張愛華

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的問題和障礙
——基于城市戶籍遷移制度改革視角

張愛華

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

非城鄉(xiāng)一體化的戶籍改革使大城市出現(xiàn)了農(nóng)民工群體，城市化進程正遭遇“半城市化”的困擾，居住證制未讓農(nóng)民工市民化取得實質(zhì)性突破。目前與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利還有20多項，剝離嵌入其中的福利制度是戶籍改革的核心和難點。為此，中央政府要打破制度壁壘，促進城鄉(xiāng)一體化改革，讓各種社會福利制度從戶籍制度的規(guī)范中獨立出來，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

農(nóng)民工;市民化;城鄉(xiāng)一體化;戶籍制度;改革

關(guān)于鄉(xiāng)—城人口遷移，從稱謂上講，學術(shù)界并沒有一個統(tǒng)一的叫法。根據(jù)吳玉麟等(2001)的觀點，按人口在城市和鄉(xiāng)村兩大不同性質(zhì)的社會經(jīng)濟系統(tǒng)之間移動方向的不同，可分為四種類型:由農(nóng)村到農(nóng)村的人口移動，由農(nóng)村到城市的人口移動，由城市到城市的人口移動，由城市到農(nóng)村的人口移動。本文所涉及的是第二種類型，即由農(nóng)村到城市的人口移動。

無論是從經(jīng)濟學、人口學的理論，還是絕大多數(shù)國家的實踐看，鄉(xiāng)—城人口遷移應該是人們的一種自由、自發(fā)的微觀經(jīng)濟行為。但是，由于中國戶籍制度等安排，使得自1950年代以后的鄉(xiāng)—城人口遷移則是一種計劃性、限制性、非微觀的政府行為，即鄉(xiāng)—城人口遷移一直存在著城鄉(xiāng)壁壘。戶籍制度其目的主要是控制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移及城市人口規(guī)模的增長。改革開放后，中國城市化進程的推進要求勞動力流動通暢，大量被長期禁錮在土地上的農(nóng)村剩余勞力的顯化及其轉(zhuǎn)移對戶籍制度形成了強烈的沖擊，在由此帶來的經(jīng)濟社會雙重轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)—城人口遷移正經(jīng)歷著內(nèi)在機制和外在形態(tài)的深刻變革，由計劃經(jīng)濟時期以政府控制為主的他動模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人或家庭利益驅(qū)動為主的自主模式。在第三、四、五、六次人口普查中，非戶籍遷移人口占總?cè)丝诒壤謩e為 0.66%、1.91%、11.62%、19.5%。戶籍遷移統(tǒng)計數(shù)據(jù)已無法及時、準確地反映整個社會人口流動的活躍程度和城市化發(fā)展水平，鄉(xiāng)—城人口遷移形成了從農(nóng)村遷出人口為主、城鎮(zhèn)遷出人口為輔;非戶籍遷移為主，戶籍遷移為輔的“二元”特征。中國城市化率，2008年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)為45.68%，公安部提供的是33.28%;2012年城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)占了52.6%，但戶籍人口才35.3%，兩者之間的差值分別為12.4%、17.4%。說明有2億多經(jīng)常在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒有成為市民。城市化，不僅是土地的城市化，更重要的是人口城市化。這些問題的研究和探討，不僅事關(guān)農(nóng)民工個人和群體的利益，而且將影響中國城市化進程的持續(xù)推進和和諧社會的共建發(fā)展。

一、鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的問題

由農(nóng)村到城市的人口移動包含兩個過程:一是勞動力從遷移地轉(zhuǎn)移出去，二是這些遷移者在遷入地定居下來。而中國鄉(xiāng)—城人口遷移所面臨的是完成第一過程后，不能完成第二個過程，這是中國人口城市化過程不同于國外模式的突出特點。

(一)非城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革使大城市出現(xiàn)了農(nóng)民工群體

1．中央的改革。自改革開放以來，隨著制造業(yè)的大舉擴張，市場經(jīng)濟的滲透，對戶籍制度產(chǎn)生了強烈的沖擊，國家相應地從政策層面上對嚴格限制鄉(xiāng)—城人口遷移的政策進行了局部性、漸進性的改革，謀求解決戶籍遷移制度與公民社會生活需求和國家經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾。1984年國務院《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，有條件地允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)居住，辦理戶口遷入登記;1985年公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，允許公民在非戶籍地長期居住。1992年公安部《關(guān)于實行當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的農(nóng)村人口，以“地方居民城鎮(zhèn)戶口”“藍印戶口”入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)人口”，并享受與城鎮(zhèn)人口的同等待遇。1997年國務院《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2001年國務院《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃管理，以促進農(nóng)村剩余勞力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2009年中央經(jīng)濟工作會議提出“把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。2011年國務院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》(以下簡稱《通知》)首次對全國范圍內(nèi)中小城市和建制鎮(zhèn)的落戶條件做了統(tǒng)一、明確的規(guī)定:合法穩(wěn)定職業(yè)三年，穩(wěn)定住所 (含租賃)，按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的。2012年黨的十八大報告指出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”。2013年十八屆三中全會《決定》提出:全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

2．地方的改革。在整個改革過程中，除上述統(tǒng)一的政策外，中央政府又允許各省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)國務院1998年《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》(以下簡稱《意見》)，結(jié)合本地的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況和綜合承受能力，制定其戶籍制度改革的方案，特別強調(diào)北京、上海等特大城市、大城市政府對于到當?shù)芈鋺舻?，應當在制定具體政策時加以嚴格控制。所以，各地方政府對流入城市的人口所奉行的是區(qū)別對待原則，即對城市發(fā)展所需要的投資者和雙高 (學歷、職稱)者實行優(yōu)惠政策，降低落戶門檻。比如，上海面向的是13類經(jīng)濟和社會發(fā)展的緊缺人才，而對低學歷尤其是鄉(xiāng)—城人口遷移實行嚴格的準入限制。眾所周知，農(nóng)村勞力進入大城市的動機最為強烈，而他們也主要集中在各大中城市，各大城市目前采取的準入制度，對控制鄉(xiāng)—城人口遷移的作用十分明顯，與《意見》所強調(diào)的精神十分吻合。

3．幾十年來，戶籍改革的方向是鼓勵人口向中、小城市流動，雖然《通知》提出今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤的要求，開始把戶籍與一些福利制度相剝離。但是，沒有把聚集了全國絕大部分優(yōu)質(zhì)公共資源的直轄市、省會城市和其他大城市包含在范圍內(nèi)。其指導思想仍然是引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模。然而實際情況是有意進城落戶的流動人口中75%的希望進入各大城市①段成榮等，當前我國流動人口面臨的主要問題和對策，《人口研究》，2013年第2期。。這種制度供給與制度需求之間的不匹配，使得世襲農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市不能實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)變，盡管其中絕大多數(shù)已分布在城市國民經(jīng)濟各行業(yè)，并構(gòu)成了社會意義上的城市新移民群體，但在中國 (港、澳、臺除外)的人口遷移概念中，他們還不算是戶籍移民。即便是在城市居住、工作多年，仍只是城市的“外來人口”，當中絕大部分是農(nóng)民工①農(nóng)民工是指由農(nóng)村遷往城市并常住城市工作、生活，而戶口仍在原遷出地，即在戶籍上仍為農(nóng)村人口的勞動力。王桂新等，中國城市農(nóng)民工市民化研究——以上海為例，《人口與發(fā)展》，2008年第1期。。

表1 中國若干年年底農(nóng)民工總數(shù)② 樊綱、武良成，《城市化:一系列公共政策的集合》，北京，中國經(jīng)濟出版社，2009年。單位:萬人

這種經(jīng)濟上接納、社會上排斥、體制上束縛的制度性障礙所導致的后果是，一方面，千百萬農(nóng)民進入城市后無法落戶轉(zhuǎn)化為市民，農(nóng)村人口所占總?cè)丝诒戎仉y以減少，并且呈現(xiàn)出持續(xù)的超穩(wěn)定狀態(tài)，嚴重影響了城市化的發(fā)展和制約著工業(yè)化與城市化水平的同步提升。另一方面，在城市社會，農(nóng)民工因為沒有城市戶籍，不能享受政府提供的公共品和與市民平等的待遇而出現(xiàn)“新”的城鄉(xiāng)關(guān)系，嚴重影響著城鄉(xiāng)人口的融合和整個經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。他們中的多數(shù)人如果不能逐步轉(zhuǎn)化為正規(guī)的產(chǎn)業(yè)工人和安居樂業(yè)的市民，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距擴大的趨勢就可能得不到根本的改變和扭轉(zhuǎn)。

(二)進城農(nóng)民工的尷尬:人口的半城市化現(xiàn)象

在第四屆城市化國際峰會上 (2012年)，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的《中國城市化率調(diào)查報告》指出:“城市化進程正遭遇‘半城市化’的困擾”。半城市化是指鄉(xiāng)—城遷移人口常住地與戶籍地相分離，居住城市與市民身份相分離的城市化形態(tài)，表現(xiàn)為在制度上沒有享受完全的市民權(quán)，在社會行動上與城市社會有明顯的隔離，在社會認同上出現(xiàn)內(nèi)部化、邊緣化傾向③王春光，對中國農(nóng)村流動人口“半城市化”的實證分析，《學習與探索》，2009年第5期。。人口的半城市化現(xiàn)象，形象地刻畫出當前絕大多數(shù)農(nóng)民工在城市社會的處境，他們的生活一半在城市，另一半仍在農(nóng)村。2013年發(fā)改委主任徐紹史指出，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2.6億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務。

人口半城市化現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是因為農(nóng)民工無法將戶籍遷入城市。戶籍制度給他們姓“農(nóng)”的戶口，決定了他們在三個方面與市民的不同:社會認同表現(xiàn)為農(nóng)民與市民的不同;社會關(guān)系引發(fā)出本地人、外地人的區(qū)別;分配方面延伸出體制內(nèi)與體制外的區(qū)別。

1．就業(yè)權(quán)?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第7條指出:人人有權(quán)享有公正和良好的工作條件。然而農(nóng)民工無論在就業(yè)機會、就業(yè)崗位還是工資待遇方面都難以享有與市民同等的權(quán)利。20世紀80年代農(nóng)村勞力大規(guī)模進入城市以來，城市勞動力市場便由單一型變?yōu)槎匦?專供市民使用的正式勞動力市場，以農(nóng)民工為主體的非正式勞動力市場。北京市發(fā)布限制使用外地人員的行業(yè)有金融、保險、旅行社、郵政、房地產(chǎn)、信息咨詢服務、計算機應用服務和廣告等8行業(yè)①楊風，戶籍制度對農(nóng)民工市民化的制約，《蘭州學刊》，2011年第6期。。上海市提出禁止五類崗位使用外來人員:黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體的工勤人員;社會公益性保潔、保綠、保養(yǎng)、保安人員;物業(yè)管理從業(yè)人員;各類商店營業(yè)員;機場、車站、碼頭清潔工?！?012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》(以下簡稱《報告》)顯示，既沒有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓也沒有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓的農(nóng)民工占比高達69.2%。

2．社會保障。 《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定:人人有權(quán)享有社會保障，包括保險。然而《報告》表明，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。國家人口計生委發(fā)布《中國流動人口發(fā)展報告2011》，52%的就業(yè)流動人口未參加任何社會保險。如上?！俺潜！币?guī)定:用人單位招聘本市戶籍人口，必須為其交納完整的“四金”:養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金。而非本市戶籍人口很多是游離在“綜?！敝狻Ｔ诠ｋU上，“綜?！币?guī)定外來從業(yè)人員發(fā)生工傷時，待遇按年齡和傷殘等級實行一次性支付，而本市城鎮(zhèn)職工工傷待遇為長期支付方式。就工傷待遇水平也不是一個標準。按《上海市工傷保險實施辦法》和“上海市外來人員工傷待遇一次性支付表”規(guī)定:一名本地男職工和一名外地男職工，同樣25歲，同樣發(fā)生一級傷殘，本地男職工可按上年度月均工資長期享受傷殘補助金、傷殘津貼、生活護理費和工傷津貼，到60歲時一共可享受大約177萬元工傷待遇，而外地男職工一次性獲得78.9萬元的賠償②郭慶，大城市外來人口本地化困境的反思——以上海為例，《華東理工大學學報》(社會科學版)，2010年第5期。。

3．子女教育。 《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條指出:人人有受教育的權(quán)利。可是農(nóng)民工子女享受不到與市民子女同等受教育的權(quán)利。這種權(quán)利缺失主要體現(xiàn)在學前教育和高中教育階段。由于學前教育和高中教育屬于非義務教育，國家缺乏相應的政策支持和經(jīng)費投入，導致農(nóng)民工隨遷子女普遍缺乏公平的學前教育和高中教育機會，即使農(nóng)民工子女能在城市接受高中教育，高考時也必須回原籍升學，不能參加本地統(tǒng)一高考。鑒于北京、上海優(yōu)越的教育資源和較低的高考分數(shù)線，這是最嚴重、最致命的不公平待遇。

4．住房保障。城市現(xiàn)行的住房保障政策無論是“經(jīng)濟適用房”還是“廉租房”，其適用對象都是擁有本地戶籍的 (中)低收入戶。以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工，在單位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占6.1%，與他人合租住房的占19.7%，獨立租賃住房的占13.5%，有13.8%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居?、圩诔煞?，城市農(nóng)民工社會保障問題的實證分析——以對北京市部分城區(qū)農(nóng)民工的調(diào)查為例，《城市問題》，2008年第3期。。北京城中村，40%的住戶人均住房面積不足5平米，90%以上的住房不帶衛(wèi)生間和廚房④楊菊華等，定居還是寄居?不同戶籍身份流動人口居住狀況研究，《人口研究》，2013年第6期。。

5．醫(yī)療衛(wèi)生服務。醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)、人員、設(shè)施和經(jīng)費投入等以戶籍人口數(shù)量為標準，農(nóng)民工衛(wèi)生服務經(jīng)費缺乏保障。孕、產(chǎn)婦保健服務、生育保險，都只適用于具有本市戶籍并參加本市城鎮(zhèn)社會保險的從業(yè)或者失業(yè)生育婦女。流動兒童的保健服務，其保健建冊率和健康體檢率均不及戶籍兒童的一半⑤陳剛，《加強管理，改善流動人口衛(wèi)生保健服務利用》，上海，復旦大學出版社，2009，第300頁。。

戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口劃分為兩大類，成為極不平等且很難逾越的兩大社會階層。政府本想通過戶籍改革，打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)城分割、工農(nóng)隔離的二元社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)在既定的資源條件下，人口與資源的最優(yōu)配置，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，但實際結(jié)果并不是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，而是使原本在地理空間上相對隔離的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，被部分地位移、濃縮到城市社會，歷史積淀下的城鄉(xiāng)關(guān)系之間形成的差別待遇和利益矛盾在農(nóng)民工與市民群體的日久頻繁交往中不斷得到彰顯和強化，形成了鮮明的階層分化結(jié)構(gòu)。如果這種分化狀況長期無法得到扭轉(zhuǎn)，那農(nóng)民工半城市化將出現(xiàn)代際傳遞，深刻影響其居住城市的社會穩(wěn)定及整個國家的和諧和發(fā)展。

(三)居住證:農(nóng)民工市民化未取得實質(zhì)性突破

農(nóng)民工市民化是指務工、經(jīng)商的農(nóng)民工克服各種障礙最終逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程。它包括四層含義:職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動力市場上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭讓俚?、正?guī)的勞動力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人;社會身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?農(nóng)民工自身素質(zhì)的進一步提高;農(nóng)民工意識形態(tài)、生活、行為方式的城市化。在四個層面中，前兩個層面對農(nóng)民工市民化進程具有決定性的影響。

《報告》顯示，長三角和珠三角地區(qū)吸納的農(nóng)民工占全國的42.4%。其實，20世紀90年代末期開始，上海、深圳等大城市相繼推行了《人才居住證》制度。2004年上海市將居住證制度從人才引進向全體來滬人員推廣。2009年上海市發(fā)布了居住證轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口的五個條件①(1)持有《上海市居住證》滿7年;(2)持證期間按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)社會保險滿7年;(3)持證期間依法在上海市繳納所得稅;(4)在上海市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務或者具有技師 (國家二級以上職業(yè)資格證書)以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應;(5)無違反國家及本市計劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。。居住證制度突破了僵化的戶籍制度隱含的戶口“世襲性”和“固定性”。在外來人口身份轉(zhuǎn)換建立了一條向上流動的通道，一定程度上體現(xiàn)社會的公平、公正。另一方面，遵循權(quán)利與義務、貢獻與待遇對等的原則，考慮優(yōu)秀人才的專業(yè)能力、文化素質(zhì)及其對上海市發(fā)展做出的貢獻，普遍高于上海市常住戶口人員的平均水平的實際，滿足他們對上海市常住戶口的追求。從這個角度上說，它是一項對優(yōu)秀人才的政府獎勵制度，它順應了現(xiàn)階段社會對城市戶口正式性的認可②丁金宏，上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶口的相關(guān)政策研究，華東師范人學人口所，2007年。。但是，7年的硬性指標，加職稱、輪候的規(guī)定，使得上海的準入門檻仍然很高。從2002年居住證開始申辦以來，累計拿到居住證的人群約有22萬，滿足7年條件的硬性指標的約有1萬多人③郭慶，上海外來人口本地化現(xiàn)狀、反思及發(fā)展趨勢研究，華東師范大學社會保障研究所，2010年。。而眾多的農(nóng)民工仍處于邊緣化的境地。

2010年中共中央一號文件提出“著力解決新生代農(nóng)民工問題”。作為對中央政治性號召與政策要求的回應，上海從2013年7月施行的《上海市居住證管理辦法》規(guī)定，每個人根據(jù)其年齡、學歷、職稱、社保、投資、納稅等項積分并轉(zhuǎn)化為相應分值，積分達標的持證人可享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務待遇。它雖使外來人口獲得公共服務的規(guī)則變得相對靈活，提升了政府服務管理水平，但存在著以下問題。

1．居住證積分體系有失公允。居住證積分制，所歡迎的是年輕人、高學歷者、高技能者、多交社保金者、多納稅者和投資客。從城市發(fā)展和競爭擇優(yōu)的角度看，該做法合情合理，但實際上卻隱含著更大的不公。富人、年輕人、高學歷者、高技能者都被發(fā)達城市拿走了，落后的地區(qū)怎么辦?發(fā)達地區(qū)社?？吡钛a上了，落后地區(qū)的窟窿怎么填補?富人、年輕人、高學歷者、高技能者獲得了準市民待遇，窮人、低學歷者、低技能者怎么辦?像上海，一方面，它有更大的權(quán)限在獲得更多國家投入、民間投資和境外資本的同時，又向低級別的城市及農(nóng)村吸取資源，提高城市品位和競爭力;另一方面，它根據(jù)國家文件及自身制定的政策，對外來者限定“紅線”，提高準入“門檻”，迫使外來者交納昂貴的入場費，或者干脆拒絕其進入。長此以往，地區(qū)之間、社會群體之間的貧富差距會越來越大，分層會越來越凝固。如何構(gòu)建和諧社會?或許，居住證積分制的設(shè)計者認為，該制度是在借鑒發(fā)達國家和地區(qū) (美國、英國、德國、加拿大、中國香港)技術(shù)移民、投資移民政策的基礎(chǔ)上，進行了國際國內(nèi)比較研究后，得出的積分體系、指標分值是合理的，指標和權(quán)重是科學的。這個觀點值得商榷。境外移民與境內(nèi)鄉(xiāng)—城人口的遷移流動性質(zhì)完全不同，缺乏可比性，前者彼此之間沒有共同發(fā)展、富裕的義務，后者彼此之間卻有這樣的義務。改革開放以來，正是數(shù)以億計的農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，滿足了城市發(fā)展對勞力的需求，支撐了城市的可持續(xù)發(fā)展。城市的這種得益，實際上是城市對農(nóng)村地區(qū)人力資源的一種剝奪和占有，農(nóng)民工對城市發(fā)展的貢獻實際上是其遷居城市在收獲其他地區(qū)特別農(nóng)村地區(qū)的人口紅利。

2．農(nóng)民工沒有得到實質(zhì)性福利。 “在本市合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)，參加本市職工社會保險滿6個月”的條件，對外來人口低收入者，尤其是農(nóng)民工來說是難以達到的。居住證積分制，它更像是人才導向性政策，對符合條件的高端人才放開戶口，利用附加在城市戶口之上的諸多權(quán)益引進人才，必然建立在對戶籍異化功能權(quán)益的維護上，這無疑與戶籍制度改革的目標漸行漸遠。表面上看，城市政府改革原本不公平的福利分配制度，推動市民化進程，但實質(zhì)上是在客觀上承認了大城市戶籍具有強大的福利分配功能。本課題組認為農(nóng)民工市民化是宏觀和微觀、社會和個人相互結(jié)合的結(jié)果，宏觀體制改革與相關(guān)的制度創(chuàng)新對市民化進程具有決定性的影響?？墒?，居住證積分制過于強調(diào)外來個體對上海的影響，而忽視了制度創(chuàng)新和政策變遷的主導力量。這直接導致市民化的對象只能局限在高人力資本的外來人才范圍內(nèi)。

因此，農(nóng)民工市民化因遭到城市排斥，未取得實質(zhì)性突破。城市社會現(xiàn)階段的矛盾之一，是居民對公共服務的需求與政府供應能力之間的矛盾。上海、深圳等地的居住證制度，實際上是基于戶籍福利和權(quán)利供需矛盾的審批制，是將戶籍作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府公共財政、公共服務能力、城市經(jīng)濟發(fā)展動力、環(huán)境資源承載力和社會公平公正等各種關(guān)系的制度工具，把中央政府敦促實施的“農(nóng)民工子弟就地入學”以及對“社會保險”覆蓋面的推廣又附加到戶籍制度上。本應還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城市化過程中為大城市、特大城市反向操作。

二、鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的障礙

《報告》顯示，中國農(nóng)民工總量達到2.6億人，目前與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利還有20多項，涉及就業(yè)、教育、社保等各方面，農(nóng)民工融入城市還需翻越層層障礙。

(一)認識障礙

1．對城市化認識、理解存在偏差。一方面決策層有一種思想和心理障礙，擔心城市化特別是發(fā)展大城市會帶來人口過分集中、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列社會問題。為避免、防止國外城市化中的城市病，長期實施優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)、中小城市的城市化戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)—城人口遷移上，始終控制大城市、特大城市的發(fā)展。另一方面，城市化變成了一些地方征地拆遷擴張城市面積的重要手段，城市化建設(shè)中土地收益與各種稅費征繳已成為地方財政最重要的源泉，北上廣深4大城市2013年合計土地出讓金為5014億元，與2012年相比，漲幅達150%①宋亞平，警惕城鎮(zhèn)化的四個歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。土地收利益綁了政府，借城鄉(xiāng)發(fā)展的東風，只“統(tǒng)”農(nóng)村土地，不“籌”非本市城鎮(zhèn)人口的公共服務，人口城市化一直沒有受到應有的重視。

2．城鄉(xiāng)戶口權(quán)益均等化的核心是公共服務、社會保障的一體化。但是，無論是國家層面還是地方層面的戶籍制度改革，都不是致力于公共服務、社會保障的城鄉(xiāng)一體化改革。在對鄉(xiāng)—城人口遷移問題上，不少地區(qū)和部門都將其視為暫時性的階段問題對待，規(guī)劃、政策指定、提供服務等都是建立在他們只是城市的過客，終究要回鄉(xiāng)的假設(shè)上，政策核心并沒計劃將農(nóng)民工真正納入到人口城市化進程，而繼續(xù)維持公共服務和社會保障的二元化格局。

(二)制度障礙

1．戶籍制度?，F(xiàn)行戶籍制度是造成農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)為市民的制度基礎(chǔ)。戶籍制度改革的目標應是縮小戶籍的含金量，逐步剝離附加在戶口上的教育、就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會保障、公共服務等福利，促進戶口與權(quán)益的逐步脫鉤，回歸戶口的人口動態(tài)統(tǒng)計和居民身份證明的基本價值。然而，在大城市，人才移民、投資移民仍是戶籍遷移制度改革的主要政策。政府改革的動力來源于兩點:城市的戶口已經(jīng)沒有多少含金量，政府已經(jīng)或期望從勞動力流動中獲得資源配置效益。是否進行改革，什么時機改，改革的力度、深度如何，都取決于政府對改革的成本和收益的權(quán)衡、判斷和比較。目前，大城市由于被自身利益和眼前利益所驅(qū)使，“效率優(yōu)先”成為首要取向，凸顯為一方面，早已為城市做貢獻、有能力在城市立足的大批農(nóng)民工不能成為市民，另一方面，紛紛出臺形形色色的給投資者、納稅大戶、高學歷或短線專業(yè)人員實施戶口準入制度的怪現(xiàn)象。這不僅表現(xiàn)出政府追求效率而犧牲公平的偏頗傾向，還使戶籍制度功能異化的問題沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，嚴重妨礙戶籍制度改革的深化和效果。如果還將依賴這樣一種局部式的改革模式，那很難完成戶籍制度改革的最終目標。

2．財稅制度。一是區(qū)域財政分權(quán)。各地區(qū)分灶吃飯造成的一個直接結(jié)果是每一級地方政府財政都要自己找飯吃。由此強化了各級政府和各個部門的利益本位意識，導致地方政府只以本級財政利益為中心，以本級財政預算平衡為目標。按照經(jīng)濟學的解釋，人均GDP的提高一般都意味著中央政府在公共投資開支中所占份額的下降①華民主編《長江邊的中國—大上海國際都市圈建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略》，學林出版社，2003年，第174頁。，而東部迅速發(fā)展的城市化，吸引了大量的人口，使東部城市的公共在短時間內(nèi)出現(xiàn)嚴重“擁擠”。以上兩個因素共同作用的結(jié)果是地方政府自己要不斷地拿出錢來，投資必要的公共品領(lǐng)域，解決城市建設(shè)的歷史遺留問題和滿足不斷增加的城市現(xiàn)有人口的需要，但地方政府所擁有的財力畢竟是有限的，自然只愿意對本地居民負責。二是中央與地方財力與事權(quán)、收入與支出不匹配。在分稅制改革下，地方政府財權(quán)重心逐步上移，增值稅、所得稅等大稅種由中央與地方共享，如增值稅75%、所得稅60%，歸中央;增值稅25%、所得稅40%歸地方。中央政府事權(quán)重心逐步下移。一些本應由中央政府提供的公共產(chǎn)品，卻讓地方政府承擔了太多的財政和事權(quán)責任，特別是在義務教育和公共衛(wèi)生領(lǐng)域，中央財政明顯投入不足。中央與地方之間事權(quán)與財力、收入與支出不對稱性，使得地方政府很難以顧及外來人口的公共服務。

3．社保制度。目前社保分為兩類:中央政府獨立籌建的“全國社會保障基金”(不含參保人繳費)，這是應對老齡化時代的戰(zhàn)略儲備，不實際使用;地方政府統(tǒng)籌的“五項社?；稹?主要由參保人繳費構(gòu)成)。地方政府提供的最低生活保障補貼、消費補貼、退休退職補貼、公費醫(yī)療補貼等社會福利和社會救助意義上的經(jīng)濟補貼，都以當?shù)爻Ｗ艨跒橹饕罁?jù)。社保制度難以推進的根本原因就是社保地方化、行業(yè)化(如壟斷行業(yè)與競爭行業(yè)、國企與民企、資源性企業(yè)與普通制造業(yè))，社保基金的約束機制是誘發(fā)地方局部利益和利己主義的制度根源。實現(xiàn)人人在繳費比例面前平等，人人在制度面前平等，不是在技術(shù)上存在不可能性，而在于決策者對深化改革存在畏難情緒。

4．就業(yè)制度。戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元勞動就業(yè)體制是一道阻礙鄉(xiāng)—城人口遷移的樊籬。在北京、上海等特大城市，目前都制定有一套保護城市居民就業(yè)，規(guī)定限制流動人口就業(yè)的部門規(guī)定。像上海市很多重點中小學招聘教師都要求求職者具有上海市戶籍。北京市勞動局明確規(guī)定了允許使用外地工的12行業(yè)204工種，要求用人單位招用外地人員應嚴格堅持“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村，先本市、后外市”的原則。城市政府在不斷強化對本地勞動力的就業(yè)保護，使得城市戶籍人口的收入水平、技能培訓、就業(yè)補貼和勞動管理等就業(yè)待遇要大大優(yōu)越于非戶籍人口。

5．教育制度。現(xiàn)行教育制度規(guī)定個人只能在自己的常住戶口所在地接受教育，如果跨越戶口所在地就讀，則必須繳納相應的借讀費，且還必須經(jīng)過批準或找關(guān)系才可能進入借讀學校就讀。而在北京、上海這些大城市，沒有本地戶口，即使繳納高額借讀費，也不容易找到學校借讀，即使找到學校讀完了義務教育，還必須回到戶口所在地參加中考或高考。而擁有城市戶口或戶口常住地在城區(qū)的居民，則生來就享有在城區(qū)接受更高質(zhì)量教育的權(quán)利。由戶口決定教育地點和學校的制度，影響著個人進一步受教育的權(quán)利和機會，隱含著個人在受教育權(quán)利方面的不平等。

(三)利益障礙

1．區(qū)域發(fā)展不平衡。在對外開放30多年里，國際貿(mào)易經(jīng)濟地理效應使生產(chǎn)與資源要素不斷集中到東部沿海地區(qū)，造成了東部地區(qū)的日漸發(fā)達和中西部地區(qū)的相對貧困。在各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展總量、人均GDP水平還存在很大差距的情況下，發(fā)達地區(qū)的大規(guī)模人口流入就不可避免。與經(jīng)濟發(fā)展不平衡緊密相連的是社會事業(yè)發(fā)展的不平衡，特別是教育水平差異較大。像北京、上海，有良好的教育環(huán)境，優(yōu)質(zhì)的教育資源，且本市戶籍學生只要以較低的分數(shù)線就能考取名牌大學，這些對外來人口來說是極大的誘惑，成為人口流入的主要原因。

2．地方政府。一是降低政治風險。從公共選擇理論來看，公共政策的生成是社會中不同利益集團之間博弈、平衡的結(jié)果。地方政府是本地居民代表選舉產(chǎn)生，本地居民形成了強勢利益集團并成為影響公共政策制定的主導力量。因此，地方政府制定公共政策時首先要考慮本地居民的態(tài)度和利益訴求，否則將面臨著較大的政治風險。以實現(xiàn)本地社會福利的最大化為制定戶口遷移政策原則，是經(jīng)過多方權(quán)衡后的權(quán)宜之計。維護本地居民的既得利益:市民的全面醫(yī)療保障、良好的市容、甚至較低的高考錄取分數(shù)線，會更進一步強化地方官員“領(lǐng)導”的形象，記得民心，又利益他們仕途騰達。二是凸顯官員業(yè)績。目前考核干部政績的主要是建立在人均GDP、人均稅收收入、就業(yè)率等可量化的經(jīng)濟指標上。公共產(chǎn)品和服務等難以量化的軟化指標常常受到忽視，尤其是針對外來人口的公共服務和就業(yè)率更難列在考察之列。因此，在以GDP為核心的利益導向機制下，政府作為理性的經(jīng)濟人必然重經(jīng)濟增長，維持較低的失業(yè)率和下崗率，將外來人口排斥在公共產(chǎn)品和服務之外。三是節(jié)約財政支出。雖然地方政府也看到了勞動力流動有利于提高配置效益，但外來人口的流入畢竟會增加地方政府投入較大的管理成本和經(jīng)濟成本。另外，外來人口若在享受地方性公共服務的同時又保持流動性，那么地方福利資源實際上在向外轉(zhuǎn)移，地方政府會因此而受財政損失，減少對外來人口的公共財政支出無疑成為地方政府的理性選擇。

3．本地居民。一是維護不合理的利益分配格局。在以城鄉(xiāng)分治的戶籍制度為基礎(chǔ)的公共管理體系下，城市中的許多資源都為市民所專有，作為既得利益集團，享受著戶籍制度帶來的各種市民待遇:相對較高的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障等公共資源，自然不愿意失去眼前這些無形的、顯性的利益和優(yōu)越感。在城市資源相對穩(wěn)定的狀況下，農(nóng)村勞力大量轉(zhuǎn)移到城市，勢必使市民的人均資源存量 (占有量)下降。長期以來，戶籍政策及附著于戶籍政策的偏向于城市居民的福利分配政策，已經(jīng)形成了市民獲得社會資源中較大份額的穩(wěn)定預期。乘車效應使市民自發(fā)地萌生出一種本能的反應:任何改變其占用資源總量的改革，都將遭到這些既得利益群體的集體抵制;任何改變分配份額的改革舉措都將令既得利益者為維護既得利益受阻。市民與農(nóng)民工利益分配的博弈關(guān)系，形成了越是基礎(chǔ)設(shè)施先進、教育水平高的大城市，市民的既得利益越大，戶籍制度改革的難度就越大的怪圈。二是對外地人尤其是農(nóng)民工的偏見: “我們本地人的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療保險尚且還沒有解決，哪輪得到你們外地人、鄉(xiāng)下人?”“你們來生活、學習、工作、旅游消費我們歡迎，但想落戶、來高考，我們不答應。”

4．外來人口。一是缺乏歸屬感。離鄉(xiāng)背井的外來人口因為戶籍制度等阻隔的因素，常將大城市當做是“打工城市”，有漂泊不定的感覺。自身的資本不足。2010年《中國流動人口發(fā)展狀況報告》顯示，84.5%的勞動年齡流動人口無任何職業(yè)技術(shù)職稱，在目前就業(yè) (不含雇主)或失業(yè)的流動人口中，接受過政府組織的與就業(yè)相關(guān)培訓的比例僅為17.8%。

城鄉(xiāng)戶籍之間的福利差別較大。讓進城的外來務工人口享受同等的城市公共服務和社會保障，實現(xiàn)公共服務均等化，需要地方政府的巨大投入，如以2013年的物價水平為參照估算，人均市民化成本約15萬元①宋亞平，警惕城鎮(zhèn)化的四個歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。2012年農(nóng)民工人數(shù)為2.63億，未來十年可能還會有1.3億人進入城鎮(zhèn)。將這約4億規(guī)模的人口進行城市化所需要的成本高達60萬億元。如果分攤至10年，平均每年需6萬億元。巨大的財政壓力，已成為制約戶籍制度深化改革的一大障礙。

三、結(jié)論與討論

2013年中央城市化工作會議提出，要穩(wěn)步提高戶籍人口城市化水平，推進以人為核心的城市化，縮小兩個城市化率之間的差距，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的市民化。但由于戶籍制度改革缺乏科學的理論指導和發(fā)展理念，到目前為止的遷移政策調(diào)整落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，不能滿足人民群眾要求的局面還沒有從根本上改變，與市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和全面建設(shè)小康社會的目標相比，有許多問題和矛盾還沒有解決，與遷移作為公民的一項基本權(quán)利的改革還有一段距離。鑒于附著在戶籍上的差別分配社會福利資源的功能是制約鄉(xiāng)—城人口遷移的根本障礙，借鑒國際經(jīng)驗，推行以政府為主導，以市場為基礎(chǔ)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。

(一)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心

根據(jù)張車偉等人的研究，中國區(qū)域發(fā)展的不平衡就是經(jīng)濟分布與人口分布的不匹配。認為要實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，應繼續(xù)實施人口向東聚集的戰(zhàn)略:中部地區(qū)仍要繼續(xù)轉(zhuǎn)移人口，特別是在東部就業(yè)勞力的家屬;西部鼓勵勞力向東部轉(zhuǎn)移;東部地區(qū)均衡發(fā)展路徑是以聚集人口為主，提高經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)崗位創(chuàng)造能力，繼續(xù)吸納外來勞力，實現(xiàn)流動人口的本地化②張車偉，蔡翼飛，人口與經(jīng)濟分布匹配視角下的中國區(qū)域均衡發(fā)展，《人口研究》，2013年第6期。。因此，政府要從全局、戰(zhàn)略的高度來認識、順應城市化的歷史潮流和堅定發(fā)展大城市的決心，把人口城市化作為頂層設(shè)計的重點，抓住農(nóng)民工在城市生存、居留、發(fā)展等核心問題，為他們逐步適應并最終融入城市社會提供制度保障和政策支持?！傲铡辟Y料顯示，北京、上海、天津的常住人口為1961萬、2302萬、1641萬，與“五普”相比，增幅分別為44.5%、40.3%、31.4%，遠遠高于全國平均值:7.8%; 《報告》記載，農(nóng)民工人均月收入，在直轄市2561元，省會城市2277元，地級市和縣級市2240元和2204元，比上年分別增加259元、236元、229元和222元，說明城市人口規(guī)模增長與城市可持續(xù)發(fā)展之間具有很強的良性互動關(guān)系。在城市化進入加速發(fā)展階段，大城市應該創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，為促進中國城市化的發(fā)展做出貢獻。

(二)推進城市化公共治理的體制創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務體制

戶籍改革本身并不太復雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。剝離嵌入其中的福利制度是戶籍改革的核心和難點。一是深化財稅體制改革，中央政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)經(jīng)濟學理論，一個國家的城市化發(fā)展必然伴隨著政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，尤其是對區(qū)域或跨區(qū)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資必須由中央政府來負責，因為其存在著較大的外部性，地方政府通常是不會投資的③華民主編《長江邊的中國—大上海國際都市圈建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略》，學林出版社，2003年，第173頁。。針對當前基本公共服務的非均等化問題突出問題，建立中央政府統(tǒng)籌的基礎(chǔ)社保體制，突破戶籍、福利合一的社會管理制度，讓地方政府歸位，是戶籍改革的突破口。二是打破GDP政績觀。將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展等內(nèi)容納入到對政府機關(guān)和官員的綜合考核指標體系，使政府從以經(jīng)濟性職能為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣月毮転橹?，從單純地以?jīng)濟增長為目標逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣胶凸秊槟繕?，實現(xiàn)中央地方關(guān)系從以經(jīng)濟總量為主導向以基本公共福利均等化為重點的轉(zhuǎn)移。否則，在地方政府的戶籍制度改革中，市場化的政策設(shè)計將愈演愈烈。

(三)地方政府正確處理服從全國人口發(fā)展戰(zhàn)略要求與為本地經(jīng)濟社會發(fā)展服務的關(guān)系

一是轉(zhuǎn)變公共管理理念和模式。戶籍人口向?qū)嵱腥丝谵D(zhuǎn)變，在編制發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策時，逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財政中支出的比例，集中解決教育、社會保障、醫(yī)療、保障住房等基本公共服務方面。二是遵循城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)規(guī)則和人口分布規(guī)律，按城市合理的環(huán)境容量對人口和產(chǎn)業(yè)布局進行調(diào)控，使人口分布、交通布局更趨合理，提高城市的國際競爭力。

以人口遷移流動為載體的城市化過程，就是在資源要素合理配置下，利益格局重新劃分以及如何使社會成員更公平的分配與分享社會發(fā)展成果的過程。1980年代以來，鄉(xiāng)—城人口遷移作為縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)壁壘的重要方式和途徑，它必然涉及不同社會群體和社會階層利益格局的重構(gòu)。因此，政府的公共部門和權(quán)力機構(gòu)要加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立公平的利益共享和利益補償機制，讓各種社會福利制度從戶籍制度的規(guī)范中獨立出來，保證農(nóng)民工最大限度地獲取公共服務，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的市民化。

(責任編輯 蔣凌燕)

D631.42

A

1672—6057(2014)04－75－10

2014－05－05

本文系國家社科基金西部項目“戶籍制度改革研究——深化戶籍遷移制度改革的基本障礙及排除對策研究”(批準號08XFX006)的研究成果之一。

張愛華，女，云南警官學院治安管理學院教授，研究方向為人口遷移和人口城市化。