楊運(yùn)東+董紹嫻+劉衛(wèi)民

【摘 要】 文章在界定高校績(jī)效預(yù)算的概念基礎(chǔ)上，選用SWOT法對(duì)廣東省S大學(xué)的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并以S大學(xué)為例從績(jī)效預(yù)算改革的重要性、改革途徑、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方法的選擇、機(jī)構(gòu)改革及獎(jiǎng)懲制度建設(shè)六方面探討了高校績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】 高校財(cái)務(wù)； 績(jī)效預(yù)算； SWOT

中圖分類號(hào)：F234.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）28-0037-03

引 言

財(cái)務(wù)預(yù)算是高校財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》明確事業(yè)單位“承擔(dān)高等教育、非盈利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類”，高校的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位性質(zhì)基本確定，高校的績(jī)效問(wèn)題愈來(lái)愈受到重視。一方面，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的績(jī)效信息比較少，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的高校發(fā)展需要；另一方面，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)），財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，這促使高校不得不加快績(jī)效預(yù)算改革的步伐，進(jìn)一步提高資金的有效性。

國(guó)外績(jī)效預(yù)算的研究始于20世紀(jì)50年代，對(duì)績(jī)效預(yù)算模式、體系、方法的研究較為廣泛和深入。國(guó)內(nèi)績(jī)效預(yù)算的研究起步較晚，在高?？?jī)效預(yù)算方面的研究主要集中在三個(gè)方面：一是對(duì)比分析已有績(jī)效預(yù)算改革的模式和經(jīng)驗(yàn)；二是構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)嘗試性研究；三是探討我國(guó)高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑。但這些研究都僅限于理論探討，本文擬以S大學(xué)為研究對(duì)象，用SWOT法結(jié)合外部環(huán)境及內(nèi)部因素分析S大學(xué)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，并提出S大學(xué)績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、高?？?jī)效預(yù)算的概念

考慮到高校的性質(zhì)和特征，并借鑒學(xué)者們對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究，本文將高?？?jī)效預(yù)算的概念界定為：績(jī)效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算管理模式?？?jī)效預(yù)算主要包括“績(jī)”、“效”、“預(yù)算”三個(gè)部分：“績(jī)”是指高校發(fā)展要達(dá)到的目標(biāo)，“效”是指用具體指標(biāo)評(píng)估完成目標(biāo)的情況，“預(yù)算”是指高校為達(dá)到目標(biāo)所投入的資金。

二、S大學(xué)預(yù)算管理現(xiàn)狀SWOT分析

S大學(xué)是廣東省與農(nóng)業(yè)部共建的“211工程”大學(xué)，學(xué)科門類齊全，擁有94個(gè)本科專業(yè)，12個(gè)博士學(xué)位授權(quán)一級(jí)學(xué)科，23個(gè)碩士學(xué)位授權(quán)一級(jí)學(xué)科，52個(gè)博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)，103個(gè)碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)?，F(xiàn)有全日制在校生4萬(wàn)余人，教職工2 900多人。

本文選用SWOT法分析S大學(xué)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，原因在于SWOT法簡(jiǎn)潔直觀，可通過(guò)戰(zhàn)略研究與競(jìng)爭(zhēng)分析較全面地得出有說(shuō)服力的結(jié)論，適用于分析和研究單位的現(xiàn)實(shí)情況。S大學(xué)預(yù)算管理現(xiàn)狀SWOT分析如圖1所示。

（一）優(yōu)勢(shì)因素（Strengths，簡(jiǎn)稱S）分析

第一，基礎(chǔ)設(shè)施較完善。2002年廣東省高教系統(tǒng)實(shí)行擴(kuò)招以來(lái)，S大學(xué)多方面多渠道籌措資金，逐步新建、改擴(kuò)建學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施，在校學(xué)生人數(shù)由6 000多人增加到4萬(wàn)多人；建筑面積從1999年的21萬(wàn)平方米增加到2012年的149萬(wàn)平方米；生均教學(xué)行政用房25平方米，高于教育部標(biāo)準(zhǔn)156%；校園環(huán)境及教學(xué)科研后勤服務(wù)條件得到極大改善。

第二，組織架構(gòu)穩(wěn)定。S大學(xué)設(shè)有一名總會(huì)計(jì)師，并設(shè)置財(cái)務(wù)處作為一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。財(cái)務(wù)處是學(xué)校財(cái)務(wù)工作的職能部門，在總會(huì)計(jì)師領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審核及財(cái)務(wù)決算工作。各預(yù)算責(zé)任單位（學(xué)院、部、職能部門等）是本部門預(yù)算的責(zé)任主體，對(duì)本部門的預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行負(fù)責(zé)。

第三，財(cái)務(wù)狀況良好。近年來(lái)，隨著中央和廣東省對(duì)高等教育投入的增加，S大學(xué)教育事業(yè)不斷發(fā)展，財(cái)務(wù)狀況較穩(wěn)定。對(duì)擴(kuò)招期間的銀行貸款，S大學(xué)堅(jiān)持勤儉辦學(xué)的方針，并積極籌措資金，貸款余額從最高的15億元下降到3.46億元。S大學(xué)2008—2012年收支及年末銀行貸款余額具體情況如表1所示。

（二）劣勢(shì)因素（Weaknesses，簡(jiǎn)稱W）分析

第一，預(yù)算管理改革的決心不夠?？?jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果，提倡公開透明、優(yōu)勝劣汰，實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革必然觸及部分人的利益，因此，不到萬(wàn)不得已，學(xué)校不愿將改革提上日程。

第二，預(yù)算管理改革的力度不夠。近年來(lái)，S大學(xué)在預(yù)算編制上不斷推進(jìn)和深化“精細(xì)化預(yù)算”、“剛性預(yù)算”，同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行上進(jìn)行了績(jī)效考評(píng)嘗試，如S大學(xué)2008年出臺(tái)了《S大學(xué)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)試行辦法》，對(duì)校內(nèi)預(yù)算的基本支出項(xiàng)目及專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，但由于推行力度不夠，實(shí)施效果并不理想。

第三，績(jī)效預(yù)算的制度基礎(chǔ)薄弱。目前S大學(xué)的財(cái)務(wù)信息公開、預(yù)算執(zhí)行問(wèn)責(zé)做得仍不夠，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的有效監(jiān)督。

（三）機(jī)遇（Opportunities，簡(jiǎn)稱O）分析

第一，改革政策機(jī)遇。近年來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付等一系列改革，逐步建立起公共財(cái)政預(yù)算管理體制，很大程度上提高了公共部門資金使用的安全性、規(guī)范性。與此同時(shí)，我國(guó)地方政府從2003年開始推行預(yù)算績(jī)效管理，取得了階段性進(jìn)展，這為高?？?jī)效預(yù)算的推行提供了良好的機(jī)遇。

第二，開放借鑒機(jī)遇?？?jī)效預(yù)算是發(fā)達(dá)國(guó)家政府多年探索、累積的管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)我國(guó)地方政府推行預(yù)算績(jī)效管理的歷程也證明績(jī)效預(yù)算在我國(guó)行之有效。以此為借鑒，并結(jié)合高校實(shí)際情況，探索高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑將更加容易。

（四）威脅（Threats，簡(jiǎn)稱T）分析

第一，實(shí)行績(jī)效預(yù)算無(wú)法得到行政管理體制改革的有效配合。實(shí)行績(jī)效預(yù)算的國(guó)家，普遍對(duì)其政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能進(jìn)行了調(diào)整，而我國(guó)各項(xiàng)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還未建立。

第二，法律和技術(shù)的空白。根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要相應(yīng)的法律作為依托，以提高其約束性，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐，以準(zhǔn)確反映預(yù)算的真實(shí)結(jié)果。而我國(guó)績(jī)效預(yù)算立法尚未提到議事日程，績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)手段研制處于起步階段。

第三，預(yù)算制度本身的限制。例如，預(yù)算編制時(shí)基本支出和項(xiàng)目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國(guó)資產(chǎn)管理相對(duì)弱化；國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等還達(dá)不到與績(jī)效預(yù)算相配套的要求。

三、S大學(xué)績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學(xué)擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)來(lái)推行績(jī)效預(yù)算改革，但同時(shí)也受多方因素影響，面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。S大學(xué)可從以下六個(gè)方面出發(fā)，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。

（一）提高預(yù)算管理的全局性和前瞻性，將績(jī)效預(yù)算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學(xué)在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢(shì)，而預(yù)算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學(xué)首先得從領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算理念和重視程度出發(fā)，將學(xué)校已制定的長(zhǎng)期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預(yù)算與預(yù)算相銜接，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能。這是推行績(jī)效預(yù)算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)和政策機(jī)遇，選擇“試點(diǎn)先行、全面鋪開”的改革方式

由于績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財(cái)務(wù)、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學(xué)預(yù)算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革“分步走”的模式，逐步實(shí)現(xiàn)真正的績(jī)效預(yù)算。S大學(xué)績(jī)效預(yù)算“分步走”可采取以下方式：

1.以財(cái)政專項(xiàng)為試點(diǎn)，逐步覆蓋學(xué)校所有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

財(cái)政專項(xiàng)資金具有專用性、及時(shí)性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，廣東省的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)日益成熟。S大學(xué)可以利用財(cái)政專項(xiàng)的這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)將其作為開展校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)。

2.從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始，逐步實(shí)現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算的項(xiàng)目評(píng)價(jià)包括事前績(jī)效評(píng)價(jià)、事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事后績(jī)效評(píng)價(jià)，且注重以事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為依據(jù)來(lái)分配預(yù)算。在開始推行績(jī)效預(yù)算的階段，可從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始實(shí)施，這樣可以立竿見影地實(shí)行問(wèn)責(zé)制，從而解決資金使用進(jìn)度慢的問(wèn)題。而隨著績(jī)效預(yù)算的逐步推進(jìn)，再實(shí)行事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事前績(jī)效評(píng)價(jià)，以解決項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題。在地方政府績(jī)效預(yù)算的改革過(guò)程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市都采用了這種事后績(jī)效評(píng)價(jià)的模式。

3.先實(shí)現(xiàn)“基本支出標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目支出績(jī)效化”的績(jī)效編制目標(biāo)，再逐步將基本支出分解到項(xiàng)目支出中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)部門預(yù)算績(jī)效化

這是由于部門預(yù)算改革解決了人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)的控制問(wèn)題，但對(duì)專項(xiàng)資金的編制方法卻沒(méi)有有效的控制手段。學(xué)校預(yù)算應(yīng)在這基礎(chǔ)上探索出項(xiàng)目支出的編制方法，再實(shí)現(xiàn)將基本支出分解到項(xiàng)目支出的過(guò)程。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)

績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學(xué)預(yù)算分為日常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩大塊：日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取定額方式核撥；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取分類申報(bào)、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來(lái)安排。因此，本文構(gòu)建績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)類別進(jìn)行，主要包含教學(xué)學(xué)科類項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、引進(jìn)人才項(xiàng)目、設(shè)備購(gòu)置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目四類。本文遵從全面性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫(kù)或第三方評(píng)價(jià)，促進(jìn)績(jī)效預(yù)算的公平公正

如前所述，S大學(xué)對(duì)校內(nèi)預(yù)算的基本支出項(xiàng)目及專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但實(shí)施效果并不理想。究其原因，一方面是學(xué)校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題。“由誰(shuí)來(lái)評(píng)”涉及到校內(nèi)評(píng)價(jià)部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。現(xiàn)有政府績(jī)效預(yù)算的事實(shí)表明，績(jī)效預(yù)算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績(jī)效預(yù)算推行初期，S大學(xué)可設(shè)置專門的績(jī)效評(píng)價(jià)小組，由該小組組織，財(cái)務(wù)處、審計(jì)處以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的歸口部門參與，共同完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)，可借鑒廣東省財(cái)政在深化財(cái)政改革過(guò)程中引入第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)財(cái)政支出使用績(jī)效的做法，邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織甚至咨詢機(jī)構(gòu)專家等第三方參與到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果“公開、公平、公正”。在績(jī)效預(yù)算較為成熟的階段，可更大程度地將績(jī)效評(píng)價(jià)工作交給第三方。

（五）建立以責(zé)任為中心的組織架構(gòu)，為績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)提供條件

從對(duì)S大學(xué)的威脅分析來(lái)看，構(gòu)建高校績(jī)效預(yù)算并不能完全推倒重來(lái)，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)從事績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的相關(guān)職責(zé)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和預(yù)算權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新的預(yù)算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風(fēng)險(xiǎn)，建議S大學(xué)在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)制。即將學(xué)校的總體目標(biāo)細(xì)分并量化，按教學(xué)、科研、行政等類別分解到學(xué)院、部處等部門，各部門對(duì)內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對(duì)內(nèi)部預(yù)算的執(zhí)行情況負(fù)全責(zé)，由績(jī)效考核相關(guān)部門對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為確定各部門下一輪預(yù)算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績(jī)效預(yù)算獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷提高績(jī)效理念

績(jī)效預(yù)算改革的過(guò)程也是績(jī)效理念不斷深入人心的過(guò)程。因此，要推進(jìn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算，必須建立有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念。在績(jī)效預(yù)算的開始階段，可以實(shí)施軟激勵(lì)，如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)比較好的單位下一年度的預(yù)算申請(qǐng)和審查更寬松，或通過(guò)公布部門排名迫使部門領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)面子而重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作等；在績(jī)效預(yù)算改革深化階段，須建立制度化的激勵(lì)方式，將績(jī)效理念貫徹績(jī)效預(yù)算的始終。

四、結(jié)語(yǔ)

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高?？?jī)效預(yù)算的概念，其次采用SWOT法對(duì)廣東省S大學(xué)的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，然后根據(jù)實(shí)際情況從績(jī)效預(yù)算改革的重要性、改革途徑、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方的選擇、機(jī)構(gòu)改革及獎(jiǎng)懲制度建設(shè)六方面探索了S大學(xué)績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑，為S大學(xué)推行績(jī)效預(yù)算提供一些思考或建議。但是由于績(jī)效預(yù)算改革是循序漸進(jìn)的實(shí)踐活動(dòng)，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對(duì)高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑研究應(yīng)該在實(shí)踐中不斷探索和深化。

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[3] 武迎春.關(guān)于實(shí)行績(jī)效預(yù)算的探討——基于高校預(yù)算管理角度[J].會(huì)計(jì)之友，2012（5）：111-112.

[4] 財(cái)政部預(yù)算司.績(jī)效預(yù)算和支出績(jī)效考評(píng)研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007：3.

[5] [美]蘇珊娜·特納.管理者的管理工具[M].第3版，企業(yè)管理出版社，2009.

[6] 牛美麗.中國(guó)地方績(jī)效預(yù)算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，65（6）：85-91.

第三，預(yù)算制度本身的限制。例如，預(yù)算編制時(shí)基本支出和項(xiàng)目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國(guó)資產(chǎn)管理相對(duì)弱化；國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等還達(dá)不到與績(jī)效預(yù)算相配套的要求。

三、S大學(xué)績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學(xué)擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)來(lái)推行績(jī)效預(yù)算改革，但同時(shí)也受多方因素影響，面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。S大學(xué)可從以下六個(gè)方面出發(fā)，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。

（一）提高預(yù)算管理的全局性和前瞻性，將績(jī)效預(yù)算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學(xué)在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢(shì)，而預(yù)算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學(xué)首先得從領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算理念和重視程度出發(fā)，將學(xué)校已制定的長(zhǎng)期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預(yù)算與預(yù)算相銜接，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能。這是推行績(jī)效預(yù)算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)和政策機(jī)遇，選擇“試點(diǎn)先行、全面鋪開”的改革方式

由于績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財(cái)務(wù)、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學(xué)預(yù)算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革“分步走”的模式，逐步實(shí)現(xiàn)真正的績(jī)效預(yù)算。S大學(xué)績(jī)效預(yù)算“分步走”可采取以下方式：

1.以財(cái)政專項(xiàng)為試點(diǎn)，逐步覆蓋學(xué)校所有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

財(cái)政專項(xiàng)資金具有專用性、及時(shí)性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，廣東省的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)日益成熟。S大學(xué)可以利用財(cái)政專項(xiàng)的這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)將其作為開展校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)。

2.從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始，逐步實(shí)現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算的項(xiàng)目評(píng)價(jià)包括事前績(jī)效評(píng)價(jià)、事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事后績(jī)效評(píng)價(jià)，且注重以事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為依據(jù)來(lái)分配預(yù)算。在開始推行績(jī)效預(yù)算的階段，可從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始實(shí)施，這樣可以立竿見影地實(shí)行問(wèn)責(zé)制，從而解決資金使用進(jìn)度慢的問(wèn)題。而隨著績(jī)效預(yù)算的逐步推進(jìn)，再實(shí)行事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事前績(jī)效評(píng)價(jià)，以解決項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題。在地方政府績(jī)效預(yù)算的改革過(guò)程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市都采用了這種事后績(jī)效評(píng)價(jià)的模式。

3.先實(shí)現(xiàn)“基本支出標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目支出績(jī)效化”的績(jī)效編制目標(biāo)，再逐步將基本支出分解到項(xiàng)目支出中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)部門預(yù)算績(jī)效化

這是由于部門預(yù)算改革解決了人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)的控制問(wèn)題，但對(duì)專項(xiàng)資金的編制方法卻沒(méi)有有效的控制手段。學(xué)校預(yù)算應(yīng)在這基礎(chǔ)上探索出項(xiàng)目支出的編制方法，再實(shí)現(xiàn)將基本支出分解到項(xiàng)目支出的過(guò)程。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)

績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學(xué)預(yù)算分為日常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩大塊：日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取定額方式核撥；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取分類申報(bào)、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來(lái)安排。因此，本文構(gòu)建績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)類別進(jìn)行，主要包含教學(xué)學(xué)科類項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、引進(jìn)人才項(xiàng)目、設(shè)備購(gòu)置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目四類。本文遵從全面性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫(kù)或第三方評(píng)價(jià)，促進(jìn)績(jī)效預(yù)算的公平公正

如前所述，S大學(xué)對(duì)校內(nèi)預(yù)算的基本支出項(xiàng)目及專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但實(shí)施效果并不理想。究其原因，一方面是學(xué)校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題?！坝烧l(shuí)來(lái)評(píng)”涉及到校內(nèi)評(píng)價(jià)部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力?，F(xiàn)有政府績(jī)效預(yù)算的事實(shí)表明，績(jī)效預(yù)算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績(jī)效預(yù)算推行初期，S大學(xué)可設(shè)置專門的績(jī)效評(píng)價(jià)小組，由該小組組織，財(cái)務(wù)處、審計(jì)處以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的歸口部門參與，共同完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)，可借鑒廣東省財(cái)政在深化財(cái)政改革過(guò)程中引入第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)財(cái)政支出使用績(jī)效的做法，邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織甚至咨詢機(jī)構(gòu)專家等第三方參與到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果“公開、公平、公正”。在績(jī)效預(yù)算較為成熟的階段，可更大程度地將績(jī)效評(píng)價(jià)工作交給第三方。

（五）建立以責(zé)任為中心的組織架構(gòu)，為績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)提供條件

從對(duì)S大學(xué)的威脅分析來(lái)看，構(gòu)建高校績(jī)效預(yù)算并不能完全推倒重來(lái)，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)從事績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的相關(guān)職責(zé)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和預(yù)算權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新的預(yù)算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風(fēng)險(xiǎn)，建議S大學(xué)在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)制。即將學(xué)校的總體目標(biāo)細(xì)分并量化，按教學(xué)、科研、行政等類別分解到學(xué)院、部處等部門，各部門對(duì)內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對(duì)內(nèi)部預(yù)算的執(zhí)行情況負(fù)全責(zé)，由績(jī)效考核相關(guān)部門對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為確定各部門下一輪預(yù)算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績(jī)效預(yù)算獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷提高績(jī)效理念

績(jī)效預(yù)算改革的過(guò)程也是績(jī)效理念不斷深入人心的過(guò)程。因此，要推進(jìn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算，必須建立有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念。在績(jī)效預(yù)算的開始階段，可以實(shí)施軟激勵(lì)，如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)比較好的單位下一年度的預(yù)算申請(qǐng)和審查更寬松，或通過(guò)公布部門排名迫使部門領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)面子而重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作等；在績(jī)效預(yù)算改革深化階段，須建立制度化的激勵(lì)方式，將績(jī)效理念貫徹績(jī)效預(yù)算的始終。

四、結(jié)語(yǔ)

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高校績(jī)效預(yù)算的概念，其次采用SWOT法對(duì)廣東省S大學(xué)的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，然后根據(jù)實(shí)際情況從績(jī)效預(yù)算改革的重要性、改革途徑、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方的選擇、機(jī)構(gòu)改革及獎(jiǎng)懲制度建設(shè)六方面探索了S大學(xué)績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑，為S大學(xué)推行績(jī)效預(yù)算提供一些思考或建議。但是由于績(jī)效預(yù)算改革是循序漸進(jìn)的實(shí)踐活動(dòng)，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對(duì)高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑研究應(yīng)該在實(shí)踐中不斷探索和深化。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊世忠.論高等學(xué)校的性質(zhì)、目標(biāo)與績(jī)效[J].會(huì)計(jì)之友，2013（27）：92-96.

[2] 吳明珠.高校部門績(jī)效預(yù)算管理研究[D].廣東工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

[3] 武迎春.關(guān)于實(shí)行績(jī)效預(yù)算的探討——基于高校預(yù)算管理角度[J].會(huì)計(jì)之友，2012（5）：111-112.

[4] 財(cái)政部預(yù)算司.績(jī)效預(yù)算和支出績(jī)效考評(píng)研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007：3.

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[6] 牛美麗.中國(guó)地方績(jī)效預(yù)算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，65（6）：85-91.

第三，預(yù)算制度本身的限制。例如，預(yù)算編制時(shí)基本支出和項(xiàng)目支出不能自行互相調(diào)劑使用；我國(guó)資產(chǎn)管理相對(duì)弱化；國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等還達(dá)不到與績(jī)效預(yù)算相配套的要求。

三、S大學(xué)績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)路徑

從以上SWOT分析可以看出，S大學(xué)擁有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)來(lái)推行績(jī)效預(yù)算改革，但同時(shí)也受多方因素影響，面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。S大學(xué)可從以下六個(gè)方面出發(fā)，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。

（一）提高預(yù)算管理的全局性和前瞻性，將績(jī)效預(yù)算改革提到戰(zhàn)略發(fā)展層面

改革是否推行以及改革的力度如何，取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的決策。從SWOT分析可以看出，S大學(xué)在內(nèi)在基礎(chǔ)方面具有優(yōu)勢(shì)，而預(yù)算管理改革的決心和力度不夠。因此，S大學(xué)首先得從領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算理念和重視程度出發(fā)，將學(xué)校已制定的長(zhǎng)期、中期、短期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃預(yù)算與預(yù)算相銜接，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能。這是推行績(jī)效預(yù)算的必經(jīng)之路。

（二）利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)和政策機(jī)遇，選擇“試點(diǎn)先行、全面鋪開”的改革方式

由于績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到人事、制度、財(cái)務(wù)、固定資產(chǎn)等方面，不能一蹴而就。S大學(xué)預(yù)算管理的架構(gòu)比較健全，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，體制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鑒我國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革“分步走”的模式，逐步實(shí)現(xiàn)真正的績(jī)效預(yù)算。S大學(xué)績(jī)效預(yù)算“分步走”可采取以下方式：

1.以財(cái)政專項(xiàng)為試點(diǎn)，逐步覆蓋學(xué)校所有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

財(cái)政專項(xiàng)資金具有專用性、及時(shí)性，且一般金額較大。廣東省于2003年開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，廣東省的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)日益成熟。S大學(xué)可以利用財(cái)政專項(xiàng)的這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)將其作為開展校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)。

2.從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始，逐步實(shí)現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算的項(xiàng)目評(píng)價(jià)包括事前績(jī)效評(píng)價(jià)、事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事后績(jī)效評(píng)價(jià)，且注重以事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為依據(jù)來(lái)分配預(yù)算。在開始推行績(jī)效預(yù)算的階段，可從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始實(shí)施，這樣可以立竿見影地實(shí)行問(wèn)責(zé)制，從而解決資金使用進(jìn)度慢的問(wèn)題。而隨著績(jī)效預(yù)算的逐步推進(jìn)，再實(shí)行事中績(jī)效評(píng)價(jià)和事前績(jī)效評(píng)價(jià)，以解決項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題。在地方政府績(jī)效預(yù)算的改革過(guò)程中，廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市都采用了這種事后績(jī)效評(píng)價(jià)的模式。

3.先實(shí)現(xiàn)“基本支出標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目支出績(jī)效化”的績(jī)效編制目標(biāo)，再逐步將基本支出分解到項(xiàng)目支出中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)部門預(yù)算績(jī)效化

這是由于部門預(yù)算改革解決了人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)的控制問(wèn)題，但對(duì)專項(xiàng)資金的編制方法卻沒(méi)有有效的控制手段。學(xué)校預(yù)算應(yīng)在這基礎(chǔ)上探索出項(xiàng)目支出的編制方法，再實(shí)現(xiàn)將基本支出分解到項(xiàng)目支出的過(guò)程。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)

績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容。S大學(xué)預(yù)算分為日常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩大塊：日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取定額方式核撥；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取分類申報(bào)、歸口部門組織專家論證的方式，以專家論證排序結(jié)果來(lái)安排。因此，本文構(gòu)建績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)類別進(jìn)行，主要包含教學(xué)學(xué)科類項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、引進(jìn)人才項(xiàng)目、設(shè)備購(gòu)置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目四類。本文遵從全面性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、可行性的原則，構(gòu)建的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖2所示。

（四）引入專家智庫(kù)或第三方評(píng)價(jià)，促進(jìn)績(jī)效預(yù)算的公平公正

如前所述，S大學(xué)對(duì)校內(nèi)預(yù)算的基本支出項(xiàng)目及專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但實(shí)施效果并不理想。究其原因，一方面是學(xué)校的推行力度不夠，另一方面是尚未解決“由誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題。“由誰(shuí)來(lái)評(píng)”涉及到校內(nèi)評(píng)價(jià)部門的職能和權(quán)限分配，還直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。現(xiàn)有政府績(jī)效預(yù)算的事實(shí)表明，績(jī)效預(yù)算的工作量非常龐大，僅靠高?，F(xiàn)有部門或科室的人員兼顧將難以完成。因此，建議在績(jī)效預(yù)算推行初期，S大學(xué)可設(shè)置專門的績(jī)效評(píng)價(jià)小組，由該小組組織，財(cái)務(wù)處、審計(jì)處以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的歸口部門參與，共同完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)，可借鑒廣東省財(cái)政在深化財(cái)政改革過(guò)程中引入第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)財(cái)政支出使用績(jī)效的做法，邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織甚至咨詢機(jī)構(gòu)專家等第三方參與到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果“公開、公平、公正”。在績(jī)效預(yù)算較為成熟的階段，可更大程度地將績(jī)效評(píng)價(jià)工作交給第三方。

（五）建立以責(zé)任為中心的組織架構(gòu)，為績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)提供條件

從對(duì)S大學(xué)的威脅分析來(lái)看，構(gòu)建高?？?jī)效預(yù)算并不能完全推倒重來(lái)，而是要在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)從事績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的相關(guān)職責(zé)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和預(yù)算權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新的預(yù)算管理程序和專業(yè)制衡的要求。為降低改革風(fēng)險(xiǎn)，建議S大學(xué)在保持現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立績(jī)效預(yù)算問(wèn)責(zé)制。即將學(xué)校的總體目標(biāo)細(xì)分并量化，按教學(xué)、科研、行政等類別分解到學(xué)院、部處等部門，各部門對(duì)內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對(duì)內(nèi)部預(yù)算的執(zhí)行情況負(fù)全責(zé)，由績(jī)效考核相關(guān)部門對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為確定各部門下一輪預(yù)算分配的重要依據(jù)。

（六）建立健全績(jī)效預(yù)算獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷提高績(jī)效理念

績(jī)效預(yù)算改革的過(guò)程也是績(jī)效理念不斷深入人心的過(guò)程。因此，要推進(jìn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算，必須建立有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念。在績(jī)效預(yù)算的開始階段，可以實(shí)施軟激勵(lì)，如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)比較好的單位下一年度的預(yù)算申請(qǐng)和審查更寬松，或通過(guò)公布部門排名迫使部門領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)面子而重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作等；在績(jī)效預(yù)算改革深化階段，須建立制度化的激勵(lì)方式，將績(jī)效理念貫徹績(jī)效預(yù)算的始終。

四、結(jié)語(yǔ)

本文首先從高校的特征出發(fā)界定了高校績(jī)效預(yù)算的概念，其次采用SWOT法對(duì)廣東省S大學(xué)的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，然后根據(jù)實(shí)際情況從績(jī)效預(yù)算改革的重要性、改革途徑、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方的選擇、機(jī)構(gòu)改革及獎(jiǎng)懲制度建設(shè)六方面探索了S大學(xué)績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑，為S大學(xué)推行績(jī)效預(yù)算提供一些思考或建議。但是由于績(jī)效預(yù)算改革是循序漸進(jìn)的實(shí)踐活動(dòng)，不僅涉及技術(shù)領(lǐng)域，更涉及預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，對(duì)高校績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑研究應(yīng)該在實(shí)踐中不斷探索和深化。

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