大連市審計(jì)局 馬豐華

一、政府投資的規(guī)劃布局、投向結(jié)構(gòu)和分配依據(jù)、計(jì)劃下達(dá)是否合理

當(dāng)前的投資布局、方向和規(guī)模，在很大程度上決定著未來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平，因此必須高度重視轉(zhuǎn)變和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，努力提高政府投資的質(zhì)量和效益。

一是要關(guān)注本級(jí)政府對(duì)地區(qū)發(fā)展、投資建設(shè)的5年的規(guī)劃，結(jié)合各級(jí)人大通過的政府預(yù)算和政府工作報(bào)告，在對(duì)發(fā)展改革部門近幾年組織分配政府投資總體規(guī)模、主要投向、具體項(xiàng)目安排上進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與調(diào)查研究，摸清政府投資的布局和投向結(jié)構(gòu)是否符合“十二五”規(guī)劃綱要“把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的指導(dǎo)思想，是否加大對(duì)科技進(jìn)步和創(chuàng)新工程、保障和改善民生生活的投入，堅(jiān)持走環(huán)保、節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展的投資之路；是否符合年度投資調(diào)控政策目標(biāo)；是否存在低水平重復(fù)建設(shè)、盲目投資的情況。

二是要審查政府投資項(xiàng)目的資金分配是否合理。發(fā)展改革部門在項(xiàng)目分配上是否存在因資金多頭管理、各主管部門不溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)管漏洞而造成申報(bào)單位多渠道、多項(xiàng)目申請(qǐng)資金的情況；是否按照“十二五”規(guī)劃明確經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的具體方向和內(nèi)容整合投資資金，保證科學(xué)合理的設(shè)置項(xiàng)目，提高政府公共資源的配置水平，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。

三是要審查政府投資項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)是否合規(guī)、及時(shí)。是否存在為可研、土地、環(huán)評(píng)等建設(shè)條件不充分的項(xiàng)目下達(dá)投資計(jì)劃；是否存在年底突擊下達(dá)投資計(jì)劃，導(dǎo)致當(dāng)年無法開工而造成預(yù)算資金的閑置；是否存在因監(jiān)管漏洞導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施內(nèi)容與申報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不一致，無依據(jù)調(diào)整計(jì)劃，騙取、截留、挪用補(bǔ)助資金的違法違規(guī)行為。

四是要審查政府投資項(xiàng)目在實(shí)施與使用過程中是否存在后續(xù)管理和維護(hù)方面的問題，是否存在因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前期調(diào)研不充分而導(dǎo)致政府投資的預(yù)期效果大打折扣或建設(shè)項(xiàng)目的用途發(fā)生改變。

二、政府重大投資基本建設(shè)項(xiàng)目的決策、建設(shè)程序?qū)徟?、招投?biāo)情況是否合法、合規(guī)

項(xiàng)目決策的科學(xué)性、合理性將直接關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)的成敗，對(duì)投資效益具有決定性的意義，而招投標(biāo)階段又是控制工程投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此把審計(jì)關(guān)口前移至項(xiàng)目的決策階段是規(guī)避政府投資風(fēng)險(xiǎn)，控制工程造價(jià)的重要舉措。

一是要審查基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策、審批是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基本建設(shè)程序，是否存在無規(guī)劃、無批準(zhǔn)，無依據(jù)就開工建設(shè)的情況，是否存在越權(quán)審批建設(shè)項(xiàng)目的情況；

二是審查土地征用及使用、環(huán)境影響及評(píng)價(jià)等前期工作是否按相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的建設(shè)程序進(jìn)行操作，有無違反用地、節(jié)能、環(huán)保、安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的問題；

三是審查建設(shè)資金的來源是否合理、安全，是否加大了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；是否專戶存儲(chǔ)保證建設(shè)資金的安全完整；撥款進(jìn)度能否滿足項(xiàng)目建設(shè)投資進(jìn)度需要，后續(xù)建設(shè)資金是否落實(shí)；

四是審查勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、物資、采購(gòu)等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是否公開、公平、公正，有無不招標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)的情況發(fā)生。主要檢查招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)等相關(guān)條件的要求，看是否存在不合理的限制條件，通過對(duì)標(biāo)底價(jià)的合理性審查來檢查是否存在招標(biāo)代理與投標(biāo)單位聯(lián)合串標(biāo)，哄抬標(biāo)底價(jià)，騙取建設(shè)資金的情況；通過對(duì)各投標(biāo)文件中某些部位的工程量、綜合單價(jià)進(jìn)行橫向比較以及中標(biāo)價(jià)與標(biāo)底的近似程度等手段檢查是否存在圍標(biāo)、串標(biāo)的行為；

五是審查建設(shè)單位和中標(biāo)人是否按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，審查雙方是否再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容包括以下內(nèi)容：合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法。

六是審查中標(biāo)各單位的施工資質(zhì)和施工人員資格是否具備招標(biāo)文件的資質(zhì)要求。有無因不具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位參與到工程建設(shè)中，影響工程建設(shè)質(zhì)量。

三、政府重大投資項(xiàng)目建設(shè)管理、質(zhì)量控制和建設(shè)資金管理是否合規(guī)

項(xiàng)目從開工建設(shè)到竣工的這一建設(shè)管理實(shí)施階段由于涉及到工程的質(zhì)量、安全、資金的全方位管理，投資控制最具有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，是審計(jì)的重點(diǎn)工作階段，具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督：

一是檢查施工圖紙是否經(jīng)過有資質(zhì)的施工圖審查機(jī)構(gòu)審查并通過，是否存在因施工圖紙不全，邊設(shè)計(jì)、邊施工的問題。

二是審查是否有非法轉(zhuǎn)包、違法分包的情況發(fā)生。通過對(duì)施工單位投標(biāo)文件中許諾的項(xiàng)目經(jīng)理、總工程師的情況和實(shí)際施工現(xiàn)場(chǎng)的人員進(jìn)行核對(duì)，檢查是否存在不一致，如果不一致，需要查明原因;檢查勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位的營(yíng)業(yè)執(zhí)照及資質(zhì)證書是否與投標(biāo)文件一致，是否存在借用他人資質(zhì)現(xiàn)象；檢查總承包單位與分包單位簽訂的施工合同是否存在將工程整體轉(zhuǎn)包、肢解分包或?qū)⒅黧w結(jié)構(gòu)工程分包；檢查總承包單位是否將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工單位施工；檢查項(xiàng)目建設(shè)單位撥付工程款的對(duì)象是否是中標(biāo)的施工單位，并通過延伸審計(jì)中標(biāo)施工單位的財(cái)務(wù)成本賬來判斷是否核算了該項(xiàng)目。

三是重點(diǎn)加強(qiáng)變更簽證的審查。一方面是審查變更簽證的合規(guī)性，是否履行了法定的審批程序，涉及隱蔽工程的變更簽證在隱蔽后應(yīng)做好隱蔽記錄，必要時(shí)進(jìn)行影像記錄；一方面是審查變更簽證的真實(shí)性，不僅要審計(jì)施工單位還要對(duì)施工單位下屬的分包單位、機(jī)械租賃單位及材料供應(yīng)商等下游鏈條進(jìn)行延伸審計(jì)；不僅要對(duì)工程結(jié)算各方的竣工結(jié)算書的工程量進(jìn)行分析還要對(duì)相關(guān)子目的工、料、機(jī)的進(jìn)行對(duì)比分析，以此來查證各個(gè)關(guān)系鏈?zhǔn)欠衲軐?duì)應(yīng)上，是否存在高估冒算、虛報(bào)投資、損失浪費(fèi)、侵占國(guó)家權(quán)益等腐敗行為；一方面是審查變更簽證的效益性，對(duì)變更產(chǎn)生的原因及必要性進(jìn)行綜合分析與比較，可采用對(duì)變更前的成本和變更后的直接成本與間接成本進(jìn)行對(duì)比分析，得出效益對(duì)比情況。

四是對(duì)相關(guān)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的內(nèi)控制度進(jìn)行測(cè)試，強(qiáng)化工程質(zhì)量及質(zhì)量控制體系審計(jì)。通過對(duì)各參建單位質(zhì)量職責(zé)履行情況，重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的質(zhì)量控制職責(zé)。通過現(xiàn)場(chǎng)查看、查閱資料等方式，有無不按圖施工、偷工減料等工程質(zhì)量問題，有無因監(jiān)理單位、質(zhì)量監(jiān)督單位、檢測(cè)單位未履行職責(zé)或職責(zé)履行不到位，造成質(zhì)量問題沒有被發(fā)現(xiàn)也未得到糾正，并出具與實(shí)際不符的監(jiān)理資料的情況。

五是要加強(qiáng)建設(shè)資金的監(jiān)管。審查有無以各種名義轉(zhuǎn)移、擠占、挪用，截留建設(shè)資金，用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，購(gòu)置車輛、建辦公樓和宿舍樓、發(fā)放各種實(shí)物補(bǔ)貼、歸還貸款、違規(guī)放貸、搞經(jīng)營(yíng)套取等問題；審查是否有建設(shè)項(xiàng)目超標(biāo)準(zhǔn)、超設(shè)計(jì)概算、浪費(fèi)建設(shè)資金的問題；審查建設(shè)單位是否按工程進(jìn)度及合同規(guī)定比例撥款，有無多撥超撥資金問題；

四、政府重大投資項(xiàng)目的運(yùn)行效益是否達(dá)標(biāo)

政府重大投資項(xiàng)目，其投資巨大，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，其建成后的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。全面推進(jìn)政府重大投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，為促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性，效率性、效果性有著積極的作用。

一是要充分了解建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)確定要達(dá)到的目標(biāo)，包括項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的有關(guān)要求，項(xiàng)目管理計(jì)劃和項(xiàng)目管理制度確定的預(yù)算定額、任務(wù)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、產(chǎn)出能力等相關(guān)要素。

二是要進(jìn)行成本效益審計(jì)。將該項(xiàng)目竣工運(yùn)行之后的整個(gè)生命周期之內(nèi)所發(fā)生的效益，與其投入的財(cái)力做對(duì)比，分析建設(shè)工期對(duì)投資效益的影響、實(shí)際效益與預(yù)期效益、貸款償還能力等情況，完整揭示其整體投資行為的效益水平，重點(diǎn)揭露因管理不善和決策失誤造成的國(guó)有資產(chǎn)流失及嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)情況。

三是要進(jìn)行環(huán)境效益審計(jì)。建設(shè)項(xiàng)目涉及到對(duì)國(guó)有土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源的開發(fā)利用，項(xiàng)目在建設(shè)中是否有因一味追求經(jīng)濟(jì)利益而破壞浪費(fèi)了原有的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致國(guó)有資源收益流失、危害資源安全等問題；項(xiàng)目在建成運(yùn)行、維護(hù)中是否能循環(huán)利用能源，提高資源使用效率，節(jié)約能源，體現(xiàn)高效用能和節(jié)約用能，承擔(dān)合理利用和保護(hù)自然能源的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)化、環(huán)?；⒖沙掷m(xù)化的和諧發(fā)展。

四是要進(jìn)行社會(huì)效益審計(jì)。建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)社會(huì)制度、社會(huì)組織、生活方式、價(jià)值觀念、人口勞動(dòng)就業(yè)、文化教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)秩序、社會(huì)政治思想和倫理道德等方面都具有一定的影響。建設(shè)項(xiàng)目建成后能否給當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、就業(yè)等社會(huì)事業(yè)帶來支持與幫助，政府的社會(huì)形象綜合指數(shù)、聲譽(yù)評(píng)價(jià)、市民滿意度等都會(huì)直接或間接的體現(xiàn)出政府提供公共服務(wù)和保障公民權(quán)益的社會(huì)公信力是否得以提升。

[1]王學(xué)海,陳宇輝.工程項(xiàng)目審計(jì)對(duì)策[J].中國(guó)審計(jì),2000年第6期

[2]徐永勝,王曉光.政府投資審計(jì)需關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容[J].中國(guó)審計(jì),2010年第24期