李鵬+王慶華

近年來，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，但囿于城鄉(xiāng)二元體制的身份制約，農(nóng)民工進(jìn)入城市后，在戶籍、安居、就業(yè)等方面受到不同程度的限制。針對(duì)這一新問題，黨的十八屆三中全會(huì)決定指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”隨后召開的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議將農(nóng)民工市民化列入推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)，重點(diǎn)解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。國(guó)家的高度重視使得農(nóng)民工市民化這一問題逐步在全國(guó)發(fā)酵，各地都在實(shí)踐中摸索。

在農(nóng)民工市民化的過程中，戶籍制度作為牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是整個(gè)改革設(shè)計(jì)中的重中之重。以戶籍為基礎(chǔ)演化發(fā)展的社會(huì)公共治理制度，將民眾個(gè)體的各種生活與居住福利與所處地區(qū)的城鄉(xiāng)性質(zhì)綁定，使得二元戶籍制度成為“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的重要推手，進(jìn)一步強(qiáng)化了我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)分割，限制了勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)。改革開放后隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，我國(guó)的戶籍制度也在不斷的進(jìn)行改革。在2014年7月30日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出了歷史舞臺(tái)。盡管《意見》中明確規(guī)定建制鎮(zhèn)和小城市落戶政策全放開，但考慮到附加在戶籍制度上的各種福利以及對(duì)應(yīng)的政策調(diào)整也要同步實(shí)現(xiàn)，而由于地方財(cái)力、制度壁壘、歷史原因等因素的制約，各地城市如何因地制宜，構(gòu)建與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的戶籍改革推進(jìn)，仍然是接下來一段時(shí)間內(nèi)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。位于我國(guó)西部的成都在本地農(nóng)民工市民化和東部的嘉興在外來農(nóng)民工市民化的戶籍全方位改革方面進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索實(shí)踐并取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，本文希望在總結(jié)二者戶籍改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較和討論，為更好的政策設(shè)計(jì)提供借鑒參考。

一、側(cè)重就地市民化的戶籍改革——成都模式

從2003年開始成都就著手進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戶籍改革，2007年6月，成都市成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為戶籍改革提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

2003年《關(guān)于調(diào)整現(xiàn)行戶口政策的意見》，取消了進(jìn)城戶口指標(biāo)限制，以合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源等戶口準(zhǔn)入條件代替了“進(jìn)城指標(biāo)”；2004年《關(guān)于推行一元化戶籍管理制度的實(shí)施意見》打破了二元戶籍制度，取消“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；2006年，成都市進(jìn)一步放寬了戶口的準(zhǔn)入條件，農(nóng)民租住房屋等都可隨遷入戶。這一規(guī)定打破了長(zhǎng)久以來只能“買房落戶”的限制。2010年，成都出臺(tái)《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。該《意見》被認(rèn)為是當(dāng)時(shí)我國(guó)最徹底的戶籍改革方案，提出改革的目標(biāo)為“徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進(jìn)戶籍、居住一元化管理，充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)和參與社會(huì)管理的權(quán)利”?！兑庖姟窂膽艏贫缺旧?、就業(yè)、社會(huì)保障、住房保障、計(jì)劃生育、義務(wù)教育、政治權(quán)利等方面提出改革的方向和內(nèi)容，以戶籍改革為突破點(diǎn)促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著重要的意義。

縱觀成都十余年的改革，可以看出是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷對(duì)政策制度進(jìn)行調(diào)整和完善，并且力度也持續(xù)加大。成都模式始終將公共服務(wù)均等化作為戶籍改革的目標(biāo)并成效凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)投入的差距從2004年的1542.8元縮減至2009年的136.2元。成都模式取得的成功來源于改革的三大特色。一是建立戶籍、居住一元化管理機(jī)制。成都的戶籍改革實(shí)現(xiàn)了“戶隨人走”，破除了長(zhǎng)期以來束縛城鄉(xiāng)居民自由遷徙的制度障礙，還原了戶籍本來的登記管理職能，從制度上為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了積極的探索，是我國(guó)戶籍改革史上的首創(chuàng)。二是農(nóng)民可帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城務(wù)工。成都的戶籍改革是在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不以犧牲宅基地、承包地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)，可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，改變了一些地區(qū)“土地?fù)Q社?！钡淖龇āＶ链?，農(nóng)民不再是一種身份的象征，而是一種職業(yè)的體現(xiàn)。三是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)居民在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的社保、教育、住房、就業(yè)等基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。

二、側(cè)重落地新居民的戶籍改革——嘉興模式

浙江嘉興地處我國(guó)東部沿海，與中西部相比，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。因而與成都的農(nóng)民工從人員結(jié)構(gòu)上來看有較大的不同，外地外省的務(wù)工人員較多，且增長(zhǎng)速度較快，從2001年的31.4萬人猛增到2010年的193萬人，10年間數(shù)量增長(zhǎng)6倍。目前，嘉興的外來務(wù)工人員占全市總?cè)丝诘囊话胍陨?。巨大的外來人口?shù)量使得嘉興在戶籍制度的改革上與成都有所不同，從政策的演變過程來看，大致可分為三個(gè)階段。第一階段為初步改革階段（2002—2004年）。2002年嘉興發(fā)布《嘉興市人民政府辦公室關(guān)于深化戶籍管理制度改革的實(shí)施意見》，以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為準(zhǔn)入條件，實(shí)行按居住地登記戶口的管理制度。第二階段為改革推進(jìn)階段（2004—2008年）。2006年嘉興市委、市政府專門針對(duì)外來務(wù)工人員出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)嘉興新居民服務(wù)管理工作的若干意見（試行）》，對(duì)嘉興新居民全面實(shí)施居住證制度。根據(jù)新居民來嘉興工作時(shí)間長(zhǎng)短、技術(shù)技能等具體情況和基本條件，實(shí)行臨時(shí)居住證、居住證和技術(shù)員工居住證分類登記管理。2007年，嘉興市成立新居民事務(wù)局，成為全國(guó)首家地級(jí)市流動(dòng)人口常設(shè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。第三階段為2008年至今。2008年1月1日，嘉興在全國(guó)率先告別“暫住證”。2008年5月，嘉興市委、市政府發(fā)布《中共嘉興市委嘉興市人民政府關(guān)于改革戶籍管理制度進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的若干意見（試行）》，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，改革附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)公共政策。

嘉興模式的戶籍改革使得新居民人數(shù)持續(xù)增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，位于江浙滬交界的嘉善縣高峰時(shí)新居民占總?cè)丝诘?2%，最低時(shí)也達(dá)73%。嘉興模式的成功主要有以下三點(diǎn)原因。一是摸清現(xiàn)狀，抓住重點(diǎn)。嘉興市常住人口中一半為外來務(wù)工人員，市政府專門成立新居民事務(wù)局為外來務(wù)工人員服務(wù)，并以新居民稱謂，使得外來人員歸屬感倍增。通過調(diào)研座談發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的外來務(wù)工人員都表示未感受到用工歧視，并表示自己想扎根嘉興。二是因地制宜，量身打造。從目前嘉興的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)屬于勞動(dòng)技術(shù)密集型，需要一定的文化水平。嘉興通過居住證分類制度，吸引具有一定知識(shí)技能的外來務(wù)工人員，對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。三是剝離福利，平等對(duì)待。嘉興通過多次的政策調(diào)整，逐步分離附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)保障，使居住證得以享受市民的同等待遇。

三、成都和嘉興模式的比較討論

李克強(qiáng)總理提出：“2020年，全國(guó)努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶”。實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)對(duì)于助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快城市化進(jìn)程具有重要的意義。但是在落實(shí)到具體實(shí)踐過程中時(shí)我們?nèi)匀灰３智逍训恼J(rèn)識(shí)，城鄉(xiāng)二元戶籍差別的形成是一個(gè)累進(jìn)的過程，完全解決這一歷史遺留問題也必然需要做好充分的系統(tǒng)考量和選擇明晰的實(shí)施路徑，尤其是考慮到在以人為本的新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工可以用腳投票選擇自己就業(yè)和居住的城市和區(qū)域，這就使得政策設(shè)計(jì)者在推進(jìn)改革時(shí)需要更加尊重農(nóng)民工的主觀意愿，關(guān)注城市間的稟賦和發(fā)展階段差異，到底選擇“就地市民化”還是“落地居民化”，要結(jié)合農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)趨勢(shì)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過探索符合市場(chǎng)化運(yùn)作和本地區(qū)發(fā)展的模式試點(diǎn)推廣，從而最終實(shí)現(xiàn)“戶籍改革為形，公共服務(wù)為實(shí)”城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的政策目標(biāo)。正因?yàn)榇?，成都和嘉興兩個(gè)城市在城鄉(xiāng)二元人口的戶籍改革方面先行先試的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐就顯得更為可貴，成都和嘉興在沒有既定范式可以借鑒的情況下結(jié)合自身實(shí)際形成了不同特色的戶籍改革路徑：作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都充分利用好政策紅利，采取“中心輻射”模式實(shí)施區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌平衡，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)政策向城市周邊農(nóng)民延伸，將農(nóng)村勞動(dòng)者向城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)“就地市民化”；而作為財(cái)政基礎(chǔ)良好、產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的嘉興則保持開放態(tài)勢(shì)，采取“海納百川”模式，將外來農(nóng)民工統(tǒng)一作為城市新居民做好服務(wù)管理，按照貢獻(xiàn)年限而不是戶籍有無追加公共服務(wù)，吸收高素質(zhì)技術(shù)工人全面融入，實(shí)現(xiàn)“落地居民化”。尊重差異，順勢(shì)而為，成都和嘉興為未來的戶籍改革推廣提供了有益的借鑒和參考。

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〔本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化條件下公共品的供給和財(cái)政融資設(shè)計(jì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CJY045）階段性成果〕

（李鵬，1983年生，助理研究員，國(guó)家信息中心博士后工作站。研究方向：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)。王慶華，1984年生，助理研究員，國(guó)家信息中心科研處。研究方向：環(huán)境政策研究）