柳敏和

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，土地流轉背景下農民的養(yǎng)老保障已成為社會熱點問題之一。關注、解決農民特別是失地農民的就業(yè)、養(yǎng)老等生存和發(fā)展面臨的困境，既是一個經濟問題，也是一個社會問題。

[關鍵詞]土地流轉；農民養(yǎng)老保障； 思考

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和土地流轉規(guī)模的不斷擴大，農民的養(yǎng)老保障面臨很多新情況、新問題，必須認真研究，加以解決。本文就土地流轉背景下，我省農民養(yǎng)老保障的有關問題，談談自己的一些想法，不當之處，敬請指正。

一、土地流轉背景下農民養(yǎng)老保障工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)

（一）目前土地流轉的基本現(xiàn)狀

土地流轉是實現(xiàn)農村規(guī)模化、集約化經營和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題，而解決好大量長期依賴土地生活的失地農民的養(yǎng)老保障，則是能否實現(xiàn)土地順利流轉的關鍵。

從當前來看，農村的土地流轉主要分為兩大類，一類是因為農村勞動力轉移就業(yè)，農民進行主動小規(guī)模和時間長短不一的轉移，另一類是為了城鎮(zhèn)建設需要被動接受大規(guī)模和根本性的土地流轉。河北省土地流轉經歷了緩慢的發(fā)展過程。據(jù)學者研究，河北從家庭聯(lián)產承包責任制開始至2002年，以農村自發(fā)的土地使用權流轉為主，土地流轉率在1-3%之間；自2002年《中華人民共和國土地承包法》出臺至今，基層政府逐漸主導土地流轉，此期我省反租倒包面積占土地流轉面積的11%[1]。

當前河北省土地流轉正處于發(fā)展和上升期，土地流轉由農戶間土地自發(fā)流轉向政府、集體主導的大規(guī)模流轉轉變，此期如果不注意土地流轉的規(guī)范化和流轉后農民的妥善安置，極易造成嚴重的問題。

失地農民，主要是指我國城鄉(xiāng)轉型發(fā)展進程中因規(guī)?；洜I或城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設征用、占用農用地而失去土地合法經營權的特殊農民群體。當前來看，大部分土地流轉屬于城鎮(zhèn)化下的土地流轉，重點是農村人口向城市人口的轉移。據(jù)2003年對全國24個?。ㄊ袇^(qū)）調查統(tǒng)計，全國非農業(yè)建設用地每年約250-300萬畝，除了大型基礎設施建設外，大部分屬于城鄉(xiāng)結合部的農村開發(fā)地區(qū)，如按人均1畝土地計算，每年失地農民數(shù)量在300萬人左右。2011年政府工作報告指出，過去五年中國城鎮(zhèn)化率由45.9%提升到52.6%，向城鎮(zhèn)轉移農村人口8436萬人。

土地流轉帶來的城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，也導致了發(fā)展中巨大的經濟和社會問題。據(jù)2010年湖南省統(tǒng)計局發(fā)布的《湖南城鎮(zhèn)化過程中失地農民調查報告》顯示，失地農民就業(yè)難、補償?shù)?、社保不健全等成為土地流轉中的突出困難。

就河北省而言，土地流轉正在加速進行。據(jù)報道，邢臺市土地流轉2012年為137.2萬畝，流轉率為15%，2013年將到達152.8萬畝，流轉率為16.7%。河北省與全國相比，目前城鎮(zhèn)化水平比較低，不僅在東部沿海省份中居于末位，而且低于全國平均水平3個多百分點，與經濟大省和東部沿海省份的地位極不相稱。“十二五”規(guī)劃綱要提出要從2010年的45%，提高到2015年的54%，城鎮(zhèn)化率五年將提高9個百分點，全省城鎮(zhèn)化率將達到全國平均水平；到2020年我省城鎮(zhèn)化水平將達到57%左右。這樣失地農民數(shù)量再將攀升，養(yǎng)老保障問題更加嚴峻。

（二）土地流轉條件下加強農民養(yǎng)老保障工作意義重大

我國是以農業(yè)立國的國家，農村人口仍占我國人口的絕大多數(shù)，農村的穩(wěn)定和發(fā)展影響著社會的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，土地流轉背景下做好失地農民的養(yǎng)老保障工作意義重大。

1.是促進城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設的需要

城鎮(zhèn)化的主體是處于土地流轉條件下的農民。在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的趨勢面前究竟是主動前行還是被動應付甚至是敵對抗拒，是影響未來我國小康社會目標實現(xiàn)的重要問題。由于到2050年中國60歲以上的老人將占全國人口總量的34%，解決他們的養(yǎng)老問題，是提高社會成員幸福指數(shù)，引導社會成員積極支持、參與現(xiàn)代化和城市化進程的重要舉措。反之，不注意解決城市化進程中的民生問題，引起民眾的消極對待甚至抗拒，將無法凝聚社會共同力量，實現(xiàn)共同目標。

2.是解決三農問題，促進經濟、社會發(fā)展的需要

當前解決城鄉(xiāng)二元結構的問題，必須從工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村入手，讓城鄉(xiāng)農民和城鎮(zhèn)居民一起平等共享改革開放和經濟發(fā)展的成果。而保障失地農民這一弱勢群體使其獲得最低生活保障和養(yǎng)老保障，建立公平且可持續(xù)的社會保障體系便成為經濟發(fā)展的助推器和社會和諧的穩(wěn)定劑。

3.是改善社會管理結構，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的需要。通過土地流轉以及配套的社會保障體系改革，可以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地不足的問題，可以防止失地農民無法融入市民社會而陷入沒地、沒崗、沒有生活來源，坐吃山空最終陷入囧困的狀況，可以形成城鄉(xiāng)之間人力、資本、技術、市場等要素的優(yōu)勢互補和綜合利用，進而有利于城鄉(xiāng)協(xié)同進步，滿足國家、社會以及個人的發(fā)展需要。

4.合理選擇養(yǎng)老模式，科學管理、經營社保養(yǎng)老基金，實現(xiàn)社保養(yǎng)老基金保值增值，可以使社?；鸢l(fā)揮更大的效能，使其在為經濟建設服務的同時，提高養(yǎng)老保險能力，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

二、土地流轉背景下我省農民養(yǎng)老保障存在的問題

2008年省委《關于認真貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步推進農村改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，我省逐步健全土地流轉條件下失地農民的社會保障制度，并在實踐中不斷探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的有效銜接方法，取得了很大的成績。據(jù)統(tǒng)計，到2008年，河北共籌集保障資金5.7億元，19.69萬失地農民參加了養(yǎng)老保險。但從河北172個縣（市）5萬個自然村巨大的農民數(shù)量和保障落實情況來看，土地流轉背景下農民養(yǎng)老保險仍然存在諸多問題。

（一）土地流轉背景下農民社會保障體系應加強整體設計

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與解決失地農民的民生問題并不矛盾，二者實際上一個是長遠目標，一個是近期任務的關系。缺乏土地流轉背景下農民社會保障體系的整體設計關鍵是缺乏換位思考。我們在制度設計時往往考慮經濟社會發(fā)展較多，考慮土地流轉情況下失地農民的實際生活相對較較少；考慮政府整體規(guī)劃較多，對農民個體需求考慮較少；考慮失地農民安置的經濟要素較多，對失地農民做為人的發(fā)展的社會需求、文化需求等非經濟因素考慮較少；考慮征地時靜態(tài)的問題分析和處理辦法較多，對動態(tài)的新市民社會形成過程中所需要的文化建設、制度保障、行為引導等深層次問題考慮較少。endprint

（二）征地補償不合理，農民利益受損，引發(fā)農民不滿甚至社會問題

有的地方政府搞土地財政，與開發(fā)商聯(lián)合對付農民，在行政成本居高不下的情況下，造成政府形象受損，官民關系緊張，群體事件多發(fā)，引起嚴重社會問題。土地權利模糊，導致土地流轉過程中對土地使用權利認識上有偏差，補償時自覺不自覺地把農民排斥在賠償體系之外。被征地農民的主體地位被忽視，征地補償安置費偏低，而且常常不能全額發(fā)放到農民手中。失地農民因失去賴以生存的土地這一穩(wěn)定的生活來源，限于知識、能力在再就業(yè)時又面臨諸多難題，加之社會保障水平低，使其對未來的生活充滿了不安全感。當農民遇到自身權益難以保障，尋求政府和社會幫助時，因為仲裁制度缺失，救濟保障機制不全，加之溝通渠道不暢，信息未能對稱，農民在通過正常途徑無法實現(xiàn)其訴求的情況下，對失地的不滿轉變?yōu)閷φ牟粷M，和政府的關系逐漸由“和平”溝通到“被迫”反對，最終導致干群關系緊張，甚至造成群體事件。

3.社?；鹞磳崿F(xiàn)統(tǒng)籌，社保未實現(xiàn)并軌，農民及失地農民社保標準偏低，不能真正解決其養(yǎng)老保障問題。

對失地農民來說，“以土地換保障”是養(yǎng)老保障金最現(xiàn)實的、最重要的來源。但征地過程中往往首先考慮的是政府的財政、開發(fā)商的利益，其次是村集體的收入，最后才是失地農民補償。這樣農民養(yǎng)老金的來源無法以法規(guī)的方式固定下來，不能從土地流轉收益中拿出足額、固定的資金做為失地農民養(yǎng)老保障基金和發(fā)展基金，例如培訓農民再就業(yè)，做為對農民未來投資等。

養(yǎng)老基金管理及投資運營也是一個復雜的問題。長期以來，養(yǎng)老基金主要用于購買國債或存入銀行，其利息甚至低于同期CPI漲幅。據(jù)中國社科院《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》披露，2010年全國有14個省區(qū)的基本養(yǎng)老保險收不抵支，缺口達679億元。而據(jù)全國社保基金理事會理事長戴相龍說，全國社?；鹄硎聲?006年開始受托管理中央財政補助9個省市區(qū)政府做實個人賬戶資金，獲得較高收益，11年來年均收益率達8.41%，高于同期通脹率6個百分點。

機關事業(yè)單位人員、企業(yè)退休職工、城鎮(zhèn)居民、失地農民和農村居民由于分別屬于不同的養(yǎng)老體系，享受不同的養(yǎng)老待遇。目前我國養(yǎng)老基金缺口較大，養(yǎng)老金發(fā)放標準不一。綜合考慮農民為國家多年來的貢獻，以及由于戶籍制度等限制，造成農民在住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面和城市居民相比在國民待遇方面所得到的較少回報，對于目前仍處于社會底層的農民這一弱勢群體來說，養(yǎng)老金水平偏低的問題必須在今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時認真解決。

[參考文獻]

[1]李學勤，河北省土地流轉現(xiàn)狀研究[J]，河北法學，2010.5。

課題來源：本文是河北省科技廳2012年自然科學基金課題軟科學立項項目《土地流轉背景下我省農民養(yǎng)老保障問題研究》（課題編號12457204D-10）的部分研究成果。endprint