徐艷紅 梁潔 王友鳳

摘要 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的影響下，受到各方面的條件限制而無法得到發(fā)展，但是在市場機制作用下又存在隱性交易等情況，擾亂了建設(shè)用地市場的正常秩序。該研究從土地制度改革、健全農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)法律體系、加強土地總體規(guī)劃及用途管制宏觀調(diào)控、做好農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證基礎(chǔ)工作、建立土地市場價格評估體系及交易平臺、征地制度改革等方面提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的具體思路，使農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地的資產(chǎn)價值得到充分體現(xiàn)，保障農(nóng)牧民取得更多的財產(chǎn)權(quán)利。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）31-11171-03

中共十八屆三中全會明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”及“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”等土地改革目標，并在“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”中對“賦予農(nóng)牧民更多財產(chǎn)權(quán)利、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”等內(nèi)容進行了詳細敘述。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和賦予農(nóng)牧民更多財產(chǎn)權(quán)利即是要解決農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地和城市建設(shè)用地公平同權(quán)、保障農(nóng)牧民在土地上合法財產(chǎn)權(quán)利的問題。在這一過程中，如何建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，保證農(nóng)牧民享有集體土地的財產(chǎn)權(quán)利，并平等參與現(xiàn)代化進程的發(fā)展、共同分享現(xiàn)代化成果，已經(jīng)成為落實十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）精神的重要內(nèi)容和現(xiàn)實任務(wù)。筆者以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，分析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場現(xiàn)狀及存在的問題，論述了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性及意義，并提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的設(shè)想與思路。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 政策制度影響下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

我國《土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。在這些法律條文規(guī)定，建設(shè)單位想要申請使用的土地為集體土地的，必須經(jīng)國家征收后，先將農(nóng)村牧區(qū)土地轉(zhuǎn)為國有土地之后，才能將國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓或劃撥給建設(shè)單位。因此，在成熟的國有建設(shè)用地市場之外，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地無法通過市場機制轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地只能通過征收這一國家強制行為進行轉(zhuǎn)變。

2008年7月，為進一步加強和規(guī)范建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，國土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》明確規(guī)定，掛鉤試點工作應(yīng)以落實科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護耕地、保障農(nóng)牧民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點。自2009年以來，國家給內(nèi)蒙古自治區(qū)下達增減掛鉤指標累計超過4 000 hm2，涉及9個盟市22個旗縣，有效緩解了建設(shè)用地供給矛盾，推動了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，從實際來看，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地（即拆舊區(qū)）經(jīng)過整治后，節(jié)余的建設(shè)用地指標有很大一部分流入國有建設(shè)用地市場，而建新區(qū)涉及農(nóng)村牧區(qū)集體土地的，仍需通過征收程序轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后方能使用。因此，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地的騰退促使農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地退出建設(shè)用地市場，增加了國有建設(shè)用地的用地指標，但并不能顯示農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地作為農(nóng)牧民財產(chǎn)所體現(xiàn)的價值。所以，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施，并未能破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”這一“制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，而在無形中突顯了城市與農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地的權(quán)利差別。

1.2 市場機制作用下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

從自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場運行的實際情況來看，土地市場由城市建設(shè)用地市場和農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地市場兩部分組成，但是這兩者由于土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)而相互割裂，沒有形成有機聯(lián)系，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地只能通過“農(nóng)轉(zhuǎn)用—征收—供地”的運作模式合法的進入建設(shè)用地市場，農(nóng)牧民的收益只能體現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)業(yè)用途進行的征地補償上，享受不到城市化帶來的增值收益。在市場機制和巨大潛在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地開始進行大量的隱性交易，如將耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以租代征、宅基地非法買賣、放高利貸等，嚴重擾亂了正常土地市場秩序，極易產(chǎn)生土地糾紛，加之相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管能力有限，導致無法對建設(shè)用地供應(yīng)總量進行有效控制^[1-3]。

2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性及意義

2.1 破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)牧民財產(chǎn)權(quán)利

自國家實行國有建設(shè)用地有償使用制度以來，城市建設(shè)用地逐步形成以“招拍掛”等方式進行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等行為的成熟國有建設(shè)用地市場，但是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的影響下，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地市場因收到征收制度、使用條件等方面的限制而無法得到發(fā)展，集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值難以得到充分體現(xiàn)，農(nóng)牧民的土地財產(chǎn)權(quán)利受到損害。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、現(xiàn)代化和城市化進程的推進，城市發(fā)展對建設(shè)用地的需求不斷擴大，集體土地尤其是城市近郊土地的價值得到迅速提升，加之農(nóng)村牧區(qū)隱性建設(shè)用地交易市場的不斷擴大，迫切需要打破原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，規(guī)范土地市場秩序，保障農(nóng)牧民財產(chǎn)權(quán)利不受侵害。

2.2 提升政府宏觀調(diào)控能力，提高農(nóng)村牧區(qū)土地利用效率

政府通過提前編制土地利用總體規(guī)劃來對建設(shè)用地總量進行控制，并通過制定年度計劃對土地市場進行宏觀調(diào)控。但是，由于農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地隱性市場的存在，政府難以對這部分用地交易進行全面監(jiān)管，不利于政府對建設(shè)用地供應(yīng)總量和年度計劃的宏觀控制，通過隱性交易而取得的農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地不能合法進入城市建設(shè)用地市場，無法得到有效流轉(zhuǎn)，如果原建設(shè)單位無法經(jīng)營或其他原因不需要再占用建設(shè)用地時，那原有建設(shè)用地就很容易閑置，造成土地資源的浪費。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，可以將低效利用的或者閑置的農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地納入土地市場進行交易流轉(zhuǎn)，從而提高土地利用率^[4]。

2.3 有效化解征地拆遷矛盾，促進社會穩(wěn)定發(fā)展

自改革開放以來，我國城市建設(shè)得到迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平快速提高。在各個城市建設(shè)過程中，往往涉及城市周邊村鎮(zhèn)的大規(guī)模拆遷，由此而引發(fā)的與拆遷農(nóng)牧民的沖突與日俱增，某種程度上影響了政府形象與公信力，危及社會穩(wěn)定與和諧。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立，可以從根本上解決農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地無法與城市建設(shè)用地享有平等價值權(quán)利的問題，為農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地進入土地市場進行交易提供法律依據(jù)與保障，大大縮小征地范圍，使農(nóng)牧民充分分享城市發(fā)展和土地增值帶來的收益，避免強征強拆造成的惡劣影響，有效化解征地拆遷中各方面的利益矛盾，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展^[5-6]。

2.4 緩解建設(shè)用地供需矛盾，引導土地價格理性回歸

在城市化發(fā)展的進程中，社會經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求與市場供給之間的矛盾日益突出，違法占地案件頻發(fā)。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立，保障了集體建設(shè)用地合法的進入土地市場進行交易流轉(zhuǎn)，大大緩解了城市建設(shè)用地供地緊張的局面，打擊借由城市建設(shè)用地嚴重稀缺而進行的投機與炒作行為，有助于土地價格回歸市場合理價格。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的設(shè)想與思路

根據(jù)2011年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)集體建設(shè)用地73.09萬hm2，是國有建設(shè)用地51.39萬hm2的1.42倍，如果能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的平等入市，不僅有助于緩解目前區(qū)內(nèi)城市化建設(shè)用地緊張局面，更能在改變地方政府的土地財政模式、增加農(nóng)牧民集體、個人的土地增值收益等方面發(fā)揮積極作用。因此，“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”、“保障農(nóng)牧民公平分享土地增值收益”，已經(jīng)成為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的迫切要求和必然選擇。

3.1 基本設(shè)想

中共十八屆三中全會公報提出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。因此，要沖破這一障礙的限制，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，首先在土地制度上必須要有突破性的變革，必須通過上位法的修訂，打開農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地合法有序進入土地市場的大門；其次，通過編制城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，嚴格土地用途管制；再次，必須對現(xiàn)有社會保障體系加以完善，避免農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場后，引起農(nóng)地升值，導致部分農(nóng)牧民為了眼前利益，轉(zhuǎn)讓宅基地或其他現(xiàn)有建設(shè)用地而喪失收入來源，失去生活保障，引發(fā)社會矛盾。

3.2 具體思路

3.2.1 加快制定合理有效的農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)辦法。

現(xiàn)行土地制度的相關(guān)規(guī)定是導致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根源?！锻恋毓芾矸ā返谌臈l、第六十三條等相關(guān)規(guī)定，直接否定了農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同價同權(quán)，因此，為了促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的有序發(fā)展，必須建立完善的法律體系，通過市場調(diào)研等手段，對現(xiàn)有的相關(guān)法律條款進行修訂，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運行的過程中所產(chǎn)生的農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)”。因此，從自治區(qū)層面來說，為了保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地可持續(xù)的發(fā)展，在建立統(tǒng)一市場的同時，必須盡快制定農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)辦法，從法律層面上規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

目前，廣東、四川、重慶等省、直轄市已經(jīng)進行了農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)試點，并出臺了相關(guān)流轉(zhuǎn)辦法。內(nèi)蒙古自治區(qū)可在借鑒其他省份流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“先試點、再鋪開”的工作思路，在經(jīng)濟較為發(fā)達、用地矛盾突出、集體土地流轉(zhuǎn)條件相對成熟、抵押頻率較高的呼和浩特市、鄂爾多斯市開展試點，并通過對試點經(jīng)驗的總結(jié)，制定出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，為農(nóng)村牧區(qū)集體土地的有序流轉(zhuǎn)提供了保障。

3.2.2 組織開展城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃編制工作。

現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃的對象主要是城市建設(shè)用地，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展情況，提前組織開展編制科學合理統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃工作，明確進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的土地需要符合的相關(guān)條件，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場做好準備。

3.2.3 積極推進農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)登記發(fā)證工作。

產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)，農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是依法確認農(nóng)牧民土地權(quán)利，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確的農(nóng)村牧區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)制度的保障。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的順利實施，是以集體土地確權(quán)登記發(fā)證為基礎(chǔ)的，進入土地市場的建設(shè)用地必須保證產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、沒有糾紛，確保土地市場的正常運轉(zhuǎn)。

2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（內(nèi)政辦發(fā)[2012]41號），要求到2015年全面完成農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，同時完成國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地登記全覆蓋。對農(nóng)村牧區(qū)土地進行確權(quán)登記發(fā)證，有利于降低市場交易過程中產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)糾紛，對土地市場的有序運行具有重要的現(xiàn)實意義。

3.2.4 建立市場價格評估體系。

土地市場價格評估體系主要包括評估機構(gòu)、政策措施及運行機制等3個方面。市場價格評估機構(gòu)應(yīng)設(shè)在旗縣（市、區(qū)）人民政府國土資源管理部門，作為公益性機構(gòu)，建立價格評估體系的工作平臺，促進公平交易；并由政府出臺相關(guān)政策措施，明確農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)必須出具政府評估機構(gòu)的價格評估報告，評估價格不作為雙方交易的指定價格，只作為參考價格，對交易雙方的行為起引導作用；同時，評估機構(gòu)還應(yīng)建立目標責任制度及信息公開制度的運行機制，實行對農(nóng)村牧區(qū)集體土地的免費估價，并及時公開交易價格信息、流轉(zhuǎn)需求信息、中長期預(yù)測等信息，依托城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的有形市場，做好高效科學公平合理的評估工作。

3.2.5 建立市場交易平臺體系。

交易平臺體系一是要建立統(tǒng)一多渠道的信息發(fā)布平臺，搭建多元化土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等信息的了解渠道，使公眾充分了解相關(guān)信息，做出更加科學的決策。具體做法可以在嘎查村設(shè)立信息采集點，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立信息錄入系統(tǒng)，旗縣（市、區(qū)）審核匯總后向社會公開發(fā)布信息，并在土地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出后及時更新數(shù)據(jù)。二是建立規(guī)范的土地交易操作平臺，規(guī)范制度管理，細化工作流程，使土地交易工作更趨公開透明。三是建立統(tǒng)一多元化的監(jiān)督平臺，嚴格審核交易人及交易對象資格，實行全過程及全方位監(jiān)控制度，以監(jiān)督促公正，以公正促公平，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易工作更加公開、公平、公正。

3.2.6 土地征收制度改革。

目前，土地征收是農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地并進入土地市場的唯一途徑，《土地管理法》第二條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，然而就目前現(xiàn)行法律來看，并沒有對“公共利益”做出明確的界定，公益性用地與經(jīng)營性用地也沒有嚴格的區(qū)分。因此，要使城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場有效的運轉(zhuǎn)起來，必須要對土地征收制度進行改革。

在國家層面的改革方案未出臺前，自治區(qū)可以采用列清單的方式將公益性用地做出明確規(guī)定，凡不在清單范圍之內(nèi)的用地名目，只能通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的運行機制進行供地，從源頭上縮小征地的范圍。

4 結(jié)語

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制的迫切需求，但是，這是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，需要深化土地制度改革、健全農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)法律體系，加強土地總體規(guī)劃及用途管制宏觀調(diào)控，做好農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證基礎(chǔ)工作，建立土地市場價格評估體系及交易平臺，建立農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系等多方面的配合才能逐步實現(xiàn)。只有多方面地深入研究解決各項問題，才能充分發(fā)揮市場機制對城鄉(xiāng)建設(shè)用的優(yōu)化布局及配置作用，保障農(nóng)牧民更多的財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)國有與集體土地的平等地位，促進社會的和諧發(fā)展。

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