楊林+侯歡

摘要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，地方政府的收支缺口越來(lái)越大，債務(wù)迅速膨脹。債務(wù)存量較多、結(jié)構(gòu)失衡、使用效率低下、償還期集中等問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)日益增加，究其原因既有債務(wù)約束軟化、債務(wù)收支監(jiān)管乏力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)等債務(wù)管理方面的不足，也有財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等制度方面的局限。鑒于此，從應(yīng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的短期舉措和長(zhǎng)期制度建設(shè)兩個(gè)層面提出對(duì)策，多措并舉，標(biāo)本兼治，為防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇提供思路。

關(guān)鍵詞 財(cái)政分權(quán)；地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F810.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）09-0074-07

收稿日期：2014-05-27

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.015.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-7-108:34:34

隨著美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的相繼爆發(fā)，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到了越來(lái)越多的關(guān)注。2013年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)2014年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)是通過(guò)短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合，加強(qiáng)源頭規(guī)范，嚴(yán)格政府舉債程序，做好控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。2014年3月，“兩會(huì)”中央政府工作報(bào)告明確指出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，由于我國(guó)地方政府債務(wù)管理存在不足以及財(cái)政體制的局限，導(dǎo)致地方政府債務(wù)膨脹引發(fā)的問(wèn)題日益嚴(yán)重，如何通過(guò)有效的路徑將地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和暴露出的問(wèn)題逐步化解，避免政府性債務(wù)失控，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展意義重大。

一、文獻(xiàn)回顧

以Tiebout（1956）[1]，Musgrave（1959）[2]等為代表的傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義理論認(rèn)為，由地方政府分散化提供公共產(chǎn)品可以提高供給效率，為實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置，有必要在不同級(jí)次的政府之間進(jìn)行分工。Oates（1972）[3]提出地方政府能避免信息約束的限制，切實(shí)了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品多樣化的偏好，掌握支出項(xiàng)目的真實(shí)成本，因而向下級(jí)政府分權(quán)有利于提高支出決策合理性。Qian and Roland（1998）[4]發(fā)現(xiàn)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中，財(cái)政分權(quán)能加強(qiáng)各地方政府競(jìng)爭(zhēng)，提高資金使用成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Jin et al.（2005）[5]認(rèn)為分權(quán)給予了地方政府較強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)，使自身利益同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相聯(lián)，本著對(duì)利益最大化的最求，地方政府在提供公共產(chǎn)品滿足居民消費(fèi)偏好的同時(shí)，力求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平快速提升。Gemmell（2013）[6]提出較多的收入分權(quán)，較少的支出分權(quán)有助于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

然而，財(cái)政分權(quán)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些消極作用，并隨著地方政府債務(wù)的膨脹而顯現(xiàn)。有關(guān)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)影響的研究中，楊子暉（2011）[7]采用面板平滑轉(zhuǎn)換回歸模型探究政府債務(wù)、政府消費(fèi)與私人消費(fèi)的非線性關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)體制下政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹“挫傷”了政府在刺激消費(fèi)、帶動(dòng)內(nèi)需方面的有效性。葛鶴軍，緱婷（2011）[8]提出財(cái)政分權(quán)的不充分促使地方政府財(cái)政支出的軟約束性，導(dǎo)致地方政府融資需求不斷增加，相關(guān)融資平臺(tái)公司的信用風(fēng)險(xiǎn)有所加大。徐坡嶺，鄭燕霞（2012）[9]發(fā)現(xiàn)我國(guó)分權(quán)過(guò)程中，中央政府與地方政府財(cái)政收入和支出規(guī)模之間存在矛盾，并且地方政府官員在缺少監(jiān)督約束，導(dǎo)致隱性負(fù)債規(guī)模極其龐大。李麗虹（2012）[10]認(rèn)為省、市級(jí)地方政府舉借債務(wù)的主要推動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)縣級(jí)政府而言，驅(qū)動(dòng)其負(fù)債的主要因素在于財(cái)政收支壓力，未來(lái)的財(cái)政分權(quán)化改革應(yīng)是結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和優(yōu)化，而非地方政府財(cái)權(quán)的整體性持續(xù)擴(kuò)張。楊十二，李尚蒲（2013）[11]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府對(duì)預(yù)算外收入的依賴，是地方政府具有大規(guī)模舉債的內(nèi)在激勵(lì)。

有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究中，范柏乃、張建筑（2008）[12]對(duì)安徽、湖南、貴州、北京等省市的地方政府債務(wù)進(jìn)行研究，認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部范圍內(nèi)已經(jīng)凸顯。劉立峰（2009）[13]認(rèn)為，2008年以后，隨著新一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，實(shí)際債務(wù)規(guī)模與可承受債務(wù)規(guī)模的差距也在縮小，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。李勇、陳振鋒（2011）[14]認(rèn)為我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)了區(qū)域分布不均衡的狀況，防控的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的省份。劉尚希，趙全厚等（2012）[15]對(duì)“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試后認(rèn)為我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但債務(wù)壓力持續(xù)走高。孫永君（2013）[16]通過(guò)對(duì)某地級(jí)市2007～2011年財(cái)政收支的實(shí)證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)超過(guò)了地區(qū)可支配財(cái)力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日顯突出。趙樹寬，李婷婷（2014）[17]應(yīng)用AHP模糊評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱依次排序。此外，李永剛（2011）[18]著重探究了地方政府債務(wù)蘊(yùn)含的顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。郭玉清等（2014）[19]對(duì)地方政府舉債融資模式中潛藏的融資方式、償債信用、轉(zhuǎn)嫁升級(jí)、制度更替等隱性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估。

綜上所述，目前以財(cái)政分權(quán)為視角對(duì)地方政府債務(wù)研究中存在以下問(wèn)題：首先，對(duì)局部地區(qū)地方政府債務(wù)分析較多，對(duì)全國(guó)總體把握較少；從財(cái)政收支狀況對(duì)地方政府債務(wù)間接評(píng)估較多，而基于權(quán)威數(shù)據(jù)從地方政府債務(wù)規(guī)模直接透視問(wèn)題較少。其次，財(cái)政分權(quán)體制的缺陷導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，亟須防范和化解對(duì)策。鑒于此，基于2013年審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，以財(cái)政分權(quán)為視閾，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)最新狀況進(jìn)行分析，探究當(dāng)前債務(wù)蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)，探尋影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素，從短期措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)兩個(gè)層面出發(fā)，為防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇提供思路。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

1. 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模分析

據(jù)審計(jì)署調(diào)查，自2007年以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大。通過(guò)縱向比較，地方政府債務(wù)由2007年的45 098.31億元增長(zhǎng)到2013年6月底的178 908.66億元。其中，2008年以前地方政府債務(wù)緩慢而漸進(jìn)增長(zhǎng)，年增長(zhǎng)率保持在26.32%左右，2008年底在4萬(wàn)億投資計(jì)劃的刺激下，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)放量式增長(zhǎng)，2009年末債務(wù)存量達(dá)到90 169.03億元，比2008年增長(zhǎng)61.92%，之后增長(zhǎng)幅度下降，增長(zhǎng)速度維持在21.75%左右。

通過(guò)與中央政府債務(wù)橫向比較，在債務(wù)數(shù)額方面，2013年6月底，地方政府債務(wù)178 908.66億元，比中央政府債務(wù)多10 729.69億元。在債務(wù)比重方面，全國(guó)政府債務(wù)302 749.70億元，而地方政府債務(wù)所占比重為59.09%，比中央政府債務(wù)高18.18個(gè)百分點(diǎn)。其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)以及可能負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)所占全國(guó)比重分別為52.59%、91.11%、65.25%。在債務(wù)增長(zhǎng)方面，相比2012年底，2013年上半年地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率為12.62%，比中央政府債務(wù)高8.41個(gè)百分點(diǎn)，三類債務(wù)增長(zhǎng)率分別為13.06%、7.17%、15.09%，分別比中央政府債務(wù)高9.09、15.46、8.20個(gè)百分點(diǎn)。

2. 我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

endprint

（1）債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)。2013年6月底，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是地方政府負(fù)債融資的主要來(lái)源，債務(wù)金額分別高達(dá)101 187.39億元、14 763.51億元、18 456.31億元，所占比重分別為56.56%、8.25%、10.32%。在負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)中，來(lái)源于銀行貸款的債務(wù)規(guī)模最大，比重最高，分別為50.76%、71.60%、61.87%。而在來(lái)源于債券的地方政府債務(wù)中，地方政府債券和企業(yè)債券比重較大，分別為35.96%、47.83%。

（2）舉債主體結(jié)構(gòu)。從舉債主體看，如表1所示，2013年6月底的地方政府債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉債較多，分別為69 704.42億元、40 597.58億元、31 355.94億元、23 950.68億元，所占比重分別為38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)合占61.65%，是主要的舉借主體。在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺(tái)分別舉債40 755.54億元、8 832.51億元，比2012年分別增長(zhǎng)29.90、8.46個(gè)百分點(diǎn)，所占比重分別為37.44%、33.14%，而在可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺(tái)舉債20 116.37億元，比2010年增長(zhǎng)近一倍，所占比例達(dá)到46.36%。

（3）債務(wù)投資結(jié)構(gòu)。 從債務(wù)資金的投資結(jié)構(gòu)和使用情況來(lái)看，2013年6月底地方政府債務(wù)余額178 908.66億元中，已支出債務(wù)資金167 508.47億元，占93.63%。其中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)項(xiàng)目支出較多，所占比重分別為34.64%、24.43%、11.22%，在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，三者合計(jì)比重分別達(dá)到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文衛(wèi)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目支出較少，所占比重為5.81%和2.71%。

（4）債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)看，我國(guó)地方政府正處于債務(wù)償還高峰期。如圖1所示，2013年下半年、2014年、2015年分別要償還債務(wù)32 944.42億元、35 681.13億元、27 771.11億元，所占比重分別為18.41%、19.94%、15.52%，三者合計(jì)比重占53.88%，償還債務(wù)量接近2018年及以后還債總量的兩倍。其中，2013年下半年、2014年、2015年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%、21.89%和17.06%，而2018年及以后到期需償還比例僅占18.76%，前三者合計(jì)比重高達(dá)61.88%，比2018年及以后高43.12個(gè)百分點(diǎn)。在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)方面，2006年以前到期還債比重分別達(dá)到37.69%、43.78%。

3. 我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分析

在債務(wù)負(fù)擔(dān)分析中，負(fù)債率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率）衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力，債務(wù)率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率）衡量政府財(cái)力對(duì)債務(wù)存量的負(fù)擔(dān)能力。如表2所示，自2007年以來(lái)，我國(guó)地方政府負(fù)債率的比率由2007年的11.41%增長(zhǎng)到2012年的20.56%，其中2009年負(fù)債率為17.79%，比2008年增長(zhǎng)5.87個(gè)百分點(diǎn)，漲幅較大。債務(wù)率由2007年的128.66%上升到2009年的185.99%，隨后出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，但在2012年恢復(fù)到174.90%。此外，2012年底，有14個(gè)地方本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%；36個(gè)地方政府本級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。

三、現(xiàn)行分權(quán)體制下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

1. 規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)規(guī)模膨脹，舉債欠缺適度性

通過(guò)縱向比較可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)存量多，增速快，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平滑性相比，債務(wù)增長(zhǎng)率波動(dòng)起伏較大。通過(guò)橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)無(wú)論是債務(wù)數(shù)額、所占比重還是增長(zhǎng)速度都高于中央政府債務(wù)。其中，地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)以及可能負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)額分別為26 655.77億元、43 393.72億元，所占全國(guó)比重分別高達(dá)91.11%、65.25%，可見地方政府或有債務(wù)規(guī)模龐大，一旦發(fā)生支付危機(jī)就立刻表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)，直接影響地方政府的正常預(yù)算安排，潛藏風(fēng)險(xiǎn)較大。

2. 結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)劃缺乏合理性

首先，在債務(wù)來(lái)源方面，地方政府債務(wù)以城投債等債券融資和銀行借款為主，融資來(lái)源單一，融資成本較高。其次，舉債主體方面，政府支持的地方融資平臺(tái)公司舉債規(guī)模較大，增速較快，比重較高。但是當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)存在定位不清，職責(zé)邊界不明，運(yùn)作不規(guī)范等問(wèn)題，它的高比重造成變相融資現(xiàn)象突出，債務(wù)隱蔽性強(qiáng)透明度差。最后，在債務(wù)投資方面，地方政府用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出較多，導(dǎo)致投資成本高，資金回流慢，償債能力弱?？傊?，地方政府融資主要以融資平臺(tái)為主體，以銀行貸款為來(lái)源，以城市建設(shè)為投向，導(dǎo)致地方政府債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)、舉債主體結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)失衡，債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)突出。

3. 管理風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)管理不規(guī)范，用債缺乏有效性

不規(guī)范的債務(wù)管理體系弱化債務(wù)資金的使用效率，制約政府按時(shí)償還債務(wù)，而且間接加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。一方面，在2013年6月底債務(wù)余額中未支出金額11 400.19億元，比重約占6.37%，這不僅反映出地方政府舉債的盲目性，造成了大量資金的閑置和資源的浪費(fèi)，更加凸顯了政府債務(wù)資金的使用效率低下。另一方面，部分融資平臺(tái)管理缺乏規(guī)范性，為保證貸款的周期足夠長(zhǎng)，與銀行約定采用借新還舊的方式貸款，集中用于投資回報(bào)低的基建項(xiàng)目和過(guò)剩行業(yè)。然而銀行普遍認(rèn)為有政府背景性質(zhì)的貸款風(fēng)險(xiǎn)較低，受政府干預(yù)，授信審核寬松?？梢?，地方政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)不合理的融資行為，導(dǎo)致商業(yè)銀行信貸活動(dòng)扭曲，金融秩序紊亂。

4. 償債風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債缺乏確定性

首先，由于全球金融危機(jī)的蔓延及擴(kuò)散，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步伐緩慢， 2013年GDP同比增長(zhǎng)7.7%，創(chuàng)自1999年GDP同比增長(zhǎng)7.6%以來(lái)最低增速。增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的稅值都出現(xiàn)下降趨勢(shì)， 地方財(cái)政收入雖增長(zhǎng)12.9%，但增速下滑，地方財(cái)政財(cái)源萎縮，財(cái)政財(cái)力收入受阻，面對(duì)債務(wù)償還，地方政府缺乏足額的償債資金。而在還債期限方面，近兩年地方政府債務(wù)還款較集中，進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性。其次，在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分析中，地方政府負(fù)債率呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)，并于2012年首次超過(guò)國(guó)際警戒線20%，債務(wù)率自2009年就超出控制標(biāo)準(zhǔn)參考范圍90%~150%。此外，個(gè)別地區(qū)地方政府償債率逐漸擴(kuò)大，逾期債務(wù)率逐步上升，地方政府面臨償債風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)增。

四、影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素分析

1. 財(cái)政體制因素

（１）收入集權(quán)，支出分權(quán)，事權(quán)和財(cái)力不對(duì)等。1994年我國(guó)開始實(shí)行分稅制改革，初步明確了中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，但由于改革不徹底，導(dǎo)致中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不對(duì)稱。在稅收劃分上，把稅源足、稅基寬的大宗稅種劃給中央，地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財(cái)源只是大稅種的小部分，小稅種的大部分，致使稅源分散、征收管理困難、所占份額較小、穩(wěn)定性較差、增長(zhǎng)彈性較弱。而在事權(quán)的分配上，部分本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施供給、生態(tài)建設(shè)等支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁到了地方，地方政府承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，加劇了財(cái)政支出的壓力。

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如圖2所示，中央政府承擔(dān)的支出比重由1990年的32.6%下降到1996 年的27.1%，隨后5年時(shí)間雖短暫回升，但是從2001年開始中央支出責(zé)任比重快速下降，由30.5%下降到2013年的14.65% 。與中央事權(quán)大量下放相對(duì)應(yīng)，地方政府支出責(zé)任不斷上升，自1994年以來(lái)，地方政府承擔(dān)的一般預(yù)算支出比重逐年增加，由1994年的69.7% 提高到2013年的85.35%，年均增長(zhǎng)0.78個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，地方財(cái)政收入比重自1993年的78%下降到1994年的44.3%，此后略有變動(dòng)，但一直維持在50%左右?？梢姡S著中央財(cái)權(quán)不斷上收，剛性事權(quán)下移，地方政府財(cái)政收入來(lái)源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要，為了彌補(bǔ)收支缺口，地方政府只能通過(guò)各種渠道舉債融資，導(dǎo)致債務(wù)攀升。

（2）轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財(cái)政收支矛盾更加突出?，F(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，由于中央政府集中財(cái)力，逐漸形成了地方政府依靠中央財(cái)力轉(zhuǎn)移支付才能滿足財(cái)政支出需要的格局。目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還為主，但轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財(cái)政收支矛盾凸顯。在一般轉(zhuǎn)移支付中，尚未形成統(tǒng)一的資金配置標(biāo)準(zhǔn)，中央和地方政府博弈過(guò)程中，不僅導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付比重較低，而且資金使用效率不高。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，一般都要求地方政府按比例進(jìn)行資金配套。與富裕地區(qū)相比，貧困地區(qū)地方配套的支出責(zé)任甚至超過(guò)地方財(cái)力，地方政府難以承受配套資金壓力，申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的積極性受到抑制，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年擴(kuò)增，各地方政府紛紛跑“部”“錢”進(jìn)，但由于缺乏有效約束和績(jī)效評(píng)估，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金擠占和挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致分配不合理，財(cái)政貢獻(xiàn)薄弱。最后，在稅收返還中，稅收返還額按“基數(shù)法”核算，富裕地區(qū)的既得利益得到偏護(hù)，卻增大貧富地方政府的財(cái)力差距，誘導(dǎo)貧困地方政府競(jìng)相舉債。

2. 債務(wù)管理因素

（1）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，定量分析預(yù)測(cè)各風(fēng)險(xiǎn)走勢(shì)及損失，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)及時(shí)發(fā)出警報(bào)。不僅可以監(jiān)控本級(jí)政府債務(wù)運(yùn)行，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)實(shí)行有效控制，更能真實(shí)反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變化，為各級(jí)地方政府靈活調(diào)整防范和化解風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策提供科學(xué)依據(jù)，從而有助于地方政府實(shí)現(xiàn)可持續(xù)融資。然而，我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究起步較晚，不僅衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)比較單一，而且側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)定性分析，部分地方政府對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度及損失幅度評(píng)估偏低，預(yù)警失準(zhǔn)。與此同時(shí)，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不同以及各地負(fù)債的多樣性，地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制缺乏前瞻性，嚴(yán)重滯后。

（2）債務(wù)預(yù)算約束軟化。 首先，中央政府對(duì)地方政府的“父愛(ài)主義”導(dǎo)致后者舉債預(yù)算約束軟化。地方政府認(rèn)為中央政府為其過(guò)度負(fù)債提供了隱性擔(dān)保，一旦地方政府陷入財(cái)政困境，中央政府必會(huì)代其及時(shí)償還債務(wù)，忽視了債務(wù)償還能力對(duì)債務(wù)規(guī)模的匹配，誘發(fā)了地方政府債務(wù)不斷膨脹。其次，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債約束的軟化對(duì)后者過(guò)度負(fù)債起到了推波助瀾的作用，為債務(wù)規(guī)模的縮減帶來(lái)阻力。目前，約57%的地方政府債務(wù)來(lái)自商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款，究其原因，在于我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型成獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，地方政府對(duì)設(shè)置于其境內(nèi)的金融銀行影響力較大，因此，地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行貸款受到的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理約束較弱，面臨的信貸條件和利率較為寬松。此外，由于地方政府融資金額大，期限長(zhǎng)，而部分商業(yè)銀行只考慮短期盈利，擴(kuò)大自身業(yè)務(wù)規(guī)模，不斷加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款投入。

（3）債務(wù)信息隱蔽監(jiān)管乏力。首先，由于財(cái)政分權(quán)的不徹底，地方政府的支出存在剛性，為了滿足地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，地方政府紛紛舉債，但是大量政府債務(wù)不是由財(cái)政部門整體規(guī)劃，游離在預(yù)算體制之外，并且缺乏統(tǒng)一的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)的真實(shí)性被掩蓋，地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)難以控制。其次，地方政府采用BOT 模式、投融資平臺(tái)等多種渠道間接貸款和擔(dān)保行為，進(jìn)一步對(duì)地方政府債務(wù)加大了隱蔽性，削弱了透明度。因而，中央政府和公眾難以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握地方政府債務(wù)情況，導(dǎo)致監(jiān)管陷入困境，給地方政府帶來(lái)突發(fā)性或計(jì)劃外的償付壓力。

五、防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

1. 防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的短期舉措

（1）健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，化解債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)危機(jī)一般經(jīng)歷逐步顯現(xiàn)、不斷發(fā)展、最終惡化的過(guò)程。因此，我國(guó)地方政府應(yīng)盡快健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從而及早預(yù)測(cè)債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)債務(wù)危機(jī)信號(hào)。首先，對(duì)各種地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和全面的分析，探究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、特征、形成機(jī)制以及表現(xiàn)形式，通過(guò)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)細(xì)致識(shí)別為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供依據(jù)。其次，建立包括償債率、資產(chǎn)負(fù)債率、利息支出率、債務(wù)依存度、擔(dān)保債務(wù)比重等在內(nèi)的指標(biāo)體系，采用計(jì)量工具測(cè)度地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的大小以及由此造成的損失，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的走勢(shì)，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的部門和機(jī)構(gòu)及時(shí)預(yù)警。最后，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果及時(shí)出臺(tái)政策削減地方政府的債務(wù)規(guī)模，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政府貸款的行為。

（2）推行政府綜合報(bào)告制度，化解債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。首先，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，通過(guò)完整的總會(huì)計(jì)核算體系，對(duì)地方政府顯性債務(wù)的應(yīng)收應(yīng)付金額確認(rèn)、計(jì)量。采用規(guī)范的賬務(wù)處理，并編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)表的方式，對(duì)地方政府的債務(wù)存量和增量加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于不符合具體的負(fù)債確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法量化的政府隱性債務(wù)，應(yīng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注中披露相關(guān)信息，提高地方政府債務(wù)透明度。其次，規(guī)范財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表的定期報(bào)送制度，對(duì)各項(xiàng)投資和債務(wù)建立臺(tái)賬，及時(shí)反映地方政府舉債主題、投資方向、債務(wù)期限的情況。再者，對(duì)地方政府融資計(jì)劃、償還方式、債券提前贖回等非財(cái)務(wù)信息也應(yīng)及時(shí)、詳細(xì)披露。最后，對(duì)政府綜合報(bào)告科學(xué)評(píng)價(jià)，全面地、完整地掌握地方政府的債務(wù)情況，針對(duì)結(jié)構(gòu)失衡做出合理的調(diào)整和矯正。

（3）優(yōu)化債務(wù)預(yù)算管理，化解債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。 面對(duì)地方政府債務(wù)舉債盲目，用債效率低下，資金閑置的狀況，應(yīng)將地方政府性債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算管理，加快建立和形成管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控、成本合理、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。在債務(wù)預(yù)算編制中，引入中長(zhǎng)期預(yù)算，為地方政府各部門設(shè)置未來(lái)財(cái)政年度中支出預(yù)算限額，要求部門對(duì)未來(lái)支出所需要的費(fèi)用進(jìn)行預(yù)測(cè)，迫使舉債者短期過(guò)度負(fù)債的同時(shí)考慮未來(lái)的償還措施。在債務(wù)預(yù)算執(zhí)行中，一方面，建立債務(wù)投資決策責(zé)任制，以誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)為原則，對(duì)運(yùn)用債務(wù)資金為己謀私，投資監(jiān)管不力的行為給予嚴(yán)厲懲罰。另一方面，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考評(píng)，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行時(shí)存在的問(wèn)題以及不足，及時(shí)地采取改進(jìn)措施，加強(qiáng)預(yù)算管理的執(zhí)行力度，提高預(yù)算管理的應(yīng)用效率。

（4）設(shè)立償債準(zhǔn)備金，防范地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)地方財(cái)政部門應(yīng)在年度預(yù)算安排、土地出讓凈收益、行政事業(yè)收費(fèi)、債務(wù)投資項(xiàng)目中提取一定比例設(shè)置償債準(zhǔn)備金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的償還。首先，編制年度償債準(zhǔn)備金收支計(jì)劃，按月將償債資金匯入財(cái)政部門專設(shè)的償債準(zhǔn)備金賬戶，做到集中管理、專賬核算。其次，償債準(zhǔn)備金只可用于直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，因自然災(zāi)害、政策變化等不可抗拒緣故喪失還款能力的擔(dān)保債務(wù)，以及臨時(shí)墊付的其他政府性債務(wù)，做到?？顚Ｓ?。最后，在有關(guān)單位使用償債準(zhǔn)備金過(guò)程中，嚴(yán)格程序，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)懲擅自將準(zhǔn)備金挪作他用行為?？傊?，通過(guò)償債準(zhǔn)備金的設(shè)立，確保償債資金的穩(wěn)定，防范債務(wù)偶然激增而預(yù)算難以執(zhí)行的償債風(fēng)險(xiǎn)。

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２. 防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期制度改革

（１）銳意財(cái)政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個(gè)層次的財(cái)政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場(chǎng)邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共服務(wù)上來(lái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財(cái)政支出投向勞動(dòng)就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對(duì)事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時(shí)，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理開征新稅種，對(duì)原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過(guò)規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財(cái)力，彌補(bǔ)收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補(bǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政失衡的作用。另一方面，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，有效甄別保留專項(xiàng)，結(jié)合實(shí)際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對(duì)省、省對(duì)市縣兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”力度，強(qiáng)化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過(guò)“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級(jí)政府財(cái)力，減少縣級(jí)政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財(cái)力的均衡。最后，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評(píng)估的現(xiàn)狀，要通過(guò)立法的方式規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

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[9] 徐坡嶺，鄭燕霞.財(cái)政分權(quán)下中印地方債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)制[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2012（3）:30-36.

[10] 李麗虹.財(cái)政分權(quán)視域下地方性政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].求索，2012（8）:43，46-47.

[11] 楊十二，李尚蒲.地方政府債務(wù)的決定:一個(gè)制度解釋框架[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（2）:15-19.

[12] 范柏乃，張建筑.地方政府債務(wù)與治理對(duì)策研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（2）:48-56.

[13] 劉立峰.地方政府建設(shè)性債務(wù)的可持續(xù)性[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（11）:46-50.

[14] 中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組，李勇，陳振鋒，劉貴冰，賈崧，蔡曉婧，張曦.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011（1）:14-24.

[15] 劉尚希，趙全厚，等.“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（8）:3-58.

[16] 孫永君.省以下地方財(cái)政分權(quán)問(wèn)題研究——基于K市的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2013（5）:82-90.

[17] 趙樹寬，李婷婷.應(yīng)用AHP模糊評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)研究[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2014（1）:122-125.

[18] 李永剛.芻議地方政府顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)及其化解[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2011（7）:78-85.

[19] 郭玉清，姜磊，李永寧.中國(guó)城市化進(jìn)程中的地方政府債務(wù)融資激勵(lì)及其隱性風(fēng)險(xiǎn)控制[J].天津社會(huì)科學(xué)，2014（2）:88-95.

The Path Selection on the Precaution and Resolution

of the Local Government Debt Risk

under the Visual Threshold of Fiscal Decentralization

Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

endprint

２. 防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期制度改革

（１）銳意財(cái)政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個(gè)層次的財(cái)政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場(chǎng)邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共服務(wù)上來(lái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財(cái)政支出投向勞動(dòng)就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對(duì)事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時(shí)，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理開征新稅種，對(duì)原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過(guò)規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財(cái)力，彌補(bǔ)收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補(bǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政失衡的作用。另一方面，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，有效甄別保留專項(xiàng)，結(jié)合實(shí)際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對(duì)省、省對(duì)市縣兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”力度，強(qiáng)化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過(guò)“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級(jí)政府財(cái)力，減少縣級(jí)政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財(cái)力的均衡。最后，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評(píng)估的現(xiàn)狀，要通過(guò)立法的方式規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

［參考文獻(xiàn)］

[1] Charles Tiebout，A pure theory of local expenditures[J].The Ｊournal of Ｐolitical Ｅconomy，1956:416-424.

[2] Richard Musgrave，Public Finance，New York:McGraw Hill，1959.

[3] Wallace Oates，F(xiàn)iscal Federalism[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[4] Qian Yingyi，G.Roland.Federalism and the soft budget constraint[J].American Ｅconomic Ｒeview，1998:1143-1162.

[5] Jin Hehui，Qian Yingyi，Barry R.Weingast.Regional decentralization and fiscal incentives:Federalism，Chinese style[J].Journal of Ｐublic Economics，2005，89（9）:1719-1742.

[6] Gemmell N.， Kneller R.， Sanz I. Fiscal decentralization and Ｅconomic growth: spending versus revenue decentralization[J]. Economic Inquiry， 2013， 51（4）: 1915-1931.

[7] 楊子暉.政府債務(wù)、政府消費(fèi)與私人消費(fèi)非線性關(guān)系的國(guó)際研究[J].金融研究，2011（11）:88-101.

[8] 葛鶴軍，緱婷.中國(guó)地方政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011（1）:77-80.

[9] 徐坡嶺，鄭燕霞.財(cái)政分權(quán)下中印地方債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)制[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2012（3）:30-36.

[10] 李麗虹.財(cái)政分權(quán)視域下地方性政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].求索，2012（8）:43，46-47.

[11] 楊十二，李尚蒲.地方政府債務(wù)的決定:一個(gè)制度解釋框架[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（2）:15-19.

[12] 范柏乃，張建筑.地方政府債務(wù)與治理對(duì)策研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（2）:48-56.

[13] 劉立峰.地方政府建設(shè)性債務(wù)的可持續(xù)性[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（11）:46-50.

[14] 中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組，李勇，陳振鋒，劉貴冰，賈崧，蔡曉婧，張曦.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011（1）:14-24.

[15] 劉尚希，趙全厚，等.“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（8）:3-58.

[16] 孫永君.省以下地方財(cái)政分權(quán)問(wèn)題研究——基于K市的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2013（5）:82-90.

[17] 趙樹寬，李婷婷.應(yīng)用AHP模糊評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)研究[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2014（1）:122-125.

[18] 李永剛.芻議地方政府顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)及其化解[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2011（7）:78-85.

[19] 郭玉清，姜磊，李永寧.中國(guó)城市化進(jìn)程中的地方政府債務(wù)融資激勵(lì)及其隱性風(fēng)險(xiǎn)控制[J].天津社會(huì)科學(xué)，2014（2）:88-95.

The Path Selection on the Precaution and Resolution

of the Local Government Debt Risk

under the Visual Threshold of Fiscal Decentralization

Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

endprint

２. 防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期制度改革

（１）銳意財(cái)政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個(gè)層次的財(cái)政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場(chǎng)邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共服務(wù)上來(lái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財(cái)政支出投向勞動(dòng)就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對(duì)事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時(shí)，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理開征新稅種，對(duì)原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過(guò)規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財(cái)力，彌補(bǔ)收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補(bǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政失衡的作用。另一方面，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，有效甄別保留專項(xiàng)，結(jié)合實(shí)際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對(duì)省、省對(duì)市縣兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”力度，強(qiáng)化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過(guò)“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級(jí)政府財(cái)力，減少縣級(jí)政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財(cái)力的均衡。最后，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評(píng)估的現(xiàn)狀，要通過(guò)立法的方式規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

［參考文獻(xiàn)］

[1] Charles Tiebout，A pure theory of local expenditures[J].The Ｊournal of Ｐolitical Ｅconomy，1956:416-424.

[2] Richard Musgrave，Public Finance，New York:McGraw Hill，1959.

[3] Wallace Oates，F(xiàn)iscal Federalism[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[4] Qian Yingyi，G.Roland.Federalism and the soft budget constraint[J].American Ｅconomic Ｒeview，1998:1143-1162.

[5] Jin Hehui，Qian Yingyi，Barry R.Weingast.Regional decentralization and fiscal incentives:Federalism，Chinese style[J].Journal of Ｐublic Economics，2005，89（9）:1719-1742.

[6] Gemmell N.， Kneller R.， Sanz I. Fiscal decentralization and Ｅconomic growth: spending versus revenue decentralization[J]. Economic Inquiry， 2013， 51（4）: 1915-1931.

[7] 楊子暉.政府債務(wù)、政府消費(fèi)與私人消費(fèi)非線性關(guān)系的國(guó)際研究[J].金融研究，2011（11）:88-101.

[8] 葛鶴軍，緱婷.中國(guó)地方政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011（1）:77-80.

[9] 徐坡嶺，鄭燕霞.財(cái)政分權(quán)下中印地方債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)制[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2012（3）:30-36.

[10] 李麗虹.財(cái)政分權(quán)視域下地方性政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].求索，2012（8）:43，46-47.

[11] 楊十二，李尚蒲.地方政府債務(wù)的決定:一個(gè)制度解釋框架[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（2）:15-19.

[12] 范柏乃，張建筑.地方政府債務(wù)與治理對(duì)策研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（2）:48-56.

[13] 劉立峰.地方政府建設(shè)性債務(wù)的可持續(xù)性[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（11）:46-50.

[14] 中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組，李勇，陳振鋒，劉貴冰，賈崧，蔡曉婧，張曦.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011（1）:14-24.

[15] 劉尚希，趙全厚，等.“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（8）:3-58.

[16] 孫永君.省以下地方財(cái)政分權(quán)問(wèn)題研究——基于K市的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2013（5）:82-90.

[17] 趙樹寬，李婷婷.應(yīng)用AHP模糊評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)研究[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2014（1）:122-125.

[18] 李永剛.芻議地方政府顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)及其化解[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2011（7）:78-85.

[19] 郭玉清，姜磊，李永寧.中國(guó)城市化進(jìn)程中的地方政府債務(wù)融資激勵(lì)及其隱性風(fēng)險(xiǎn)控制[J].天津社會(huì)科學(xué)，2014（2）:88-95.

The Path Selection on the Precaution and Resolution

of the Local Government Debt Risk

under the Visual Threshold of Fiscal Decentralization

Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

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