詹國輝，劉邦凡

(燕山大學文法學院，河北秦皇島 066004)

隨著科學技術的發(fā)展，人類步入了嶄新的以人文本、以用戶為中心的Web 2.0時代。政府門戶網站在電子政務建設中的重要性日益引起關注，成為各種理論和實踐研究的焦點。政府門戶網站的建設有利于政府樹造良好的形象，提高威信，促進政務公開和高效廉潔，降低行政成本，提高政府服務效能。因此，如何正視政府門戶網站優(yōu)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)，正確處理其優(yōu)勢和劣勢之間的關系，對服務型政府的構建具有重大實踐意義。

一、Web 2.0和政府門戶網站

“Web 2.0”最早出現在2004年O'Reilly Media公司和Media Live公司的一次會議上。目前，關于Web 2.0的定義沒有統(tǒng)一的定論。較具代表性的觀點表現為以下2個方面:(1)比較式定義。該觀點認為，Web 1.0是由上至下的，而Web 2.0是由下至上的［1］。相對于 Web 1.0，Web 2.0 更加強調人人都是內容的建立者和互動的動態(tài)模式，具有參與性、協(xié)同性、集成性、平臺獨立性、持續(xù)更新性、松散耦合性等特征。(2)互聯(lián)網實驗室的觀點。Web 2.0不是單純的技術或者解決方案，而是一套可執(zhí)行的理念體系，實踐著網絡社會化和個性化的理想，使個人成為真正意義的主體，實現互聯(lián)網生產方式的變革從而解放生產力，這個理念體系在不斷發(fā)展完善中，且越來越清晰。業(yè)界普遍認為，Web 2.0的一個關鍵字是“微內容”，可以是一幅圖畫、一則博客、一條留言等內容，對微內容進行創(chuàng)建、儲存、傳遞、維護和管理是Web 2.0的關鍵。在互聯(lián)網上交流、分享、瀏覽信息都是建立在Web之上的，Web 2.0時代的精髓是以人為本，以用戶為中心。

政府門戶網站是我國各級政府機關履行職能、面向社會提供服務的官方網站，是政府機關實現政務信息公開、服務企業(yè)和社會公眾、互動交流的重要渠道，是衡量一個地區(qū)電子政務發(fā)展程度的重要指標［2］。

Web 2.0主要在互聯(lián)網網站上發(fā)揮作用，政府門戶網站是網絡上體現政府服務的平臺，代表著政府管理方式創(chuàng)新的方向;政府門戶網站上的信息和服務不受時間和空間限制;政府門戶網站的優(yōu)化程度代表著政府信息的公開程度與政民、政企以及政府內部各部門之間互動的程度，代表著政府提供公共服務的質量和水平。

二、政府門戶網站優(yōu)化的SWOT分析

強調以人為本的Web 2.0時代為政府門戶網站的建立和發(fā)展提供機遇，也提出了挑戰(zhàn)，政府門戶網站不再只是簡單地為公眾提供信息，而是政府在線的門戶，提供信息的平臺以及政府和公眾互動的體現，其更加強調政民互動，強化政治參與，強調重視公眾的地位。SWOT即態(tài)勢分析法，原本用于企業(yè)戰(zhàn)略制定、競爭對手分析等，是對企業(yè)內外部條件進行分析、綜合和概括，進而分析組織的優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)和威脅(Threats)的一種方法。運用SWOT分析法對我國政府門戶網站優(yōu)化的內外部條件進行分析，即分析其優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)，以便優(yōu)化政府門戶網站的建設和服務，提高政府公共服務的水平和人民滿意度。

(一)政府門戶網站優(yōu)化的優(yōu)勢(S)

政府門戶網站優(yōu)化的優(yōu)勢主要體現為政府信息化建設步伐加快。20世紀末開始實施的“政府上網”工程，標志著我國政府信息化建設進入到一個嶄新的發(fā)展階段，啟動了政府上網年。2006年1月1日，中央政府門戶網站正式開通［3］，2008年，中央部委政府網站的普及率達到96.1%，省市政府網站普及率達到100%，地市級政府網站普及率達到99.1%，政府門戶網站建設初具模型［4］。2009年，人民網對網民進行調查，調查結果顯示:超過55%的網民對政府網站近幾年的快速發(fā)展給予肯定［5］。

相較于傳統(tǒng)行政服務供給模式而言，依托于政府門戶網站的新模式的優(yōu)勢表現為:(1)及時需求性。能夠直觀和及時地反映客戶(即社會公眾)的服務需求，同時隨著社會發(fā)展節(jié)奏的不斷加快，公眾對社會服務的時效性要求日益提高，因而應用政府門戶網站模式能更好地反映社會公眾的及時需求。(2)互動性。Web 2.0強調動態(tài)化特征，將Web 2.0注入政府門戶網站勢必能增強政府、社會、個人三者之間的互動頻率，有效緩解社會(包括個人)與政府之間信息不對稱的障礙，進而在最大程度上避免“信息孤島”現象的發(fā)生。(3)公共性。政府門戶網站的應用使社會公眾對所需公共服務的選擇更為明晰，能有效確定服務種類以及服務的歸屬部門和轄區(qū)，顯現了政府門戶網站應用的公共性優(yōu)勢。

(二)政府門戶網站優(yōu)化的劣勢(W)

政府門戶網站優(yōu)化的劣勢主要體現在技術不足方面，大體上表現在以下3個層面。

1.政務公開利用信息技術的力度不夠，時效性和規(guī)范性有待提高。目前，政府網站側重于信息公開，但是忽略了提供信息的廣度和深度，提供的信息不能有效滿足不同用戶的復雜需求，其及時更新的信息往往以政務新聞、政務公告、機構介紹等基本信息為主，對政務要聞、統(tǒng)計數據、財政預決算、政府采購、行政收費等公眾最需要、最想知道的信息更新較慢。

2.設計上缺乏人性化，互動較差。目前，大多數的政府網站都設置在線辦事、留言板、信箱等項目，但是程序復雜、實用性不強，不能在個人與信息發(fā)布者、個人與個人之間進行深入的互動交流，效果不顯著。用戶在使用政府門戶網站時憑借常識和經驗點擊欄目，一級一級查找，由于存在交叉、重復等信息分布不科學的現象，或是不符合用戶的思維方式和查找方式，辦事效率較慢。同時，運行效果不容樂觀。公眾參與落實到群眾提意見或舉報等，存在程序復雜且為實名制等問題，導致公眾參與率低。另外，存在著主題分類不科學、信息標志不明顯等問題。我國的政府門戶網站在信息主題分類方面還不夠完善，沒有按照政府信息資源主題分類法進行嚴格的分類;信息標志沒有明顯區(qū)分，與點擊頻率、關注度沒有明顯掛鉤。

3.存在安全隱患。目前，政府網站存在安全漏洞，安全事故頻頻，如被黑客攻擊、植入病毒，用戶的個人信息被侵犯，網站內容被惡意篡改等。同時，部分管理和維護人員缺乏安全憂患意識，對網站信息安全監(jiān)管不到位。

(三)政府門戶網站優(yōu)化的機會(O)

1.政策支持?！丁笆濉眹艺招畔⒒こ探ㄔO規(guī)劃》對電子政務項目建設的思路和原則作出明確的規(guī)定和闡述，提出強化電子政務項目“一把手”負責制，統(tǒng)籌推進電子政務共建項目的建設，充分重視電子政務項目的需求分析，大力推進跨部門信息共享，加強電子政務項目的質量管理，保障電子政務項目安全可控，推動電子政務項目建設改革創(chuàng)新等，其主旨在于規(guī)范電子工程建設，促進政府信息共享和業(yè)務協(xié)同，提高服務質量。

2.政府職能轉變支持。在“大政府、小社會”的格局中政府既“掌舵”又“劃槳”，存在政府管了不該管和該管卻沒有管好等現象。政府角色轉換和職能轉變不到位，必然導致政府在社會管理中的越位、錯位和缺位。因此，轉變政府職能迫在眉睫。在社會管理活動中，政府要把握社會管理的宏觀發(fā)展方向，發(fā)揮其指導作用，非政府組織、企業(yè)和公民個人要發(fā)揮配合作用，增強自主性。轉變社會管理方式，從全能型政府轉向有限型政府，從管制型政府轉向服務型政府，從政府單獨治理轉向國家與社會共同治理。

3.Web 2.0 技術理念支持。Web 2.0 的典型技術包括 Tag、RSS、BookMark、CSS、REST 等，應用Web 2.0技術有利于科學合理的分布、設計政府網站信息，增強互動性，以用戶為中心，實現個性化服務。與Web 1.0相比，Web 2.0的核心理念是“以人為中心”及“個性化”，有利于增強政府網站的活力，吸引公眾積極主動地關注和參與，促進經常性的政民互動。

(四)政府門戶網站優(yōu)化的挑戰(zhàn)(T)

1.政府管理主體的影響。公共管理過程中，由于個體理性和公共理性的沖突，政府管理主體會面臨各種沖突，如個體利益與公共利益的沖突，短期利益與長期利益的沖突，價值目標與執(zhí)行手段的沖突等，并對其公共服務行為產生直接或間接影響。如政府管理主體提供公共服務時易受利益集團的影響，不能真實反映社會公眾的公共服務需求，降低了公共服務的質量;政府管理主體存在追求個人利益最大化的情況，會直接損害公共利益等。同時，行政人員的素質會直接影響到門戶網站的運行效果、服務質量，政府建立門戶網站對行政人員的素質提出了較高的要求，如掌握運用計算機等工具高效處理繁雜信息資源的技巧。而在行政實踐過程中，行政人員素質參差不齊，且由于缺乏競爭意識等，行政人員存在學習動力不足的情況。

2.公眾政治冷漠的影響。受社會經濟發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、公民素質等因素影響，我國公眾的基本政治態(tài)度表現為:既尊重政治，崇尚政治，對政治給予積極的價值評價，但同時又回避政治，不愿意參與政治，或者在政治參與中存在著參與不理想和政治冷漠等現象，表現為對政治參與缺乏熱情和主動性。而政治冷漠使公權力得不到有效制約，使政治合法性受到挑戰(zhàn)，甚至會產生政治認同危機，阻礙民主政治的發(fā)展，不利于政治文明和政治現代化的發(fā)展。

3.傳統(tǒng)行政文化的限制。受中國傳統(tǒng)行政文化中的“強行政權力”和“治民”觀念等的影響，在行政實踐中，行政相對人處于弱勢地位，部分政府工作人員缺乏服務意識，職能定位不清，以行政命令等控制為主，過分夸大其管理者的角色，而忽視了監(jiān)督者和服務者的角色，由此制約了我國政府行政能力的提高，降低了我國行政管理的科學化和現代化水平，影響了我國的社會經濟發(fā)展和民主政治建設，侵害了人民的民主自由權利，社會和民眾反映強烈，急需改造和轉換。

4.政府信息公開的挑戰(zhàn)。政務信息在行政管理過程中常以不對稱的狀態(tài)分布，使得公眾無法真實了解政府運作的相關信息，不能及時掌握政府的運作狀態(tài)，不利于行政決策的科學化和社會主義民主政治建設。而克服信息不對稱的根本措施就是完善政務公開制度，提高政府信息透明化水平。通過信息公開，有助于公眾便捷、充分地了解政府運作的相關信息，提高政府的公信力，形成政府與公眾相互理解、相互合作的開放性治理網絡。

三、Web 2.0時代政府門戶網站優(yōu)化SWOT構建和發(fā)展戰(zhàn)略

目前，在政府門戶網站的建設中，戰(zhàn)略決策和政策引導極為重要。通過上述政府門戶網站優(yōu)化的優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)的具體分析，結合我國政府門戶網站的實際情況，制定發(fā)展戰(zhàn)略矩陣，包括SO戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略、ST戰(zhàn)略和WT戰(zhàn)略(表1)。

表1 Web 2.0時代政府門戶網站優(yōu)化的SWOT分析Table 1 SWOT analysis of government portal optimization in the era of Web 2.0

(一)SO戰(zhàn)略

隨著近二三十年來科技的迅猛發(fā)展，全球化和現代化的推進加劇了社會分化，導致社會變得日益多樣化、異質化，政府面臨的內外矛盾和治理環(huán)境變得更加復雜多變。政府不再是社會的唯一管理者，它必須依靠市場機制、非政府組織、公眾來共同管理社會公共事務，也只有這樣才能促使整個社會穩(wěn)定而有序地運行。因此，政府作為唯一管理主體的傳統(tǒng)模式正受到嚴峻的挑戰(zhàn)。為了及時回應挑戰(zhàn)，社會管理主體勢必走向多元化，同時這也是社會管理實踐發(fā)展之邏輯。政府作為公共管理的主體之一，隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能和角色發(fā)生很大變化，逐漸由微觀管理向宏觀管理轉變，由直接管理向間接管理轉變，退出“劃槳人”的角色而定位于“掌舵者”的角色。同時，應積極變革傳統(tǒng)的政府包攬一切的單獨治理模式，政府應該與社會其他組織共同治理、共同管理、共同生產、共同配置，建立政府與民間社會合作的伙伴關系，以有效解決復雜的公共問題。

(二)WO戰(zhàn)略

1.應用Web 2.0的技術和理念，優(yōu)化政府門戶網站。具體來說:(1)利用Tag技術對主體分類和信息標志進行優(yōu)化。Tag分類也稱為Folksonomy，Folksonomy就是由網絡信息用戶自發(fā)為某類信息定義一組標簽進行描述，并最終根據標簽被使用的頻次選用高頻標簽作為該類信息類名的一種為網絡信息分類的方法［6］。政府門戶網站的性質決定了其涉及的范圍廣泛和內容復雜，用戶要在復雜的目錄分配中方便快捷地找到需要的目錄不是一件易事，借鑒Tag分類技術，其特點就是字號越大代表點擊頻率越高，代表一部分人的需求和習慣，方便用戶查找。實踐中，一方面，根據情況設計目錄分類，另一方面，開放注冊用戶的Tag實名注冊權限，一段時間后根據注冊較多的詞語和檢索較多的詞語重新劃分分類。(2)利用Rss技術等，變被動服務為主動服務。Rss是一種用于共享新聞和其他Web內容的數據交換規(guī)范，它緣起于網景通訊公司(Netscape)的推(Push)技術，即傳送訂戶訂內容的通訊協(xié)同格式(Protocol)［7］。我國現行的政府門戶網站缺少這一服務，不利于用戶根據不同的需求，訂閱不同的信息，政府門戶網站應將被動服務轉變?yōu)橹鲃臃铡?3)利用Wiki或類似TWitter的交流工具，增強互動性。政府門戶網站除了發(fā)布一些政務動態(tài)信息之外還具有很強的對外服務性和地方宣傳性，應提高政府門戶網站的便民性，增強政民互動。為了保障政民互動的持續(xù)性和有效性，完善運行機制，提高運行效果，應建立信息聯(lián)絡員隊伍，明確專人負責政府門戶網站的本單位業(yè)務范圍，統(tǒng)一政務信息資源標準，真正做到政務公開［7］。

2.建設安全保障機制。聘用專業(yè)的機構隊伍進行24 h監(jiān)測;加強政府門戶網站的安全管理制度建設;健全網站應急制度，緊急情況下最大限度地恢復網站數據和服務;用戶實名注冊，保障用戶信息的絕對保密，一旦泄露用戶具有追償權利。

(三)ST戰(zhàn)略

針對政務公開中存在的公眾政治冷漠，參與不足的情況，可以從以下2個方面著手改善。

1.提高參與意識和參與能力，規(guī)范參與行為。具體來說，可以從以下3個方面著手:(1)通過教育提高公民的政治參與意識和參與能力。公民是政治參與的主體，也是社會管理的基礎，應進一步加強政府宣傳機關、社區(qū)、學校、社會團體等各種社會力量的宣傳、教育工作，增強公眾主體性意識，使廣大普通群眾意識到參與社會管理既是國家賦予每個公民的權利也是作為一名中國公民維護自身利益、群體利益、國家利益的義務［8］。(2)培養(yǎng)公民有序參與、理性參與的自覺意識，把公眾參與內化為公民內心的固有價值觀念。通過“內化”有利于促使公眾個人不斷努力，提高其獲取信息、價值判斷、人際交往和協(xié)商溝通的能力，以便更好地參與社會管理，實現個人的民主權利。(3)積極引導和規(guī)范公眾的參與行為，依法制裁違法的參與行為，從而保證公眾參與的依法、有序、理性、正當，維持社會穩(wěn)定。

2.優(yōu)化政治參與制度，拓展政治參與方式。具體包括:(1)加快制定和完善政治參與的相關法律和制度。通過對公民政治參與的內容、方式、權利和義務等方面作出明確規(guī)定，使公民政治參與法制化、制度化、規(guī)范化。(2)暢通參與渠道。行政人員及相關機構應積極拓寬參與方式和途徑，以選舉民主、協(xié)商民主、黨內民主等多種民主形式共同消除政治冷漠的土壤，并應及時查看、處理和回復公眾的訴求，保障公眾參與的有效性。(3)加強政治文化建設，培育參與型的政治文化。改革開放以來，隨著中國市場化和民主化的演進，人們的政治觀念和行為產生了深刻變化。公民自我意識在不斷增強，應積極培育參與型政治文化，通過逐步增強公民的歷史使命感、社會責任感、主人翁意識，引導其更加關注國家利益、人民利益，也更關心政治，積極投身改革，實現政治參與社會化。

(四)WT戰(zhàn)略

將政府門戶網站的建設情況及運行效果進行年度測評，并納入本年度績效考核。具體到實踐中，可以結合考評內容和實施細則，研究落實網站績效考評工作。目前，可以按照考評細則，對信息公開、在線辦事、公眾參與、網站功能與管理等一級指標網站欄目進行完善，對主動公開、辦事指南、下載專區(qū)、渠道設置等二、三級指標內容進行整合和自評，提供服務人性化、業(yè)務有特色的快速通道。同時，結合網站管理運行情況進行自查，上報自評報告。借此，將績效考核結果與地方政府和干部的獎懲掛鉤，以提高相關行政人員和相關機構的積極性和主動性。

強調以人為本、以用戶為中心的Web 2.0時代，政府門戶網站不再只是簡單地為公眾提供信息，是政府在線的門戶，提供信息的平臺以及政府和公眾互動的體現，其更加強調政民互動，強化政治參與，強調重視公眾的地位。政府門戶網站的優(yōu)化主體不僅包含政府，也包括公眾，優(yōu)化政府門戶網站不僅政府要發(fā)揮主導作用，公眾更要積極發(fā)揮配合作用。只要我國政府門戶網站的優(yōu)化在公眾的積極配合下，政府積極抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，發(fā)揮網站內部優(yōu)勢，消除劣勢，我國政府門戶網站一定會不斷更新優(yōu)化，適應時代的發(fā)展和用戶的需要。

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［3］孟娜，李惠子.中央人民政府門戶網站2006年1月1日正式開通［EB/OL］.(2006-01-01)［2013-12-26］.http://news.xinhuanet.com/politics/2006 － 01/01/content_3999334.htm.

［4］佚名.工信部:2008年中國省市政府網站普及率達到100% ［EB/OL］.(2009-01-12)［2013-12-26］.http://www.chinanews.com/gn/news/2009/01 － 12/1523494.shtml.

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［6］夏蓓麗.Web 2.0環(huán)境下政府信息服務的運行機制［J］.情報科學，2010(1):39－43.

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