趙春江+胡超凡

摘要：土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑, 土地流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等，在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了耕地性質(zhì)發(fā)生變化、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受到損害、農(nóng)民長期利益訴求受到忽略等問題，應(yīng)該通過完善關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)、培育土地流轉(zhuǎn)中介組織、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)等手段促進(jìn)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地權(quán)益；保護(hù)

中圖分類號：F126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0042-02

長期以來，中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展主要依靠個(gè)體、分散的小農(nóng)經(jīng)營形式來進(jìn)行，但是分散、孤立的小規(guī)模的個(gè)體經(jīng)營無法利用現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)、裝備以及經(jīng)營機(jī)制來促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。國外發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是通過規(guī)模效益來提高生產(chǎn)效率，當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展只有通過土地流轉(zhuǎn)才可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。

一、土地流轉(zhuǎn)的主要形式及問題

隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的引力逐漸加大，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力特別是青年勞動(dòng)力開始向城市與城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留守農(nóng)村的主要是老、弱、婦、幼，這些留守人群無力以及基于機(jī)會(huì)成本的比較不愿對承包的土地進(jìn)行耕種，各地均出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

（一）土地流轉(zhuǎn)的主要形式

根據(jù)一些專家學(xué)者的調(diào)查研究，各省市均存在土地流轉(zhuǎn)的情況，一些地方政府也相繼出臺了一些促進(jìn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的政策，當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)的主要形式有以下幾種：一是 轉(zhuǎn)包，主要是承包農(nóng)戶將自己承包的土地的部分或全部根據(jù)協(xié)議以一定條件發(fā)包給第三者。二是出租。通過收取一定的租金將土地出租給其他承租人。三是換。承包方之間為了方便土地耕種，對同屬于一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地交換土地承包經(jīng)營權(quán)。四是轉(zhuǎn)讓。土地所有人將土地承包經(jīng)營權(quán)有償或無償?shù)霓D(zhuǎn)給其他人。五是股份合作。農(nóng)地承包方自愿聯(lián)合起來，用土地承包經(jīng)營權(quán)入股，農(nóng)民全部或部分放棄土地經(jīng)營，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者專業(yè)的土地經(jīng)營者統(tǒng)一支配土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民分享土地股權(quán)收益。六是其他形式。除以上幾種形式以外的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，例如，土地信托以及土地季節(jié)性流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)一方面盤活了存量土地，使稀缺的耕地資源得以有效利用，另一方面，土地流轉(zhuǎn)同時(shí)又促進(jìn)了土地的集約經(jīng)營，使土地的規(guī)模效益得以發(fā)揮出來，使農(nóng)地的使用效率大大提高。土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)形式不僅呈現(xiàn)多元化趨勢，流轉(zhuǎn)方式也開始逐漸規(guī)范化，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中，普遍通過書面承包協(xié)議來確認(rèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（二）土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

1.土地流轉(zhuǎn)后耕地性質(zhì)發(fā)生變化

一些土地流轉(zhuǎn)后,承包經(jīng)營土地的農(nóng)業(yè)公司以及種糧大戶，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，將流轉(zhuǎn)后的土地不再種植糧食，而是改種其他經(jīng)濟(jì)作物或者是進(jìn)行其他非農(nóng)性質(zhì)的使用。一些土地流轉(zhuǎn)的需求方為了短期內(nèi)提高收入，大量使用化肥、農(nóng)藥，不對耕地進(jìn)行輪作、休耕等保護(hù)性使用，使耕地的肥力下降。一些有實(shí)力、有背景的公司甚至將流轉(zhuǎn)后的土地搞所謂的農(nóng)業(yè)特色旅游以及變相的房地產(chǎn)開發(fā)。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村耕地的糧食種植性質(zhì)以及非農(nóng)用途的改變，將會(huì)逐漸減少糧食的耕種面積，在發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害的年份，農(nóng)民的糧食供應(yīng)將會(huì)出現(xiàn)困難，并且，由于糧食種植面積的下降以及耕地非農(nóng)用途的使用，對農(nóng)民的雇傭?qū)?huì)減少，嚴(yán)重影響農(nóng)民的工資性收入，對農(nóng)民的權(quán)益造成損害。

2.農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受到損害

農(nóng)民通過讓渡土地承包使用權(quán)而取得的各種收益就是土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)一般根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)收益主要根據(jù)土地流轉(zhuǎn)市場的價(jià)格來確定。農(nóng)民獲得的土地流轉(zhuǎn)收益既可能高于自己的種糧收入，也可能低于自己的種糧收入，無論是何種情況，只要是按照市場價(jià)格獲得土地流轉(zhuǎn)的對價(jià)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益即可確認(rèn)獲得公平保證。但是，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過程中，由于信息的不對稱，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格無從知曉，一些大的農(nóng)業(yè)公司以及種糧大戶對于市場信息的獲得充分性要遠(yuǎn)大于一般農(nóng)戶，這些農(nóng)業(yè)公司以及種糧大戶在土地流轉(zhuǎn)交易過程中占據(jù)明顯的主動(dòng)地位，他們往往壓低土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格，誘使農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地。一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)和租金甚至不到100元，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)農(nóng)民為了不放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，將耕地?zé)o償轉(zhuǎn)讓給他人的情況。有些代理農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的村組織，還擅自違規(guī)截流農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益。這些都對農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益造成了損害。

3.農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的長期利益訴求受到忽略

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中是否能夠公平合理的享有土地流轉(zhuǎn)的收益，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。土地是農(nóng)民生存之本，農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療的實(shí)現(xiàn)主要依靠土地來實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主要是獲得短期的較少的收益補(bǔ)償，收益形式主要是租金收入，很少能夠通過土地流轉(zhuǎn)參與企業(yè)經(jīng)營或者獲得企業(yè)長期利益分享的機(jī)會(huì)，農(nóng)民土地收益的長期性受到忽視。

三、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對策

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，也是提高土地使用效率，改變當(dāng)前土地使用過程中存在的撂荒、粗放經(jīng)營使用效率低下的主要途徑。在土地流轉(zhuǎn)過程中，如果忽視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，將會(huì)極大地挫傷農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、健康、有序的進(jìn)行，就要在土地流轉(zhuǎn)過程中嚴(yán)格堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，主要應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（一）制定和完善關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)

土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益有效保護(hù)的核心是法制建設(shè)。我國關(guān)于土地權(quán)屬的主要法律有《憲法》《物權(quán)法》等，在我國1982年《憲法》中明確規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有，并相繼制定了一系列關(guān)于土地承包、流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。雖然這些政策法規(guī)建立了農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系，但是，農(nóng)民土地權(quán)利的行使在現(xiàn)實(shí)中還存在諸多問題。特別是由于歷史的原因而形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在城市擴(kuò)張背景下的土地強(qiáng)行征用，使農(nóng)民的土地權(quán)益享有成為幻想。特別是國家關(guān)于土地一級市場的壟斷，造成土地一級市場的轉(zhuǎn)讓收益僅僅是政府享有，農(nóng)民不能合法的開發(fā)自己的土地來獲得相應(yīng)的權(quán)益。為了解決這一問題，2004年10月28日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2012年，中國共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告中明確提到“集體收益分配權(quán)”，并與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)兩類用益物權(quán)并稱，予以中央政府的政策強(qiáng)調(diào)以及進(jìn)一步保護(hù)我國農(nóng)民基于集體土地所有權(quán)而享有的收益權(quán)能。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益；完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場；在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。但是，目前關(guān)于土地的立法以及政策性規(guī)定，在農(nóng)民的土地所有權(quán)的確立上還沒有形成突破，而所有權(quán)是農(nóng)民享有一切權(quán)益的基礎(chǔ)和源泉。土地是農(nóng)民生存之本、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)民享有充分的土地權(quán)益是維護(hù)農(nóng)村以及社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的前提。目前，關(guān)于土地征用后的補(bǔ)償缺少細(xì)化的規(guī)定，可以學(xué)習(xí)其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 制定《補(bǔ)償法》，依法、合理、規(guī)范補(bǔ)償征地農(nóng)民的權(quán)益損失，

（二）培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)無論采用何種形式，都需要一個(gè)規(guī)范、具體、明確的土地流轉(zhuǎn)程序。當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)讓個(gè)體與承包個(gè)體私下通過口頭協(xié)議或者書面協(xié)議、合同完成。由于農(nóng)民的法律意識淡薄以及由于自身素質(zhì)的限制，合同條款對于雙方的權(quán)利義務(wù)歸屬不明確，合同一般不會(huì)經(jīng)過公證，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民的合法權(quán)益將會(huì)受到損害。由于土地流轉(zhuǎn)的信息不對稱，農(nóng)民對于土地租賃方信息的獲得僅僅依靠鄰里、朋友、親屬之間的交流獲得，對于土地流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格僅僅依靠自己的經(jīng)驗(yàn)判斷，由于農(nóng)民的信息有限，在土地流轉(zhuǎn)的談判過程中常常處于被動(dòng)地位，農(nóng)民的權(quán)益常常受到損害。土地流轉(zhuǎn)市場的建立與發(fā)展，需要培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，為土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓方以及租賃方提供一個(gè)信息交流的平臺，農(nóng)民通過這個(gè)平臺可以獲得關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)交易信息以及了解關(guān)于流轉(zhuǎn)交易的各項(xiàng)法律、法規(guī)、政策規(guī)定，可以降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，極大地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的公平交易，并且通過中介組織的專業(yè)化的服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)工作依法、規(guī)范、有序的進(jìn)行，并在此基礎(chǔ)上，形成一個(gè)高效運(yùn)作、服務(wù)周全、管控有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善是農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村的土地承載著太多的責(zé)任和功能，一旦失去土地，農(nóng)民的生存將會(huì)面臨極大的問題，農(nóng)民很難在這種情況進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、放棄土地。我國目前已經(jīng)開始建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系，但是，由于區(qū)域性的平衡，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)還有較大的差距，農(nóng)村醫(yī)療保障、生活保障水平距離現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)民的期望還有較大的差距，中央政府和地方政府應(yīng)該合理劃分農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任，根據(jù)財(cái)力合理安排、籌劃、有計(jì)劃地推進(jìn)和提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，逐步減弱和消除土地的社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民和社會(huì)相關(guān)利益主體對土地自由流轉(zhuǎn)的顧慮。

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［責(zé)任編輯：方曉］