摘要：發(fā)達國家與發(fā)展中國家在自然人流動談判上的分歧導(dǎo)致GATS框架下的服務(wù)貿(mào)易自由化談判步履維艱。由于WTO成員方在政治、經(jīng)濟和法律方面的利益需求存在巨大差異，成員方現(xiàn)存移民管理機制使得WTO談判機制及GATS承諾模式在回應(yīng)這些不同需求時捉襟見肘。WTO應(yīng)以“發(fā)展優(yōu)先”為指導(dǎo)理念，在搭建多邊對話平臺機制、促進利益相關(guān)方形成共識、建立互信的基礎(chǔ)上，澄清和完善現(xiàn)有自然人流動規(guī)則，轉(zhuǎn)變GATS談判模式，建立“嵌入式”自然人流動多邊監(jiān)管機制，進而推動自然人流動規(guī)則多邊化的談判進程。

關(guān)鍵詞：貿(mào)易自由化；服務(wù)貿(mào)易；自然人流動；移民

中圖分類號：F7401文獻標(biāo)識碼：A

收稿日期：2014-04-28

作者簡介：吳峰（1980-），男，江蘇通州人，南通航運學(xué)院社科部教師，美國愛荷華大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者，研究方向：國際經(jīng)濟法、世界貿(mào)易組織法。

基金項目：江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目，項目編號：D/2013/03/090；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目，項目編號：2013SJB880070；江蘇省高校“青藍工程”項目，項目編號：蘇教師[2012]39號。

在世界貿(mào)易組織（WTO）的推動下，服務(wù)貿(mào)易在世界經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越重要。當(dāng)前，“世界服務(wù)業(yè)增加值占全球GDP比重的平均水平為69%，其中，發(fā)達國家服務(wù)業(yè)增加值的GDP占比是72%，發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)增加值的GDP占比是54%”[1]。在此背景下，世界各國對于服務(wù)貿(mào)易進一步自由化的呼聲也越來越高。

2000年伊始，WTO成員方根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，以下簡稱GATS）第19條的規(guī)定啟動了新一輪服務(wù)貿(mào)易談判，2001年11月服務(wù)貿(mào)易議題進一步被直接納入到多哈回合談判議程。但此后的服務(wù)貿(mào)易談判進程可謂步履維艱。基于經(jīng)濟發(fā)展水平和比較優(yōu)勢的差異，發(fā)達國家與發(fā)展中國家成員方在新一輪服務(wù)貿(mào)易談判中的分歧尤為突出。在這些分歧中，最為引人注目的就是關(guān)于GATS框架下自然人流動進一步自由化的爭議。眾所周知，貿(mào)易的開展離不開人員的流動，服務(wù)貿(mào)易尤其如此。但從貿(mào)易份額來看，在世界服務(wù)貿(mào)易總額中，自然人流動所創(chuàng)造的貿(mào)易額只占不到2%[2]。發(fā)展中國家普遍認為，由于發(fā)達國家在實踐中對發(fā)展中國家的自然人流動采取了過多的限制措施，削弱了發(fā)展中國家在服務(wù)貿(mào)易中的比較優(yōu)勢，使發(fā)展中國家無法充分享受貿(mào)易自由化的成果。這也促使自然人流動議題成為限制整個服務(wù)貿(mào)易自由化談判進程的重要因素。

一、自然人流動規(guī)則的緣起與多邊談判進程

在1986年啟動的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱GATT）烏拉圭回合談判中，基于發(fā)達國家的強烈要求，服務(wù)貿(mào)易被納入多邊談判范圍，并最終達成了GATS。成員方在GATS協(xié)定中分別以水平承諾和部門承諾的方式就本國服務(wù)貿(mào)易市場的開放作出了市場準(zhǔn)入和國民待遇承諾，從而為推動世界服務(wù)貿(mào)易自由化提供了一個基礎(chǔ)性的多邊法律框架。其中關(guān)于自然人流動規(guī)則的談判，則是在1988年12月的蒙特利爾部長級中期評審會議上實現(xiàn)了突破。在此次會議上，談判各方最終同意將“勞動力流動”問題納入GATS談判，并形成了當(dāng)前的自然人流動規(guī)則。

1. 自然人跨境流動的制度框架

在GATS第1.2條中，成員方就服務(wù)貿(mào)易供應(yīng)的四種模式達成共識，即模式1“跨境提供”（Cross-border Supply）、模式2“過境消費”（Consumption Abroad）、模式3“商業(yè)存在”（Commercial Presence）和模式4“自然人流動”（Movement of Natural Persons）[3]。其中，模式4是對自然人流動作為服務(wù)貿(mào)易提供方式的基礎(chǔ)性規(guī)定。由于模式4下的服務(wù)提供需要一方自然人臨時入境另一成員方境內(nèi)，而人員的跨境移動不免“涉及各國出入境管理制度、移民政策以及就業(yè)和社會保障等多方面的問題，因而非常敏感”[4]。為此，WTO成員方專門就模式4簽署了《作為服務(wù)提供者的自然人移動的附件》（以下簡稱“《附件》”）?！陡郊返?條首先對模式4中的“自然人”概念作了限定，認為該模式下的自然人不僅應(yīng)是WTO成員方的自然人，而且該自然人還必須是“服務(wù)提供者”或者是“受雇于成員方的服務(wù)提供者”。同時，《附件》第2條還明確指出，GATS“不適用于影響自然人尋求進入成員方就業(yè)市場的措施，亦不適用于成員方關(guān)于有關(guān)永久性公民權(quán)、居留或就業(yè)的措施”[4]。該規(guī)定顯然充分考慮和迎合了發(fā)達國家在跨國境人員流動問題上的擔(dān)憂。

從WTO成員方的承諾來看，這些關(guān)于自然人流動的具體承諾大都集中在水平承諾中，而且承諾的開放程度均較低。再加上《附件》中明確規(guī)定成員方在出入境管理、移民管制和就業(yè)等方面的自主權(quán)不會因服務(wù)貿(mào)易市場的開放而受到限制，其實際后果就是GATS未能對成員方的國內(nèi)服務(wù)貿(mào)易管制措施的合規(guī)性進行有效規(guī)范，從而導(dǎo)致這些措施在實踐中往往就演化為限制自然人流動的“貿(mào)易壁壘”[5]。所以，雖然經(jīng)濟全球化便利了貨物、服務(wù)和資本的跨境流動，經(jīng)濟學(xué)界的研究也證實世界各國在自然人流動方面有著共同潛在的利益前景，但是國際勞工組織的研究證實，自然人的跨境流動在現(xiàn)實中依然受到了諸多限制[6]。但值得肯定的是，WTO成員方在GATS框架下作出的關(guān)于自然人流動的承諾是一種歷史性突破，因為它不但通過GATS的市場準(zhǔn)入、最惠國待遇、國民待遇以及透明度等原則為自然人流動規(guī)則的多邊化奠定了一個基礎(chǔ)，而且還成為一個唯一能夠在全球范圍內(nèi)具有廣泛適用效力的“規(guī)范勞工流動的多邊法律機制”[7]。

2. 關(guān)于自然人流動的多邊談判進程

其實，早在烏拉圭回合談判初期，就有締約方提議就自然人流動所涉及的一些具體部門和自然人所必需的具體技能要求等形成一份詳細的清單。但由于談判時間的限制，當(dāng)時的談判各方并未能達成共識。隨著時間的推移和國際服務(wù)貿(mào)易的迅猛發(fā)展，模式4受到國際社會越來越多的關(guān)注，各國就自然人流動問題進行磋商的共識也愈發(fā)明顯，最終成為新一輪服務(wù)貿(mào)易自由化談判的重要議題之一。endprint

從2001年新一輪談判啟動至2002年6月，WTO共收到成員方提出的談判建議126份。其中，作為發(fā)達國家成員方代表的美國、歐盟、加拿大等國家和地區(qū)針對模式4的改善提出了談判建議，重點是將自然人流動限定在模式3之下，并要求發(fā)展中成員方在模式3方面做出更多承諾。印度則作為發(fā)展中國家代表，建議設(shè)立“GATS簽證”制度以便利作為服務(wù)提供者的自然人的國際流動，同時還提出在模式4現(xiàn)有的自然人類型下增加單獨的“獨立專業(yè)人士”（individual professionals）這一類型，并使之涵蓋中低技能的專業(yè)服務(wù)人員。隨后，哥倫比亞、巴基斯坦以及巴西等國也對印度的提案進行了附議。但是，由于發(fā)達國家不但未能在談判中對發(fā)展中國家的提議作出積極回應(yīng)，反而對發(fā)展中國家在模式3“商業(yè)存在”下的承諾水平提出了更高的市場準(zhǔn)入要求，發(fā)展中國家普遍對在GATS下的談判失去了興趣。

2003年7月，一些發(fā)展中國家成員方聯(lián)合起來向WTO提交了一份關(guān)于進一步推動模式4自由化談判的建議。在該建議中，發(fā)展中國家要求將模式4與模式3分離，并進一步改善發(fā)達國家影響自然人流動的行政程序（主要是簽證程序）和資質(zhì)確認（即入境自然人的資質(zhì)要求），并在此基礎(chǔ)上提出了一套模式4自由化的備選方案。與此同時，一些最不發(fā)達國家也開始發(fā)出自己的聲音，要求談判給予低技能工人流動問題更多的關(guān)注。但即便如此，美國、歐盟等發(fā)達成員方要么出價仍然保守，要么沒有任何新的出價，從而導(dǎo)致GATS下的模式4談判進展仍然異常緩慢。

2005年12月，在香港部長級會議上，WTO成員方認為多哈回合的談判需要以一些改善承諾水平的具體目標(biāo)為指引，并確認了服務(wù)貿(mào)易談判的核心原則。而對于模式4的談判，成員方認為對以下四個問題應(yīng)給予優(yōu)先關(guān)注：（1）完善作為協(xié)議服務(wù)提供者的自然人的類型目錄；（2）取消或?qū)嵸|(zhì)性的減少經(jīng)濟需求測試；（3）進一步澄清停留期限和續(xù)期的可能性；（4）實現(xiàn)與商業(yè)存在脫鉤[8]。但隨著2006年多哈回合談判陷入僵局，自然人流動談判也因此受阻。雖然2007年1月WTO多哈回合重啟，但在此后的談判中，由于受制于成員方在農(nóng)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入（NAMA）議題上的嚴重分歧，WTO成員方至今依然無法在自然人流動規(guī)則的改進問題上達成共識。

二、自然人流動多邊規(guī)則創(chuàng)設(shè)和發(fā)展的阻力

在GATS框架下，模式4不但是所有服務(wù)貿(mào)易模式中貿(mào)易額最小的方式，而且在實踐中受到的限制也最為嚴重。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)測算，如果發(fā)展中國家向發(fā)達國家的勞動力流動提升三個百分點，會帶動世界經(jīng)濟增長1 560億美元。而且，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，均能從自然人流動自由化的進程中獲益。但可惜的是，雖然勞工在全球經(jīng)濟生產(chǎn)和跨國市場上發(fā)揮著重要作用，貿(mào)易自由化并未能推動勞工流動的自由化[9]。WTO主導(dǎo)的自然人流動談判進程也一再受阻。究其深層原因，除了發(fā)達國家普遍存在的對于外國人臨時入境或永久移民后會給本國帶來的社會、政治和文化沖擊等擔(dān)憂以外，筆者以為主要還存在以下四個方面的障礙因素。

1. 現(xiàn)存自然人流動規(guī)則的模糊性

在烏拉圭回合談判中，WTO成員方由于就服務(wù)貿(mào)易在全球多邊貿(mào)易體制中的重要性未能達成共識，而且對服務(wù)貿(mào)易模式也缺乏具體研究，再加上受制于冗長的談判過程所帶來的談判壓力，導(dǎo)致最終所形成的GATS文本成為一個“并不完善的成果”[10]。從GATS為自然人流動所設(shè)定的規(guī)則來看，協(xié)定文本對模式4下自然人的具體類型及其跨境流動所需條件的界定并不明確。構(gòu)成模式4下的自然人必須符合哪些條件和資質(zhì)要求？其所受雇的成員方服務(wù)提供者指的是輸出國成員方的還是輸入國成員方的？臨時入境的停留期限如何？這些GATS均未能給出明確的答案，導(dǎo)致成員方不可避免在實踐中產(chǎn)生分歧。例如，發(fā)達國家堅持認為模式4的自然人流動必須與模式3的商業(yè)存在結(jié)合起來理解，并將自然人限定跨國公司的高級管理人員或者高級技術(shù)人員[7]。在2008年7月的部長級會議上，美國與歐盟等發(fā)達經(jīng)濟雖然也表示愿意提高對外國服務(wù)提供者的市場準(zhǔn)入承諾，但仍然將自然人的范圍限定在高技能專業(yè)人士，而不包括中低技能人員。但隨著自身服務(wù)業(yè)的興起，發(fā)展中國家認為模式4下的“自然人流動”是不同于模式3“商業(yè)存在”的一種獨立的服務(wù)貿(mào)易模式，而且所涵蓋的人員不應(yīng)僅僅局限于發(fā)達國家所認同的高級管理人員或者高級技術(shù)人員，還應(yīng)包括廣大發(fā)展中國家擁有巨大比較優(yōu)勢的中低級技術(shù)人員。此外，WTO成員方在自然人流動所需資質(zhì)條件等方面也還存在著不同的認識。這些對規(guī)則理解與認識上的分歧正是緣于GATS文本未能對這些核心概念和規(guī)則進行細致厘定，這也是至今WTO主導(dǎo)下的國際服務(wù)貿(mào)易談判未能取得實質(zhì)性進展的首要障礙。

2.發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益關(guān)注焦點的分歧

雖然世界各國在自然人流動方面存在著共同的經(jīng)濟利益前景，但是由于世界政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，處于各自不同發(fā)展階段的發(fā)展中國家與發(fā)達國家的利益焦點存在顯著差異。對于發(fā)展中國家——尤其是那些人力資源相對豐富的國家——而言，根據(jù)大衛(wèi)·李嘉圖的比較優(yōu)勢理論，他們在勞動力方面具有明顯的競爭優(yōu)勢。但囿于自身教育資源和科技水平的限制，他們勞動力資源的競爭力并不在高智能或高技術(shù)領(lǐng)域，而在于從事生產(chǎn)和服務(wù)一線工作的中低技術(shù)水平的勞動力。與此同時，隨著人口老齡化加劇，發(fā)達國家對低技能水平的勞動力需求越來越多。例如在歐盟地區(qū)，人口老齡化就顯著增加了歐盟成員國對低技能員工的需求，尤其在老年和殘障人士的家庭護理與醫(yī)療護理和家政服務(wù)等方面。因此，在GATS自然人流動自由化的談判中，發(fā)展中國家關(guān)注的焦點當(dāng)然就在于模式4下中低技術(shù)水平自然人的跨境流動。但對于發(fā)達國家而言，由于自身在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的比較優(yōu)勢主要集中在金融資本和高知識技能型的勞動力資源，因此他們在模式4下的談判焦點當(dāng)然就落在與模式3“商業(yè)存在”緊密聯(lián)系的高級管理人員或高技術(shù)水平人員的跨境流動的自由化。發(fā)展中國家與發(fā)達國家基于各自比較優(yōu)勢所產(chǎn)生的不同利益關(guān)注點導(dǎo)致他們在現(xiàn)實談判中產(chǎn)生了巨大分歧。endprint

3. WTO談判機制與GATS體制的局限

2001年多哈發(fā)展回合啟動以后，GATS關(guān)于自然人流動規(guī)則的談判即被納入到整個多邊貿(mào)易體制的談判框架下進行。但是眾所周知，由于受到世界政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實影響，發(fā)展中國家與發(fā)達國家在之前烏拉圭回合階段的談判中所取得的收益是明顯不平衡的。發(fā)達國家提出的議題基本都體現(xiàn)在了WTO協(xié)議體系中。但是，發(fā)展中國家關(guān)注的議題——尤其是農(nóng)業(yè)議題——并未能在WTO體制中得到有效回應(yīng)。所以，當(dāng)GATS談判與GATT談判并軌以后，WTO成員方不得不在農(nóng)業(yè)以及NAMA等議題的談判中傾注大量的時間和精力。多數(shù)成員方感覺到，在其它談判議題未能形成框架協(xié)議前，他們根本無法真正投入到GATS談判中去。因此，WTO談判機制嚴重制約著GATS自然人流動規(guī)則的談判進程。另一方面，GATS自身結(jié)構(gòu)性缺陷也阻礙了自然人流動規(guī)則的談判。因為與GATT相比，GATS是在凍結(jié)各國服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域現(xiàn)有的管制措施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過“正面清單”（Active Schedules）的模式來確定各成員方的市場準(zhǔn)入范圍①。成員方一旦作出承諾，即受到GATS的最惠國待遇和國民待遇原則約束，且不存在“逃出”機制。這一制度特征使得GATS嚴重缺乏“靈活性”，導(dǎo)致WTO成員方在談判中均存在不同程度的“觀望”態(tài)度，出價（Offer）時也極為小心謹慎，誰都不愿率先放開市場。更何況，在現(xiàn)有的發(fā)展水平和談判機制面前，發(fā)展中成員方原本能夠用來作出對發(fā)達成員方有吸引力的出價籌碼并不多。因此，談判進程中成員方的“出價”大都以試探性為主，缺乏實質(zhì)性的承諾。

4. 各國關(guān)于移民管制政策制定的主權(quán)藩籬

作為服務(wù)貿(mào)易提供者的自然人跨境流動，還與各國的移民政策與法律緊密相關(guān)?；凇陡郊返囊?guī)定，WTO成員方的移民管制政策不受GATS多邊規(guī)則的約束。因此，即便是在GATS機制下，一成員方對另一成員方作為服務(wù)提供者的自然人入境與滯留的控制仍屬其主權(quán)范圍內(nèi)的事宜[11]。正如有學(xué)者所指出的，這“顯然反映了發(fā)達國家限制外來勞動力、控制移民的要求”[4]。從實踐來看，當(dāng)代的移民趨勢仍然主要表現(xiàn)為世界人口從欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移。因此，發(fā)達國家是主要的移民接收國。而出于對移民可能會給本國經(jīng)濟、社會、政治以及文化等方面帶來負面影響的憂慮，發(fā)達國家的移民政策更傾向于接受高素質(zhì)的移民人群，即高學(xué)歷與高技能人員。而對于發(fā)展中國國家具有比較優(yōu)勢的中低技術(shù)水平的人群，不管其是臨時移民還是永久移民，往往都將其排除在政策考慮范圍之外。再加上對入境人員超期滯留的擔(dān)憂，導(dǎo)致實踐中哪怕是臨時的勞動力流動，發(fā)達國家在此類人員申請入境簽證許可時也會施加嚴格的審查措施。也就是說，發(fā)達國家正是以形式各異的簽證制度與條件要求（如技能要求、學(xué)歷學(xué)位要求以及經(jīng)濟需求測試等條件）有效抵消了他們在GATS框架下作出的有限的自然人跨境自由流動承諾。因此，基于在全球?qū)用嫒狈σ泼駟栴}進行多邊管控的國際機制，移民政策制定的主權(quán)屬性就成為各國在GATS模式4談判中一道不可逾越的鴻溝。

三、自然人流動規(guī)則的實踐發(fā)展趨勢：多邊 VS 雙邊？

鑒于現(xiàn)實中GATS框架下自然人流動規(guī)則談判的模糊前景，WTO成員方開始尋求利用雙邊乃至區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定來改善自然人流動規(guī)則。對自然人流動進行雙邊規(guī)范已經(jīng)成為越來越多發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的自由貿(mào)易或者區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的顯著特點，盡管在大多數(shù)情況下仍僅局限于高技能職業(yè)領(lǐng)域。例如美國、歐盟、日本、中國、印度等國家和地區(qū)在近十年來簽訂的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，不少協(xié)定在服務(wù)貿(mào)易部分就涉及到一些規(guī)范成員之間自然人流動的規(guī)則。歐盟地區(qū)已經(jīng)在一定程度上實現(xiàn)了勞動力的自由流動；而其他一些區(qū)域或雙邊的貿(mào)易協(xié)定中，如歐盟與墨西哥的《自由貿(mào)易協(xié)定》、東盟的《框架協(xié)定》以及新加坡與新西蘭簽訂的《更緊密經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》也都涵蓋了更廣泛的自然人流動規(guī)則。

世界銀行經(jīng)濟學(xué)家伯納德·霍克曼和阿迪特亞·馬圖通過對GATS談判中成員方的“出價”進行對比分析以后指出，成員方的“出價”內(nèi)容比現(xiàn)有的GATS承諾在自由化方面提升了十個百分點，但是卻比這些成員方在實踐中的做法嚴格兩倍[12]。也就說，WTO成員方目前在實踐中的做法比他們在GATS 清單中作出的承諾和現(xiàn)在的談判“出價”要“自由”得多。這些實踐主要是由這些成員方通過本國的移民政策、雙邊移民協(xié)定或者貿(mào)易協(xié)定來實現(xiàn)的。這些實踐之所以會突破GATS的框架，一方面是因為移民政策屬于自身主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，在性質(zhì)上不屬于其國際義務(wù)，成員方可以根據(jù)自身實際進行靈活調(diào)整，而GATS承諾則構(gòu)成了成員方的國際義務(wù)，要受制于WTO多邊規(guī)則的約束；另一方面，在雙邊貿(mào)易協(xié)定或者移民協(xié)定中，往往為當(dāng)事國在政策調(diào)整上預(yù)留了足夠的空間。

這些區(qū)域化的實踐使得有人認為，GATS框架外的雙邊或區(qū)域協(xié)定就成為當(dāng)前解決自然人流動規(guī)則自由化困境的現(xiàn)實出路。但是筆者以為，這種通過雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式解決服務(wù)貿(mào)易下自然人流動問題固然是在當(dāng)前多邊貿(mào)易談判進程受阻時的有益嘗試，然而不受約束的雙邊化與區(qū)域化，必將導(dǎo)致國際社會自然人流動規(guī)則的碎片化，從而有損于國際社會服務(wù)貿(mào)易自由化多邊談判的整體進程。研究表明，在這些如雨后春筍般出現(xiàn)的雙邊貿(mào)易協(xié)定中，大多數(shù)自然人流動規(guī)則大都沒能突破GATS框架，而且很大一部分是關(guān)于人員跨境移動后的權(quán)利保護以及出入境的規(guī)范問題，對自然人流動自由化的實質(zhì)性促進作用并不大[13]。此外，有些國家在實踐中甚至采取了比GATS自然人流動規(guī)則更為保守的做法；而有些國家在其雙邊或區(qū)域協(xié)定中則出現(xiàn)了政策上的“撤退”現(xiàn)象。例如，基于國內(nèi)政治權(quán)力架構(gòu)和利益集團間的分歧，美國自2003年與新加坡和智利簽署了自由貿(mào)易協(xié)定以后，就未再繼續(xù)在其簽訂的其它自由貿(mào)易協(xié)定中對與服務(wù)貿(mào)易移民相關(guān)的問題進行過約定。許多其它國家，包括歐盟成員國在內(nèi)，也都收緊了國內(nèi)移民立法，以減少外國人因工作原因進入本國境內(nèi)的可能性。endprint

因此，從現(xiàn)實來看，雙邊協(xié)定的模式并非是解決自然人跨境流動自由化問題的良方。服務(wù)貿(mào)易自由化背景下的自然人流動規(guī)則的改善仍然需要各國在多邊框架下進行協(xié)調(diào)。雖然當(dāng)前的多邊談判在發(fā)展中遇到了現(xiàn)實困難，成員之間的利益分歧在短時間內(nèi)也難以調(diào)和，但合作與發(fā)展是當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的潮流和趨勢，只要各國之間的合作機制或者合作需求存在，即便是現(xiàn)有的國際機制有缺陷，但其仍然會發(fā)揮重要作用。筆者認為，WTO引領(lǐng)的世界多邊貿(mào)易機制在此方面仍大有作為，在多邊貿(mào)易體制框架內(nèi)協(xié)調(diào)和解決服務(wù)貿(mào)易中自然人流動的自由化規(guī)則仍然是歷史發(fā)展的主要趨勢。

四、自然人流動規(guī)則多邊化的發(fā)展進路分析

鑒于GATS模式4下的自然人流動與各國的移民政策緊密相關(guān)，為提升國際社會關(guān)于服務(wù)貿(mào)易以及自然人流動規(guī)則談判的信心，切實推動服務(wù)貿(mào)易自由化的多邊發(fā)展進程，WTO可以借鑒當(dāng)前在雙邊貿(mào)易協(xié)定中的一些可行做法，通過改革GATS談判模式，從而創(chuàng)造性地解決談判中的爭議性問題。就當(dāng)前而言，筆者以為WTO可從以下五個方面推動模式4自然人流動自由化的多邊談判進程。

1. 以WTO體制為基礎(chǔ)構(gòu)建多邊對話平臺機制

自然人的跨境移動與當(dāng)前國際環(huán)境問題一樣，不僅僅是一個經(jīng)濟與法律問題，更是一個政治與社會問題。該問題的解決無法通過簡單的市場開放與貿(mào)易自由化來解決。從歷史上看，1948年雄心勃勃的《哈瓦那憲章》就是因為當(dāng)時過于侵入了GATT締約方的國內(nèi)政策利益受到締約方國內(nèi)立法部門的抵制而失敗的。因此，鑒于移民管控屬于各國主權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)的現(xiàn)實，WTO應(yīng)在現(xiàn)有框架內(nèi)構(gòu)建發(fā)達國家與發(fā)展中成員方之間的“南北”對話平臺機制，促進和加深發(fā)達國家與發(fā)展中國家成員方對各方利益關(guān)切的相互理解。成員方應(yīng)意識到，在自然人流動的背后各方均享有共同的潛在利益。WTO應(yīng)進一步強化其多邊對話——尤其是發(fā)達國家與發(fā)展中國家成員方之間——的平臺機制功能，促使成員方認識到在推動GATS模式4的進一步自由化問題上，他們均負有相應(yīng)的經(jīng)濟、政治與社會責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，成員方之間通過溝通與協(xié)調(diào)，構(gòu)筑共識，建立互信，從而對多邊談判形成有力的推動。

2. 澄清GATS模式4下相關(guān)術(shù)語的確切含義

曾有學(xué)者指出，當(dāng)前GATS多邊談判失敗的根源之一就在于GATS協(xié)定自身，因為其締造者在創(chuàng)設(shè)GATS時就不愿意或無法創(chuàng)設(shè)一個統(tǒng)一的機制。如前所述，WTO成員方不但在“自然人”的界定上出現(xiàn)嚴重分歧，而且對于自然人應(yīng)符合哪些資格條件也未能明確。例如，作為服務(wù)提供者的自然人的職業(yè)資質(zhì)問題，盡管GATS第7條對成員方在職業(yè)資格的互認上作出了倡導(dǎo)性的規(guī)定，但該條對成員方而言并非強制性義務(wù)。雖然在實踐中也出現(xiàn)了不少資格互認的國際機制，但是在這些機制大都是發(fā)達國家之間的互認機制，發(fā)展中國家成員方往往被排除在外。因此筆者認為，在當(dāng)前的談判中，WTO應(yīng)從三個方面強化對現(xiàn)有規(guī)則的澄清和解釋。首先，雖然模式4下的自然人有可能與模式3存在一定的聯(lián)系，但是WTO應(yīng)對二者的獨立性予以進一步明確，即模式4下的自然人可以不依附于模式3 而獨立存在。其次，明確模式4下自然人的類型應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展中國家提出的“獨立專業(yè)人士”，因為根據(jù)《布萊克法律辭典》的解釋，自然人個體提供的勞務(wù)也是服務(wù)的一種。因此，“獨立專業(yè)人士”通過自身的職業(yè)技能為境外雇傭者提供勞務(wù)理應(yīng)屬于國際服務(wù)貿(mào)易的涵蓋范圍。最后，關(guān)于作為服務(wù)提供者自然人的資質(zhì)條件，筆者認為也應(yīng)通過多邊協(xié)商以條約義務(wù)的方式予以明確，將成員方之間的資格互認機制確定下來，便利國際服務(wù)貿(mào)易的自由化?？傊?，澄清協(xié)定文本的模糊之處，有助于為WTO成員方之間更好地就談判議題進行溝通奠定共識基礎(chǔ)，從而推動談判進程。畢竟，當(dāng)今世界經(jīng)濟的發(fā)展需要將模式4納入多邊框架下進行討論，發(fā)揮其積極效應(yīng)總比限制其流動更為重要。

3. 調(diào)整服務(wù)貿(mào)易多邊談判模式

隨著經(jīng)濟全球化和一體化的深入發(fā)展，世界經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)貿(mào)交往使得各國經(jīng)濟上的相互依賴性明顯增強，相互間的競爭也已發(fā)展為一種互補性競爭關(guān)系。貿(mào)易、投資、金融、環(huán)境保護、人權(quán)、恐怖主義等問題日益成為需要世界各國共同面對和協(xié)調(diào)應(yīng)對的全球性問題，同時也導(dǎo)致國家之間的利益分歧越來越多。在此背景下，WTO談判卻仍然延續(xù)烏拉圭回合“一攬子協(xié)議”的談判模式，以期在推進世界多邊貿(mào)易自由化方面實現(xiàn)“畢其功于一役”。但是，以此種模式推動當(dāng)前的多邊貿(mào)易自由化談判，“各項議題下的談判必須同時成功，整個回合談判才能成功，否則功虧一簣”[14]。筆者以為世易時移，這一做法在全球利益分歧日益膨脹的今天已經(jīng)不太現(xiàn)實。與GATT時期相比，當(dāng)前WTO的議題更為復(fù)雜，政治上也更具爭議，充滿了各種利益糾葛。因此，當(dāng)前WTO多邊談判應(yīng)以部門談判為主，以跨部門談判為輔。服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的談判應(yīng)與貨物貿(mào)易及其它貿(mào)易領(lǐng)域的談判適度分離，以避免服務(wù)貿(mào)易談判受到外部因素的掣肘。而且，在GATS模式4的談判問題上，WTO成員方可以將模式3與模式4有機結(jié)合起來進行，以平衡發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益分歧。此外，GATS框架下的談判想要促使服務(wù)貿(mào)易達到真正自由化的目標(biāo)，不妨可以借鑒一些雙邊貿(mào)易協(xié)定中的清單模式，將成員方作出的承諾由當(dāng)前的“正面清單”模式調(diào)整為“負面清單”（Negative Schedules）模式，以增強承諾的實際約束效果。

4. 發(fā)達國家應(yīng)在制度建設(shè)方面給予發(fā)展中國家“發(fā)展援助”

由于自然人的跨境流動與國際移民問題緊密相關(guān)，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家成員方在這方面均有所憂慮。發(fā)達國家擔(dān)心（臨時）貿(mào)易移民對國內(nèi)社會帶來沖擊，而發(fā)展中國家則關(guān)注國內(nèi)的“智力流失”（Brain Drains）問題。不同的擔(dān)憂導(dǎo)致各國針對自然人流動的移民管制政策產(chǎn)生了利益分歧。而且，對于發(fā)展中國家而言，雖然自然人流動自由化對其具有重要的潛在利益，但是因為自身在服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管上的制度缺失，從而導(dǎo)致一些發(fā)展中國家對于服務(wù)貿(mào)易自由化前景較為擔(dān)憂，更無法在自由化承諾方面給出令發(fā)達國家滿意的“出價”。這其實也是當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易談判受阻的潛在內(nèi)因。因此，GATS框架下的自然人流動談判要想取得突破，還需要WTO以“發(fā)展優(yōu)先”為主旨理念，拋棄“貿(mào)易自由至上”的談判目標(biāo)?；诖?，筆者認為WTO成員方在談判中，應(yīng)該將國際社會對服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)管機制創(chuàng)造性地植入服務(wù)貿(mào)易自由化談判框架內(nèi)。尤其是與發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家相比，發(fā)達國家在服務(wù)貿(mào)易方面具有明顯的先發(fā)優(yōu)勢以及良好的治理經(jīng)驗與制度積累。發(fā)達國家應(yīng)在服務(wù)貿(mào)易制度與監(jiān)管機制建設(shè)方面加強對發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的“發(fā)展援助”，幫助他們建立和健全服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)督與管理機制，從而增強他們在應(yīng)對服務(wù)貿(mào)易自由化方面的能力和信心。只有廣大發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家自身在體制機制方面形成良好的管控能力，他們才能更有效地參與國際服務(wù)貿(mào)易的自由化競爭。同時，也只有發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家對服務(wù)貿(mào)易管控能力的增強，才能在多邊談判中敢于作出更多有效的市場開放承諾，進而推動當(dāng)前的服務(wù)貿(mào)易自由化的談判進程。endprint

5. 建立“嵌入式”的自然人流動多邊監(jiān)管機制

自然人的跨境流動涉及到各成員方的移民政策，是一個“需要多邊參與和協(xié)調(diào)的國際現(xiàn)象”[15]。因此，基于發(fā)達國家在低技術(shù)水平自然人流動方面的顧慮，WTO成員方在談判中也不能僅僅關(guān)注談判對方自然人流動市場開放的問題，還應(yīng)關(guān)注作為自然人流動的輸出國所應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管義務(wù)。這種雙邊監(jiān)管機制在當(dāng)前一些區(qū)域性的貿(mào)易協(xié)定中已初具雛形。例如，在德國與歐盟東部的一些國家在加入歐盟之前所簽訂的雙邊協(xié)定中，就曾將臨時入境的移民人數(shù)配額與東道國境內(nèi)的就業(yè)或者失業(yè)率相聯(lián)系起來，并規(guī)定當(dāng)東道國的失業(yè)率每下降（上升）一個百分點，其臨時入境人數(shù)配額將增加（減少）5%[12]。有些國家則在簽訂的雙邊協(xié)定中規(guī)定了輸出國對自然人出境前進行國內(nèi)審核的義務(wù)，并采取措施以確保這些人按期回國。有些協(xié)定還明確了雙方在打擊非法移民上的合作義務(wù)。這些都為WTO推動自然人流動規(guī)則的談判提供了有益的參考。WTO成員方可以在GATS框架下，就自然人流動的合作與監(jiān)管責(zé)任方面進行協(xié)商，建立“嵌入式”的自然人流動多邊監(jiān)管機制，明確輸出國的監(jiān)管責(zé)任。此外筆者認為應(yīng)增強自然人流動規(guī)則的靈活性。對于自然人流入的東道國而言，GATS還應(yīng)允許其采取緊急保障措施，以使得東道國可以在自然人流入數(shù)量激增時關(guān)閉境內(nèi)市場。這一“安全閥”的設(shè)置將對于成員方作出進一步的市場開放承諾起到一定的推動作用?？傊?，只有WTO成員方把對移民的管控問題以及自然人流動的自由化問題納入到同一體制框架下進行討論，明確自然人輸出國和輸入國在維護國際服務(wù)貿(mào)易秩序和促進國際社會發(fā)展方面的“共同責(zé)任”（Shared Responsibility）[16]，才能在談判中真正有效地解決自然人流動的市場開放問題。但有一點必須指出，WTO只是推動全球貿(mào)易自由化的多邊機制，并不足以成為一個適當(dāng)?shù)娜蛞泼窆芾頇C構(gòu)，也不適合為全球移民設(shè)定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。成員方不能期望在GATS框架下將WTO打造為集貿(mào)易管制與移民管理為一體的國際組織。這一不切實際的觀念必然會將WTO的發(fā)展引入歧途。

五、結(jié)語

從成立國際貿(mào)易組織（International Trade Organization）的哈瓦那憲章談判開始，自由市場與政府管制權(quán)之間的矛盾一直是國際貿(mào)易機制中爭議的核心問題[17]。受制于談判機制的局限及成員方間紛繁復(fù)雜的利益沖突難以協(xié)調(diào)，服務(wù)貿(mào)易自由化下自然人流動規(guī)則的談判進程進展緩慢。一些國家必然會繼續(xù)在WTO之外尋求相對靈活的雙邊協(xié)定模式。因此，為了避免世界多邊貿(mào)易制度的“碎片化”，WTO主導(dǎo)的多邊談判進程必須在談判模式和機制構(gòu)建等核心環(huán)節(jié)作出改進，以規(guī)避各國服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域利益相關(guān)者的現(xiàn)實政治影響[18]。這需要成員方的集體智慧和共同努力。

當(dāng)前，中國貨物貿(mào)易的出口世界第一，服務(wù)貿(mào)易在全球貿(mào)易中也排到第三位，是全球服務(wù)貿(mào)易的重要參與方。而且作為發(fā)展中的人口大國，中國在模式4下?lián)碛忻黠@的競爭優(yōu)勢和潛在的預(yù)期利益。因此，我們更應(yīng)以積極的姿態(tài)投入模式4的研究與談判工作，并在多邊舞臺上積極把握話語權(quán)，與廣大發(fā)展中國家一起推動世界多邊服務(wù)貿(mào)易機制朝有利于發(fā)展中國家的方向發(fā)展。

注釋：

①“正面清單”（Active Schedules），是指以服務(wù)貿(mào)易市場不對外開放為原則，成員方以明示清單的形式就自身服務(wù)貿(mào)易的市場開放范圍及開放水平作出承諾，未列在清單中的貿(mào)易部門不在GATS的框架之內(nèi)，也不受己方承諾的限制。在一些國家的實踐中，還存在與此正好相反的另一種“負面清單”（Negative Schedules）模式，是指以一國服務(wù)貿(mào)易市場對外開放為原則，只在清單中對己方不對外開放市場的內(nèi)容進行列明，即凡是在清單承諾中列明的部門不受己方對外開放的承諾限制。實踐中一般認為，以“負面清單”模式做出的承諾比“正面清單”模式的自由化程度要高。

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Review and Forecast of the Rules on the Movement of Natural Persons

under the International Trade in Services

WU Feng

（Department of Social Sciences， Nantong Shipping College， Nantong 226010，China）

Abstract：The divisions between developed and developing countries in the negotiation on the movement of natural persons lead to little substantial progress in the negotiation of trade in services liberalization. According to the huge political， economic and legal differences of the WTO members， current immigration control mechanism makes the WTO negotiation mechanism and commitments mode under GATS be more stretched. In order to promote the negotiation on the movement of natural persons more smoothly， WTO should take prior development as guide， build a multilateral platform as a dialogue mechanism for all the stakeholders to promote the formation of consensus and multilateral trust， clarify and perfect the existing rules on the movement of natural persons， change the GATS negotiation patterns to establish an effective multilateral regulatory mechanism on the movement of natural persons.

Key words：trade liberalization；trade in services； movement of natural persons； migration

（責(zé)任編輯：張曦）endprint