張淑敏

摘 要：目前，養(yǎng)老保險金流動性困難是當(dāng)前養(yǎng)老保險體制改革面臨的最緊迫的問題，養(yǎng)老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險體制改革的進(jìn)程，我國養(yǎng)老保險體制改革的政策取向應(yīng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；體制改革；問題；對策

養(yǎng)老保險體制改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，一直以來受到各級政府和全社會的高度關(guān)注。目前，中國養(yǎng)老金按地方分割、覆蓋面狹窄，社會統(tǒng)籌的赤字不得不用個人賬戶繳費(fèi)來填補(bǔ)，以而造成個人賬戶“空轉(zhuǎn)”。隨著時間推移，這些問題可能影響企業(yè)和個人繳費(fèi)的積極性，使擴(kuò)大覆蓋面越來越困難，給財政造成越來越大的壓力。

一、養(yǎng)老保險體制改革存在的問題

（一）養(yǎng)老保險金流動性困難。

目前我國養(yǎng)老保險體制改革的政策取向是由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡，但是養(yǎng)老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險體制改革的進(jìn)程。養(yǎng)老保險金面臨嚴(yán)重的流動性困難，地方財政不得不用養(yǎng)老保險金的個人賬戶資金（個人繳費(fèi)加7%的企業(yè)繳費(fèi)）和稅收收入來彌補(bǔ)目前養(yǎng)老保險金的資金缺口，這就造成“統(tǒng)賬結(jié)合”的改革模式中個人賬戶的普遍空賬。即使如此，養(yǎng)老保險金籌集仍是人不敷出，中央財政不得不進(jìn)行撥款予以解決，以保持地方財政和社會的穩(wěn)定。

（二）養(yǎng)老保險固態(tài)化，勞動力市場分割。

養(yǎng)老保險金流動性困難，個人賬戶的普遍虛賬和空賬，養(yǎng)老保險覆蓋面窄造成了養(yǎng)老保險的固態(tài)化。改革開放以前我國實行國有企業(yè)統(tǒng)包的養(yǎng)老保險體制，職工的工作變動，其養(yǎng)老保險會由新的企業(yè)承擔(dān)，職工個人不因工作的變動而蒙受損失，養(yǎng)老保險不構(gòu)成勞動力流動的障礙。隨著改革開放的不斷深化，所有制逐漸實現(xiàn)了多元化，要求勞動力市場化以實現(xiàn)要素的合理配置。而非國有經(jīng)濟(jì)、私營企業(yè)和三資企業(yè)職工的養(yǎng)老保險體制尚未建立，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險不能隨受保障主體的流動而流動，養(yǎng)老保險呈現(xiàn)固態(tài)化特征，造成國有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)的下崗分流人員不愿到非國有經(jīng)濟(jì)部門工作。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

（一）養(yǎng)老保險金清償能力不足。

過去我國職工的養(yǎng)老保險由企業(yè)統(tǒng)包，職工個人賬戶沒有養(yǎng)老金的積累，而國務(wù)院文件所確定的養(yǎng)老保險體制改革目標(biāo)是建立一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險體制，使勞動力市場真正具有流動性。對過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險金的欠賬就造成政府資產(chǎn)負(fù)債表上的隱性直接負(fù)債，構(gòu)成政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，目前關(guān)于這一成本的統(tǒng)計缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，各種測算結(jié)果之間差距很大。

（二）企業(yè)統(tǒng)籌和社會統(tǒng)籌占養(yǎng)老保險金的比重低，財政負(fù)擔(dān)沉重。

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業(yè)籌集和社會籌集各占1/3，企業(yè)籌集和社會籌集不足部分由財政彌補(bǔ)的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險金遵繳率低（約90%），企業(yè)籌集只占全部養(yǎng)老金的20%—25%，養(yǎng)老保險金欠繳嚴(yán)重，

（三）人口老齡化和贍養(yǎng)率提高。

當(dāng)前和未來相當(dāng)長的時期，我國將面臨勞動力供給進(jìn)一步增加和退休人口進(jìn)一步增長的雙重矛盾。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化和農(nóng)村剩余勞動力供給的增加，就業(yè)問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養(yǎng)老保險金支付規(guī)模。

（四）養(yǎng)老保險體制存在漏洞。

這是指非國有經(jīng)濟(jì)尚未建立職工養(yǎng)老保險，政府?dāng)U大養(yǎng)老保險覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業(yè)而言，職工養(yǎng)老保險是由政府、企業(yè)和個人共同建立的，但對非國有經(jīng)濟(jì)而言，政府沒有承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)承擔(dān)了建立職工養(yǎng)老保險的全部成本，養(yǎng)老保險金只能靠企業(yè)和職工個人來積累。在這種條件下，非國有經(jīng)濟(jì)建立職工養(yǎng)老保險的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通過獎金或紅利的方式對職工進(jìn)行補(bǔ)償所帶來的成本，其建立養(yǎng)老保險體制的動機(jī)嚴(yán)重弱化，養(yǎng)老保險覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。

（五）養(yǎng)老保險基金管理混亂，缺乏有效的法律保障。

目前我國的養(yǎng)老保險體制改革缺乏有效的法律保障，養(yǎng)老保險金的籌集、發(fā)放和管理混亂，養(yǎng)老保險基金的保值增值能力很低。我國養(yǎng)老金體制改革實行的是屬地所有、屬地負(fù)責(zé)的原則，即養(yǎng)老保險的責(zé)任主體是各地方政府，這就造成養(yǎng)老保險基金的管理分散化和低效率，養(yǎng)老保險基金的收益率很低甚至為負(fù)值，而且養(yǎng)老保險金擠占挪用現(xiàn)象比較普遍。

三、完善我國養(yǎng)老保險體制的對策

（一）多渠道籌集養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本。

養(yǎng)老保險改革所帶來的規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，作為政府的負(fù)債必須在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中以相應(yīng)的政府資產(chǎn)或資金收入予以平衡。國家應(yīng)制定一個中長期財政計劃，在若干年內(nèi)逐步消化和吸收養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本，否則隨著人口老齡化加劇和贍養(yǎng)率的提高，財政隱性負(fù)債將會急劇增加，威脅未來的財政穩(wěn)固和財政的可持續(xù)性。根據(jù)國際上養(yǎng)老保險改革的成功經(jīng)驗，支付養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本有三條主要的融資渠道：國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、征收新的稅收、發(fā)行特別國債等。

1.國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所獲得的資金數(shù)量是國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量、資本市場的發(fā)達(dá)程度和資本市場的吸收能力的函數(shù)。對于我國而言，完全依賴國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移來滿足養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本是不恰當(dāng)?shù)恼哌x擇。（1）國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移收入受到國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量的限制。（2）受到資本市場吸收能力的限制。雖然我國目前居民儲蓄存款超過6萬億元，但如果發(fā)生大規(guī)模的資金轉(zhuǎn)移，一些中小銀行，甚至是四大國有銀行都會出現(xiàn)流動性危機(jī)，甚至是清償能力的危機(jī)，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。（3）更為重要的是受到資本市場發(fā)達(dá)程度的限制。要實現(xiàn)國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)移的過程中不縮水和不引起股市震蕩，必須具有發(fā)達(dá)和完善的資本市場。對于我國而言，要在短期內(nèi)完善資本市場是不現(xiàn)實的。

2.在繼續(xù)實行財政收入增量3%轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險基金政策的同時，開征新稅種或提高某些稅收的稅率。政府可以運(yùn)用政府的強(qiáng)制力增加新的稅收以平衡養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本，但這些稅收不應(yīng)成為政府對在職職工的養(yǎng)老保險的未來承諾，不應(yīng)與納稅人的未來利益掛鉤，而只是用于對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的消化和吸收，否則政府的隱性直接負(fù)債將會劇增，而缺乏必要的資金來源。在稅種的選擇上要堅持稅收中性的原則，主要選擇具有累進(jìn)性特征的稅種。

3.發(fā)行特別國債。發(fā)行長期的特別國債是政府支付養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的又一條可行的籌資渠道。智利的經(jīng)驗表明，通過制定恰當(dāng)?shù)恼?，特別國債相當(dāng)大部分（40%）由養(yǎng)老保險基金持有，既可以使養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制平穩(wěn)過渡，減小震蕩，使轉(zhuǎn)制的成本最小化，又可以從體制上改變政府管理養(yǎng)老保險基金的低效率和養(yǎng)老保險基金的擠占挪用問題。

（二）有效抑制養(yǎng)老保險基金的支出規(guī)模，使養(yǎng)老保險的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

養(yǎng)老保險需求是無限的，而資金籌集的水平是有限的，是一定時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、就業(yè)率、贍養(yǎng)率的函數(shù)。養(yǎng)老保險水平應(yīng)保持在一個合理的區(qū)間：其最低應(yīng)高于職工退休后生存的需要，最高應(yīng)低于勞動力的邊際收益。養(yǎng)老保險水平高于勞動力的邊際收益，將對勞動效率產(chǎn)生抑制作用。目前體現(xiàn)勞動力邊際收益的最佳指標(biāo)是人均收入水平，而不是工資水平，所以養(yǎng)老保險統(tǒng)籌部分應(yīng)與人均收入掛鉤，確定一個合理的替代率，而不是目前所實行的與工資掛鉤的政策。同時，要實行區(qū)別對待的原則。

（三）養(yǎng)老保險基金管理市場化、規(guī)范化。

我國養(yǎng)老保險體制改革所面臨的流動性困難和清償能力不足，一方面是資金的籌集不足，另一方面則是管理的問題。

1.分別成立中央級養(yǎng)老保險基金和地方級養(yǎng)老保險基金。養(yǎng)老保險體制改革不可避免涉及地方間利益轉(zhuǎn)移，為了體現(xiàn)各地方利益，應(yīng)同時成立中央級和地方級養(yǎng)老保險基金，把中央企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)移收入以及中央級稅收收入轉(zhuǎn)移到國家養(yǎng)老保險基金，各地方所有企業(yè)轉(zhuǎn)移收入和地方稅收收入的大部分（如90%）轉(zhuǎn)入地方養(yǎng)老保險基金，小部分轉(zhuǎn)入國家養(yǎng)老保險基金，以增強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和能力。

2.專業(yè)公司的選擇上應(yīng)給予外國公司或共同基金以國民待遇。國外的共同基金或保險公司有著專業(yè)經(jīng)驗和雄厚的資金實力，有利于養(yǎng)老保險基金的規(guī)范運(yùn)作和風(fēng)險分散，有利于減小財政對基金最低收益率擔(dān)保所帶來的財政或有負(fù)債規(guī)模。同時，隨著我國加入WTO，金融服務(wù)領(lǐng)域開放進(jìn)程將會加快。在這種條件下，與其被動地等待外國公司的進(jìn)入，不如主動地制定政策，允許其進(jìn)入國內(nèi)市場，降低對國內(nèi)金融市場的沖擊。

3.基金細(xì)分。養(yǎng)老保險基金的巨大規(guī)模使其足以對資本市場產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，可以采取基金細(xì)分的原則把養(yǎng)老保險基金分成若干個小規(guī)?；穑總€專業(yè)公司或共同基金只被允許經(jīng)營其中一支，經(jīng)營的分散化機(jī)制可以減輕市場的投機(jī)壓力，又能有效地降低財政所承擔(dān)的風(fēng)險。

4.逐步實現(xiàn)中央對地方養(yǎng)老保險金轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化。由于當(dāng)前養(yǎng)老保險采取的是屬地原則，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付涉及地方間利益的轉(zhuǎn)移。中央政府應(yīng)明確制定養(yǎng)老保險金轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和程序，保證轉(zhuǎn)移支付公開、公正、公平，保證轉(zhuǎn)移支付的效率。同時，可以有效地抑制在養(yǎng)老保險基金籌集時地方政府的道德風(fēng)險。

四、結(jié)束語

養(yǎng)老保險改革涉及中央、地方、企業(yè)和每一個職工的利益，關(guān)系到勞動力市場化改革的成敗，關(guān)系到國有企業(yè)改革的成敗，關(guān)系到財政的穩(wěn)固和財政的可持續(xù)性，必須采取措施盡快改革和完善我國養(yǎng)老保險體制，這是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求。