征。因此，要在正確引導(dǎo)和管理的前提下，最大限度地發(fā)揮新型網(wǎng)絡(luò)參與形式的功能。其五，學(xué)習(xí)并借鑒國(guó)外成熟的社會(huì)參與形式，嘗試將其運(yùn)用到地方治理中去。其六，加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)，推動(dòng)政府與公眾良性互動(dòng)關(guān)系的建立，保證參與渠道的暢通。②何艷:《實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的公眾參與制度建構(gòu)之路》，載于《前沿》，2011年第3期，第55～59頁(yè)。

同時(shí)要注重參與形式的選擇。參與實(shí)踐中參與形式的選擇關(guān)系到參與是否具有實(shí)質(zhì)影響性和實(shí)現(xiàn)有效參與的關(guān)鍵因素之一。實(shí)踐中，要根據(jù)具體情境和具體事項(xiàng)選擇不同的參與形式與參與途徑。根據(jù)托馬斯的有效決策模型，參與形式的選擇可根據(jù)決策需求和參與程度決定。界定公眾參與的程度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策的可接受要求之間的互相限制。政策質(zhì)量期望越高，對(duì)公民參與的需求程度越小;政策接受性期望越高，對(duì)公眾參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。理論上，可以根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，選擇體現(xiàn)不同參與程度的參與形式。

(三)參與程序:規(guī)范和健全參與程序并設(shè)計(jì)社會(huì)參與。

針對(duì)參與程序中存在的制約參與有效性發(fā)揮的問(wèn)題，要設(shè)計(jì)并規(guī)劃社會(huì)參與，對(duì)參與步驟、參與規(guī)則設(shè)置具體規(guī)定，建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)督、互動(dòng)、評(píng)估和懲罰機(jī)制，增強(qiáng)公眾信心和政府公信力，保證參與的順利進(jìn)行。具體地，要調(diào)整社會(huì)參與階段，將社會(huì)參與設(shè)置在信息收集階段。只有參與階段靠前，參與內(nèi)容才會(huì)具有實(shí)質(zhì)性，參與才具有效力。對(duì)于規(guī)定要經(jīng)過(guò)社會(huì)參與環(huán)節(jié)的領(lǐng)域和事項(xiàng)，要設(shè)置監(jiān)督和懲罰機(jī)制，告知公眾參與結(jié)果，注重參與效果及其評(píng)估，增強(qiáng)公眾信心和政府公信力。要建立互動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)參與的回應(yīng)性。

(四)參與環(huán)境:完善參與環(huán)境從而為參與提供肥沃土壤。

在制度上，要改革人大選舉制度，增強(qiáng)公民的選舉影響力;健全民主監(jiān)督制度，提高公民監(jiān)督參與的能力;完善信息公開制度、公共政策制定咨詢制度以及信訪及聽證制度。同時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與程序法治化，頒布公眾參與法，保障公眾能夠切實(shí)行使參與權(quán)。并且要形成責(zé)任追究制，避免法律規(guī)定的責(zé)任制成為一紙空文。在組織保障上，設(shè)置專門的公眾參與的組織和管理部門，引導(dǎo)社會(huì)參與向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。為保障政府與公眾間信息的暢通，除了要建立完善的信息公開制度外，還要發(fā)揮大眾傳媒的作用。此外，要大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，為公眾參與提供充足的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)保障，優(yōu)化社會(huì)參與治理的物質(zhì)條件，為社會(huì)參與提供根本動(dòng)力。

(五)政府作為:強(qiáng)化政府作為并發(fā)揮政府的引導(dǎo)和規(guī)制作用。

我國(guó)各級(jí)政府要確立現(xiàn)代政府理念，克服傳統(tǒng)行政管理觀念的束縛和影響，始終站在公民的立場(chǎng)上思考和行動(dòng)，時(shí)刻牢記自己是代表公民進(jìn)行治理，有責(zé)任促進(jìn)社會(huì)參與。在促進(jìn)社會(huì)參與方面，高效能的公共管理者要做到:提前預(yù)測(cè)問(wèn)題和界定問(wèn)題，而不是由外界強(qiáng)壓?jiǎn)栴};知曉將要從社會(huì)參與中獲得什么;意識(shí)到社會(huì)參與必然要分享決策權(quán)力;提前確定哪些問(wèn)題可以與公眾協(xié)商，哪些問(wèn)題不可以;選擇參與者;選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c形式;建立良好的信息反饋機(jī)制;時(shí)刻把握公共利益的走向;接受失敗并從中吸取教訓(xùn)，不把社會(huì)參與本身當(dāng)做是非評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn);①采取有效措施，對(duì)社會(huì)參與進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，引導(dǎo)公眾進(jìn)行理性參與，讓社會(huì)參與能夠在法律的框架內(nèi)有序進(jìn)行。特別地，要增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，提升政府公信力。一方面，可以由政府委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)征集民意、解讀民意。另一方面，要對(duì)征集過(guò)來(lái)的民意有更透明、更細(xì)致的回應(yīng)，呵護(hù)公民參與民調(diào)的熱情與信心。對(duì)于反對(duì)的聲音更應(yīng)當(dāng)慎重處理并予以說(shuō)明。