段娟

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是20世紀(jì)80年代初編制和實(shí)施地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃階段，二是20世紀(jì)80年代中后期編制和實(shí)施經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃階段，三是20世紀(jì)90年代編制和實(shí)施大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃階段，四是2000年至今編制和實(shí)施不同層級(jí)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃階段。我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變彰顯了區(qū)域規(guī)劃在加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、完善區(qū)域政策體系、促進(jìn)生產(chǎn)力空間布局不斷優(yōu)化和推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等方面發(fā)揮的重要作用。因此，總結(jié)區(qū)域規(guī)劃工作的基本規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，能夠?yàn)榻窈蟾玫赝晟茀^(qū)域規(guī)劃的編制和更有效地發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃在宏觀調(diào)控中的作用提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃；區(qū)域政策；區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；改革開(kāi)放

中圖分類(lèi)號(hào)：F207文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）09-0038-07

區(qū)域規(guī)劃是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)進(jìn)步的一種標(biāo)志，是國(guó)家和地區(qū)調(diào)控區(qū)域發(fā)展的一種手段。①1956—1960年，我國(guó)早期的區(qū)域規(guī)劃工作開(kāi)始起步，其后隨著“文化大革命”的爆發(fā)，受政治形勢(shì)的影響，區(qū)域規(guī)劃工作一度處于停滯狀態(tài)。改革開(kāi)放后，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，為貫徹落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體計(jì)劃，我國(guó)借鑒國(guó)外國(guó)土整治規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始編制包括國(guó)土規(guī)劃在內(nèi)的多種類(lèi)型的區(qū)域規(guī)劃。20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理朝著加強(qiáng)宏觀調(diào)控、微觀放開(kāi)搞活的方向發(fā)展，各級(jí)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得了更多的自主權(quán)，對(duì)其管理水平提出了更高的要求，迫切需要區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以嶄新的面目、豐富的內(nèi)涵和較強(qiáng)的適應(yīng)性去指導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，②區(qū)域規(guī)劃工作由此得到蓬勃發(fā)展。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃工作的歷史回顧

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

1.20世紀(jì)80年代初：編制和實(shí)施地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃

中共十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想上發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即從片面追求平衡發(fā)展方針開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、搞好地區(qū)間的分工協(xié)作，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的方針。1980年中共中央發(fā)布13號(hào)文件，作出關(guān)于開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃工作的決定。文件指出：區(qū)域規(guī)劃可以先從重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)和重要工業(yè)基地做起。要根據(jù)各省市區(qū)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)搞好生產(chǎn)力的合理配置，安排好各部門(mén)之間的協(xié)作關(guān)系。區(qū)域規(guī)劃的方針是“揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)”③。

1980年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》，提出推進(jìn)原料產(chǎn)地與加工地、企業(yè)之間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，并提出“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)聯(lián)合”④的方針。

1982年12月，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第六個(gè)五年計(jì)劃（1981—1985）》⑤，首次專(zhuān)門(mén)列出“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃篇”，把全國(guó)劃分為東部沿海、內(nèi)陸、邊遠(yuǎn)少數(shù)民族三種不同類(lèi)型地區(qū)，并提出各類(lèi)地區(qū)的發(fā)展方針。在經(jīng)濟(jì)總體布局上，糾正過(guò)去偏重內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)、忽視沿海地區(qū)發(fā)展的傾向，轉(zhuǎn)為一方面著重發(fā)揮沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，一方面有步驟有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)內(nèi)陸和少數(shù)民族不發(fā)達(dá)地區(qū)的資源，同時(shí)積極推進(jìn)地區(qū)之間和各地區(qū)內(nèi)部的橫向聯(lián)合，通過(guò)自下而上、平等協(xié)商的方式建立眾多不同層次的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織。

“六五”計(jì)劃規(guī)定編制部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃，首先是編制以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，以山西為中心包括內(nèi)蒙古西部、陜北、寧夏、豫西的煤炭、重化工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。按照“六五”計(jì)劃的戰(zhàn)略部署，20世紀(jì)80年代初，我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃工作從以下方面展開(kāi)：

第一，建立一批多層次、多形式的跨行政區(qū)區(qū)域合作組織，如西南五省六方協(xié)作區(qū)、沿黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、長(zhǎng)江沿岸城市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)等。區(qū)域合作組織的建立，加強(qiáng)了不同行政區(qū)之間的物資協(xié)作、技術(shù)協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，區(qū)域合作組織共同探索一些重大的和中長(zhǎng)期的區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)了區(qū)域規(guī)劃工作的開(kāi)展。

第二，借鑒國(guó)外國(guó)土規(guī)劃的理念編制部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃。國(guó)家及各地區(qū)成立了專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展規(guī)劃工作，組織編制全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃以及專(zhuān)項(xiàng)的涉及國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的區(qū)域規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃包括10個(gè)方面的內(nèi)容：自然條件和國(guó)土資源的綜合評(píng)價(jià)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀分析和遠(yuǎn)景預(yù)測(cè)、國(guó)土開(kāi)發(fā)整治的目標(biāo)和任務(wù)、自然資源開(kāi)發(fā)的規(guī)模布局和步驟、人口和城市化、交通通訊動(dòng)力和水源等基礎(chǔ)設(shè)施的安排、國(guó)土整治和環(huán)境保護(hù)、綜合開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃的客觀效益評(píng)價(jià)、國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施措施。⑥在具體實(shí)施中，我國(guó)首先啟動(dòng)了上海為中心和以山西為中心的地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。對(duì)包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、內(nèi)外貿(mào)易、旅游等行業(yè)在內(nèi)的上海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，在編制規(guī)劃時(shí)，既考慮了全國(guó)對(duì)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求，也從上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然條件、工業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)牧漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、工業(yè)原材料來(lái)源、能源與運(yùn)輸條件、勞動(dòng)力與科學(xué)技術(shù)條件等實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略方向以及各行業(yè)的綜合發(fā)展進(jìn)行了合理安排。對(duì)于山西能源基地建設(shè)綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的研究，在對(duì)山西能源基地的有利條件和局限因素進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家對(duì)能源的要求以及山西省內(nèi)各地區(qū)資源地域組合的特殊性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的類(lèi)似性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的一致性和區(qū)內(nèi)區(qū)際聯(lián)系的合理性，規(guī)劃了省內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向和各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征。此外，國(guó)家還編制了以京津唐，沈陽(yáng)、武漢、重慶、廣州、西安為中心的中央一級(jí)或省一級(jí)的區(qū)域規(guī)劃。同時(shí)，也逐步開(kāi)展了省以下的區(qū)域規(guī)劃工作，如吉林的松花湖地區(qū)，浙江的寧波濱海地區(qū)，湖北宜昌地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃編制工作都開(kāi)始逐步實(shí)施。

該時(shí)期啟動(dòng)的第一輪國(guó)土規(guī)劃工作，針對(duì)過(guò)去我國(guó)基本建設(shè)管理工作中存在的只管基本建設(shè)項(xiàng)目的弊端，在對(duì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然資源、勞動(dòng)資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行綜合考察的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)地摸清了我國(guó)的國(guó)情和區(qū)情，為合理編制國(guó)土總體規(guī)劃提供了科學(xué)依據(jù)；提出了國(guó)土開(kāi)發(fā)布局的總體構(gòu)想，謀劃了重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)帶或重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)力布局問(wèn)題；將保護(hù)環(huán)境、不斷提高環(huán)境質(zhì)量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)了國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的研究，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，合理開(kāi)發(fā)利用各地區(qū)國(guó)土資源，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了良好條件。

2.20世紀(jì)80年代中后期：編制和實(shí)施經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃

20世紀(jì)80年代中期，經(jīng)濟(jì)技術(shù)梯度推移理論被引入中國(guó)，并成為國(guó)家決策結(jié)構(gòu)劃分經(jīng)濟(jì)地帶和制定區(qū)域發(fā)展政策的重要依據(jù)。1985年9月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中第一次將全國(guó)劃分為東部、中部、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶，指出要正確處理我國(guó)東部、中部、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的關(guān)系，充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展它們相互間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，逐步建立以大城市為中心的、不同層次、規(guī)模不等、各有特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。⑦

1986年4月，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃（1986—1990）》中，進(jìn)一步提出了建設(shè)全國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想：進(jìn)一步推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、以山西為中心的能源基地、京津唐地區(qū)、西南“四?。▍^(qū)）五方”地區(qū)等全國(guó)一級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展；形成以省會(huì)城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這些城市，要敞開(kāi)大門(mén)，同周?chē)?、小城市和地區(qū)發(fā)展廣泛的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，增強(qiáng)輻射力，形成范圍不同各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)；發(fā)展以省轄市為中心的三級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。各省、自治區(qū)直轄的城市，要根據(jù)各自的地位和條件，同周?chē)目h城、集鎮(zhèn)以至農(nóng)村加強(qiáng)聯(lián)系，促進(jìn)城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間貿(mào)易的發(fā)展，積極發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)營(yíng)與協(xié)作，開(kāi)展技術(shù)交流，信息咨詢和人才培養(yǎng)等多種形式的服務(wù)工作。⑧

按照“七五”計(jì)劃的部署，20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，區(qū)域規(guī)劃工作的重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)展開(kāi)。國(guó)家先后成立了上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室、山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室，我國(guó)又開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新的區(qū)域規(guī)劃階段。

1982年底，國(guó)務(wù)院決定成立以山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室。規(guī)劃辦公室的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)制定基地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加速開(kāi)發(fā)和建設(shè)我國(guó)的能源基地；協(xié)調(diào)基地內(nèi)部之間、地區(qū)之間、地區(qū)與部門(mén)之間的關(guān)系，使基地同全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)。

1983年3月，國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室正式成立。規(guī)劃辦的主要任務(wù)是解決條塊矛盾，解放生產(chǎn)力，形成區(qū)域內(nèi)不同形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織；發(fā)揮上海作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心的作用，大力發(fā)展高、精，尖，新的加工工業(yè)和出口產(chǎn)品，為周?chē)貐^(qū)和全國(guó)各地提供高質(zhì)量多功能的服務(wù)。

1985年9月，國(guó)務(wù)院將東北能源交通規(guī)劃辦公室改為東北經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室。規(guī)劃辦公室的主要任務(wù)是制定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)土規(guī)劃；組織和推動(dòng)跨省區(qū)、跨部門(mén)的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合；對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)中的一些長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性重大問(wèn)題深入調(diào)查研究，提出意見(jiàn)供國(guó)家決策。

上述三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室的成立，推動(dòng)了20世紀(jì)80年代中后期經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃的順利開(kāi)展。如上海經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室積極探索區(qū)域橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合方式；協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)能源建設(shè)；制定《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出要充分發(fā)揮中心城市作用，打破條塊分割，把橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更好地組織起來(lái)，逐步形成以大中城市為依托的、不同規(guī)模的、開(kāi)放式、多層次、網(wǎng)絡(luò)型的經(jīng)濟(jì)區(qū)。東北辦公室努力提高區(qū)域內(nèi)城市的組織程度，把各城市的分工、協(xié)作及各種形式的聯(lián)合推向新的水平；加強(qiáng)了區(qū)內(nèi)連結(jié)城鄉(xiāng)的各種交通運(yùn)輸及通信設(shè)施的建設(shè)，增強(qiáng)了城市的各種功能，充分發(fā)揮各級(jí)城市的多種服務(wù)作用；制定了能源、交通和老企業(yè)技術(shù)改造規(guī)劃以及一些重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，對(duì)黑龍江東部、內(nèi)蒙古東部、吉林琿春、遼寧中部等地區(qū)的煤、電、運(yùn)建設(shè)問(wèn)題提出了可行性方案。以山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室在山西與基地五省區(qū)開(kāi)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合上取得較大進(jìn)展，其特點(diǎn)是由過(guò)去的以物易物、協(xié)作加工，發(fā)展為通過(guò)物資協(xié)作，引進(jìn)資金、引進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)人才；由一次性、臨時(shí)性協(xié)作，向長(zhǎng)期，穩(wěn)定的方向發(fā)展，初步呈現(xiàn)了多層次、多渠道、多形式的協(xié)作局面。⑨應(yīng)該說(shuō)，該時(shí)期由國(guó)務(wù)院牽頭組織開(kāi)展的區(qū)域規(guī)劃工作，在一些重大問(wèn)題上促進(jìn)了各地區(qū)達(dá)成基本共識(shí)；通過(guò)加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，協(xié)調(diào)了各行政區(qū)之間的利益關(guān)系，促進(jìn)了區(qū)域合作。

3.20世紀(jì)90年代：編制和實(shí)施大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃

20世紀(jì)90年代初，面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡引發(fā)的諸多負(fù)面效應(yīng)，依據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)形勢(shì)的新變化，對(duì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為中央領(lǐng)導(dǎo)集體所面臨的新課題。中共中央關(guān)于制定“八五”計(jì)劃的建議及七屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出，生產(chǎn)力的合理布局和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中一個(gè)極為重要的問(wèn)題。中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布很不平衡。正確處理全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，不僅關(guān)系到各種優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展，而且關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一和全國(guó)各民族的團(tuán)結(jié)。因此，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富?！雹獾脑瓌t，進(jìn)一步改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和合理布局生產(chǎn)力，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效益出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資源的合理利用和優(yōu)化配置；在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，充分發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的合理分工與協(xié)作；合理調(diào)整不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的比較利益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1996年3月，“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系以及地理自然特點(diǎn)，突破行政區(qū)劃界限，在已有經(jīng)濟(jì)布局的基礎(chǔ)上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成7個(gè)跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。進(jìn)一步發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)“八五”計(jì)劃和“九五”計(jì)劃的部署，國(guó)家開(kāi)始重視大經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃工作，通過(guò)編制和實(shí)施大經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，不斷擴(kuò)大跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。原國(guó)家計(jì)委牽頭啟動(dòng)了全國(guó)七大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的編制工作。如西南和華南部分省區(qū)區(qū)域規(guī)劃工作于1990年啟動(dòng)，1992年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)并實(shí)施。規(guī)劃的實(shí)施打通了西部通達(dá)沿海地區(qū)的通道，促進(jìn)了廣西北海、欽州、防城等地區(qū)的港口建設(shè)以及云貴桂高速公路建設(shè)，同時(shí)也促進(jìn)了西南地區(qū)的農(nóng)業(yè)及熱帶、亞熱帶作物的發(fā)展以及水電開(kāi)發(fā)、能源和有色金屬工業(yè)的發(fā)展。

西北地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃在1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)，主要涉及西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想及目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、經(jīng)濟(jì)布局和政策措施等內(nèi)容。如加強(qiáng)與中亞國(guó)家合作、加快發(fā)展能源和原材料工作、改善交通和水利等。

環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃于1994年由國(guó)務(wù)院批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)，主要謀劃了京津和山東的機(jī)械電子工業(yè)和金融商貿(mào)等服務(wù)業(yè)，天津、山東的港口業(yè)和海洋漁業(yè)，山西、內(nèi)蒙古的煤炭及電力工業(yè)基地建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展以及該區(qū)域交通水利發(fā)展、渤海灣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題。

長(zhǎng)江三角洲及長(zhǎng)江沿岸地區(qū)區(qū)域規(guī)劃于1995年以中央文件的名義轉(zhuǎn)發(fā)，該規(guī)劃提出以浦東為龍頭推動(dòng)三角洲及長(zhǎng)江沿岸地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的要求。規(guī)劃內(nèi)容較全面，涉及包括石化、鋼鐵、化工、建材等原材料加工的、高技術(shù)的、輕工紡織的、食品工業(yè)的，長(zhǎng)江水道和公路交通發(fā)展、國(guó)際金融貿(mào)易信息及上海航運(yùn)及物流中心服務(wù)業(yè)發(fā)展等與生產(chǎn)力水平多層次、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化發(fā)展相關(guān)的問(wèn)題。

東北地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃1996年完成編制工作，該規(guī)劃提出了關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌及石油、鋼鐵、煤炭、電力等大型國(guó)有企業(yè)改組改制問(wèn)題，資源枯竭地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，加快沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的問(wèn)題，建立農(nóng)業(yè)大基地的問(wèn)題等。

該時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃工作由國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展，原國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)牽頭組織，編制依據(jù)明確，組織動(dòng)員力度大，有力推動(dòng)了規(guī)劃的順利實(shí)施。同時(shí)，該時(shí)期正好處于全國(guó)貫徹落實(shí)鄧小平南行講話的新階段，各地區(qū)都希望通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合加快本地區(qū)發(fā)展，因此參與規(guī)劃制定和實(shí)施的積極性較高，推動(dòng)了規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程。當(dāng)然，該時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃工作也有諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)：大經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃工作缺乏指導(dǎo)、跟蹤、監(jiān)督機(jī)制，影響了規(guī)劃實(shí)施成效的有效評(píng)價(jià)；規(guī)劃沒(méi)有很好地與國(guó)家當(dāng)時(shí)的區(qū)域政策相配套。當(dāng)時(shí)國(guó)家區(qū)域政策的實(shí)施對(duì)象主要是東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)等，而幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的政策體系多是一些支持性和鼓勵(lì)類(lèi)的口號(hào)，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，影響了實(shí)施的成效；由于存在行政區(qū)的體制障礙，地區(qū)之間仍然在重大項(xiàng)目上存在重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，難以實(shí)現(xiàn)編制和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的最終目標(biāo)。

4.2000年至今：編制和實(shí)施不同層級(jí)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃

從新世紀(jì)開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，區(qū)域發(fā)展面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。2000年10月，“十五”計(jì)劃的建議指出，要實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2002年11月，黨的十六大把“地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)逐步扭轉(zhuǎn)”作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容，提出我國(guó)東部、中部和西部各有側(cè)重的發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)東、中、西部經(jīng)濟(jì)交流和合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展，形成若干各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶。

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)在提出科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，把包括統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展在內(nèi)的“五個(gè)統(tǒng)籌”作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本原則，把形成促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制作為未來(lái)發(fā)展的主要任務(wù)之一。

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》在全面總結(jié)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了全面系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略：實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告把“城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制”和“主體功能區(qū)布局基本形成”納入實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)新要求中來(lái)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，對(duì)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高要求。

2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》將主體功能區(qū)建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。2010年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了新中國(guó)成立以來(lái)第一部全國(guó)性空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃——《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出要控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土開(kāi)發(fā)格局。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告明確提出要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。

隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求的不斷提高，區(qū)域規(guī)劃的探索和創(chuàng)新也相應(yīng)進(jìn)入到一個(gè)新的階段，一系列與國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃相繼編制。2008年9月和12月，國(guó)務(wù)院分別印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）的批復(fù)》，對(duì)這兩個(gè)地區(qū)加快實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展作出具體的戰(zhàn)略部署。2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，總結(jié)了振興工作的重要經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步充實(shí)了振興戰(zhàn)略，制定了東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的新政策。2009年底，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定了《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，細(xì)化了落實(shí)促進(jìn)中部地區(qū)崛起的各項(xiàng)政策措施。2010年6月，在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十年之際，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，總結(jié)了10年來(lái)西部大開(kāi)發(fā)工作的主要成就，對(duì)今后西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略作了全面部署。為了進(jìn)一步落實(shí)上述一系列與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃，國(guó)務(wù)院相繼組建了負(fù)責(zé)西部、東北和中部戰(zhàn)略的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，來(lái)組織開(kāi)展規(guī)劃的編制、指導(dǎo)監(jiān)督和評(píng)估工作，所編制和實(shí)施的區(qū)域規(guī)劃取得較大成效。但由于各經(jīng)濟(jì)區(qū)之間在資源條件、區(qū)位條件、生態(tài)和環(huán)境容量問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度等存在較大差異，國(guó)家在對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，用相同的政策手段，搞“一刀切”，很難適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展要求，最終必然會(huì)損害地區(qū)的合理利益。同時(shí)，四大板塊經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間互相攀比優(yōu)惠政策，中央與地區(qū)之間反復(fù)博弈，最終導(dǎo)致區(qū)域政策在實(shí)施中難以實(shí)現(xiàn)因地制宜。

為解決上述問(wèn)題，2005年至今，中央政府緊緊圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一重大戰(zhàn)略任務(wù)，先后批準(zhǔn)發(fā)布了一系列新區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，許多區(qū)域規(guī)劃上升為“國(guó)家戰(zhàn)略”，成為國(guó)家宏觀調(diào)控在區(qū)域?qū)用嫔下鋵?shí)的重要手段和縮小區(qū)域發(fā)展差距、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的重要舉措。以2005年6月21日國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)開(kāi)始，截至2014年7月17日《珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)函〔2014〕87號(hào)文）的批復(fù)，共有80余項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策文件上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

近年來(lái)批準(zhǔn)實(shí)施的一系列戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)是：空間尺度不斷細(xì)化。進(jìn)入新階段以來(lái)我國(guó)推出的一系列更加精細(xì)的區(qū)域規(guī)劃，空間范圍從四大板塊層面逐步縮小到跨省區(qū)以及省級(jí)和省內(nèi)層面，避免了區(qū)域政策“一刀切”的弊端。規(guī)劃的實(shí)施還同時(shí)發(fā)揮了中央政府和地方政府的積極性。目前一些上升到國(guó)家戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，很多都由地方制定和提出，中央負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。通過(guò)上下互動(dòng)出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃，保證了國(guó)家戰(zhàn)略意圖得以落實(shí)，也兼顧了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性。一系列戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施也產(chǎn)生了良好的成效。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖更加細(xì)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)由南向北、由東向西展開(kāi)，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的點(diǎn)面結(jié)合、左右聯(lián)動(dòng)的新格局。另外，促進(jìn)了我國(guó)區(qū)域內(nèi)外一體化程度。對(duì)內(nèi)方面，跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)打破了區(qū)域壁壘，促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)和要素的融合；對(duì)外方面，增強(qiáng)了邊疆地區(qū)對(duì)外開(kāi)放程度，構(gòu)建了我國(guó)對(duì)外的開(kāi)發(fā)開(kāi)放地區(qū)總體格局。

二、我國(guó)開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃工作的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃工作的歷史回顧，可以看出，從20世紀(jì)80年代初編制地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃到近年來(lái)一系列上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，彰顯了區(qū)域規(guī)劃在加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、完善區(qū)域政策體系、促進(jìn)生產(chǎn)力空間布局不斷優(yōu)化和推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等方面發(fā)揮的重要作用，同時(shí)，隨著區(qū)域發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，區(qū)域規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中也面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。

第一，區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施要遵循科學(xué)的發(fā)展理念，響應(yīng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展提出的戰(zhàn)略要求。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在不同歷史階段開(kāi)展的區(qū)域規(guī)劃工作，其指導(dǎo)方針和任務(wù)都與當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求緊密相關(guān)，如20世紀(jì)80年代初，圍繞國(guó)家“六五”計(jì)劃中提出的“加強(qiáng)地區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”的目標(biāo)要求，編制了部分地區(qū)的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃；20世紀(jì)中后期，圍繞國(guó)家“七五”計(jì)劃中提出的“建立經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)區(qū)域合作”的目標(biāo)要求，編制了經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃；20世紀(jì)90年代圍繞“八五”計(jì)劃中提出的“建立跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢(shì)互計(jì)劃補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)要求，編制了大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃；進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，圍繞“十五”計(jì)劃、“十一五”和“十二五”規(guī)劃提出的推進(jìn)全面系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的目標(biāo)要求，編制了不同層級(jí)的與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)編制和實(shí)施的一系列區(qū)域規(guī)劃已成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段和縮小區(qū)域差距、加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系的重要途徑。

第二，制定科學(xué)有效的區(qū)域政策是保障區(qū)域規(guī)劃有效實(shí)施的重要手段。區(qū)域政策是國(guó)家所有政策類(lèi)型中唯一能夠?qū)?jīng)濟(jì)版圖產(chǎn)生積極的空間干預(yù)的政策手段，它不但作用于空間差異的彌合、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)，而且能夠在促進(jìn)優(yōu)勢(shì)區(qū)域加快崛起的過(guò)程中打造提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的空間抓手。區(qū)域規(guī)劃工作的成效如何，主要取決于當(dāng)時(shí)國(guó)家區(qū)域政策的內(nèi)容、力度及適用范圍。區(qū)域規(guī)劃的有效實(shí)施要與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的調(diào)整創(chuàng)新聯(lián)系起來(lái)。改革開(kāi)放至今區(qū)域規(guī)劃工作的實(shí)踐證明，制定區(qū)域政策時(shí)充分考慮其空間層次性、差異性和依賴性，能有效地促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施。一方面，區(qū)域政策的制定要考慮空間尺度的影響。空間尺度過(guò)大易導(dǎo)致政策的普適性較差；空間尺度過(guò)小則易造成政策隨意化問(wèn)題。另一方面，區(qū)域政策的制定要考慮空間相互依賴性和差異性的影響。在制定區(qū)域政策要根據(jù)空間依賴性的特點(diǎn)，完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制；同時(shí)也應(yīng)注意空間差異性的存在，因地制宜地對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)。應(yīng)該說(shuō)，把握區(qū)域政策的合理層次、形成科學(xué)有序的空間尺度體系，注意空間差異性和依賴性的影響，對(duì)保障區(qū)域政策和規(guī)劃的實(shí)施效果具有重要意義。

第三，區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施要同時(shí)發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性，既體現(xiàn)國(guó)家意志，又兼顧地方利益訴求。通過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施非常重視，一方面中央政府希望通過(guò)編制和實(shí)施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃解決日趨復(fù)雜多樣的區(qū)域性問(wèn)題，另一方面地方政府則希望通過(guò)編制和爭(zhēng)取中央政府批準(zhǔn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃獲取更多的實(shí)際利益及良好聲譽(yù)。實(shí)踐證明，通過(guò)上下互動(dòng)出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃一方面使地方政府更加明確發(fā)展的目標(biāo)，調(diào)動(dòng)了地方貫徹落實(shí)區(qū)域政策的積極性，另一方面中央部門(mén)通過(guò)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，體現(xiàn)了國(guó)家意志，保障了整體利益最大化。

三、我國(guó)開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃工作的現(xiàn)實(shí)啟示

根據(jù)新的形勢(shì)變化，立足區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作出了新的要求和部署，國(guó)家“十三五”規(guī)劃的編制也將把統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，區(qū)域規(guī)劃工作作為落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，需要進(jìn)一步更新思想觀念、完善工作方式、優(yōu)化體制機(jī)制，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

第一，規(guī)劃編制的目標(biāo)和任務(wù)應(yīng)更加體現(xiàn)科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。一方面，區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)。要在深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，從更高層次和更廣空間，通過(guò)構(gòu)建跨區(qū)域大交通大流通、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接以及產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，來(lái)培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶和增長(zhǎng)極，促進(jìn)資源優(yōu)化配置和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局。另一方面，面對(duì)粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式帶來(lái)的資源衰竭和日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃應(yīng)由經(jīng)濟(jì)單目標(biāo)型規(guī)劃轉(zhuǎn)向綜合目標(biāo)型規(guī)劃。要以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，將結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、改善民生、環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，在科學(xué)發(fā)展、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求指導(dǎo)下，規(guī)劃方案相應(yīng)增加緩解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)、營(yíng)造良好的人居環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境等方面的內(nèi)容，同時(shí)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，依托重要流域帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，進(jìn)一步提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

第二，規(guī)劃編制方法需要進(jìn)一步優(yōu)化。編制科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃，可為政府宏觀調(diào)控和社會(huì)管理提供重要依據(jù)。在規(guī)劃的編制過(guò)程中，不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)編制的規(guī)劃體現(xiàn)了各自的目標(biāo)，反映了各自不同的利益追求，區(qū)域規(guī)劃的編制過(guò)程實(shí)際上是對(duì)部門(mén)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的規(guī)劃進(jìn)行整合和完善的過(guò)程?；诖?，規(guī)劃編制組織形式應(yīng)由自上而下的強(qiáng)制型規(guī)劃轉(zhuǎn)向上下互動(dòng)的協(xié)商型規(guī)劃，編制過(guò)程中需要圍繞已確定的規(guī)劃目標(biāo)，綜合協(xié)調(diào)好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、國(guó)家整體利益與地方局部利益、相關(guān)各部門(mén)之間的利益以及不同社會(huì)群體之間的利益關(guān)系，規(guī)劃的內(nèi)容和安排要充分考慮不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)各自的合理建議，對(duì)區(qū)域發(fā)展存在的關(guān)鍵矛盾和問(wèn)題進(jìn)行分析，對(duì)關(guān)系區(qū)域整體發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使區(qū)域規(guī)劃在體現(xiàn)國(guó)家意志的同時(shí)充分發(fā)揮地方和部門(mén)的比較優(yōu)勢(shì)，從地方和部門(mén)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)相應(yīng)推出關(guān)于產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等一系列政策措施和項(xiàng)目安排，從而提高規(guī)劃編制的合理性和針對(duì)性，保證規(guī)劃決策的科學(xué)性和可操作性。

第三，規(guī)劃實(shí)施亟待加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新。首先，通過(guò)實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，優(yōu)化區(qū)域分工，完善區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制。一方面，在區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容中，要重視區(qū)域發(fā)展差異性和不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，落實(shí)因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略部署，注重分區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和分類(lèi)指導(dǎo)。東部地區(qū)要提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力；承擔(dān)支持中西部加快發(fā)展的責(zé)任，與中西部形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。中西部地區(qū)要通過(guò)實(shí)施跨區(qū)域、次區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，積極培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。東北地區(qū)要通過(guò)區(qū)域規(guī)劃解決體制性、機(jī)制性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，加快形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。另一方面，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施在注重對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)的同時(shí)，也要建立健全完善的區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)合作和協(xié)同發(fā)展。要消除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)要素流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移；克服行政區(qū)劃的體制性障礙，協(xié)調(diào)合作各主體的利益訴求，形成多層次、多領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和高效靈活的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；廣泛運(yùn)用政府間合作交流聯(lián)席會(huì)議制度、高層領(lǐng)導(dǎo)定期溝通制度和部門(mén)協(xié)調(diào)制度等，加強(qiáng)區(qū)域間重大事項(xiàng)的協(xié)商與溝通機(jī)制；實(shí)行地區(qū)互助政策，開(kāi)展多種形式對(duì)口支援，包括加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。其次，健全規(guī)劃監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。建立一套指標(biāo)體系，形成適宜的評(píng)估辦法和規(guī)范的評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估程序，加強(qiáng)總體部署，組織專(zhuān)門(mén)班子，與相關(guān)地方和部門(mén)進(jìn)行及時(shí)有效的溝通和聯(lián)系，對(duì)各地區(qū)區(qū)域規(guī)劃方案和文件的實(shí)施情況進(jìn)行檢查評(píng)估，并充分發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的作用，及時(shí)解決評(píng)估中和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，提出解決對(duì)策，指導(dǎo)改進(jìn)區(qū)域規(guī)劃工作。再次，完善規(guī)劃實(shí)施的法律保障機(jī)制。規(guī)劃立法工作的主要目的是要把規(guī)劃的前期研究、銜接協(xié)調(diào)、頒布實(shí)施、評(píng)估調(diào)整等一套流程納入法制框架，減少規(guī)劃編制和實(shí)施的隨意性。基于此，必須把區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性提上議事日程，及早制定《區(qū)域規(guī)劃法》，使區(qū)域規(guī)劃從編制到實(shí)施和監(jiān)管都具有法律約束力，對(duì)隨意違反規(guī)劃的行為能予以制裁，從使區(qū)域規(guī)劃真正成為區(qū)域內(nèi)各主體一體化的行動(dòng)指南。

注釋

①崔功豪、王興平：《當(dāng)代區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)論》，東南大學(xué)出版社，2006年，第1頁(yè)。②方創(chuàng)琳：《區(qū)域發(fā)展規(guī)劃論》，科學(xué)出版社，2000年，第41頁(yè)。③孫尚清主編：《論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)策》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984年，第320—321頁(yè)。④《國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年第8期。⑤《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1983年第9期。⑥孫久文：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃》，商務(wù)印書(shū)館，2004年，第37頁(yè)。⑦《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》，人民出版社，1985年，第18—19頁(yè)。⑧《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，人民出版社，1986年，第106—107頁(yè)。⑨李海艦等：《圈層開(kāi)放擴(kuò)大開(kāi)放的新戰(zhàn)略》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992年，第134頁(yè)。⑩中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），人民出版社，1993年，第1500頁(yè)。中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），人民出版社，1997年，第1868頁(yè)。中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），人民出版社，2001年，第1380頁(yè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年10月19日。孫久文、原倩：《我國(guó)區(qū)域政策的“泛化”、困境擺脫及其新方位找尋》，《改革》2014年第4期。楊偉民主編：《發(fā)展規(guī)劃的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社，2010年，第93頁(yè)。吳昊、馬琳：《中國(guó)大量編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的原因及其實(shí)施難題》，《東北亞論壇》2013年第3期。