張昕 范迪 桑懿
上海是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融中心,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,上海市能源消費(fèi)總量一直保持快速增長(zhǎng),并且能耗總量和人均能耗量都處于較高水平。例如,上海市1995年能源消費(fèi)總量為4465.87萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,到2012年時(shí)則上升到1億1362.15萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,增長(zhǎng)了2.54倍,年均增長(zhǎng)約為5.6%。
上海市注重建設(shè)生態(tài)文明和節(jié)能減排工作,以相對(duì)較小的能耗增幅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)寧愿犧牲部分經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。1995—2012年間,上海市的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗卻不斷下降,從1995年的1.78噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元下降到2012年的0.57噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,年下降率約為7%。從2007年以來(lái),上海市關(guān)停“三高一低”(高能耗、高污染、高危險(xiǎn)、低效益)項(xiàng)目共計(jì)4700多項(xiàng)。特別是2012年,在經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大的情況下,上海市實(shí)施調(diào)整關(guān)停企業(yè)和項(xiàng)目900項(xiàng),減少產(chǎn)值近270億元。2012年,上海市單位GDP能耗下降超過(guò)6%,規(guī)模以上工業(yè)萬(wàn)元增加值能耗下降近5.9%,均超額完成年度目標(biāo)。
“十二五”期間,上海市將進(jìn)一步加大節(jié)能減排力度;到2020年,上海市力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)總量零增長(zhǎng),能源利用效率主要指標(biāo)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平,人均能源消費(fèi)量和碳排放量基本實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng),單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%的總目標(biāo)。
從2012年8月上海市啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)工作以來(lái),按照 “力爭(zhēng)建成一個(gè)具有一定兼容性、開放性和示范效應(yīng)的碳排放交易市場(chǎng),為全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)先行先試”的目標(biāo)和原則,上海市碳交易市場(chǎng)建設(shè)做了“既快又實(shí)”的準(zhǔn)備工作。2013年11月26日,上海碳交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)?;趯?duì)上海市碳交易市場(chǎng)的跟蹤調(diào)研,將上海碳交易市場(chǎng)制度建設(shè)和運(yùn)行特點(diǎn)及其存在的問(wèn)題,以及相關(guān)政策建議總結(jié)如下。
一、制度設(shè)計(jì)和建設(shè)特點(diǎn)
(一)構(gòu)建了較完善碳交易政策法規(guī)體系,政府部門分工協(xié)調(diào)明確
上海市碳交易政策法規(guī)體系主要由地方政府規(guī)章和上海市發(fā)改委文件構(gòu)成,涉及上海市碳交易的法律基礎(chǔ)、指導(dǎo)性文件,以及關(guān)于配額分配、二氧化碳排放核算和報(bào)告、配額注冊(cè)登記和管理、市場(chǎng)交易等領(lǐng)域的規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),共計(jì)約21件,如《上海市人民政府關(guān)于本市開展碳排放交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《上海市碳排放管理試行辦法》、《上海市溫室氣體排放核算與報(bào)告指南(試行)》、《上海市2013—2015年碳排放配額分配和管理方案》、《上海市碳排放配額登記管理暫行規(guī)定》、《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》、《上海市碳排放核查第三方機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市碳排放核查工作規(guī)則(試行)》等規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
(二)形成了實(shí)際的排放總量控制目標(biāo),覆蓋行業(yè)范圍廣泛
嚴(yán)格地說(shuō),上海碳交易市場(chǎng)碳排放總量目標(biāo)仍是排放強(qiáng)度框架下的總量目標(biāo),但經(jīng)過(guò)對(duì)參與碳交易的企業(yè)和單位二氧化碳排放量的盤查,實(shí)際上已經(jīng)“自下而上”地形成了上海碳交易市場(chǎng)的排放總量控制目標(biāo),覆蓋了17個(gè)工業(yè)和非工業(yè)領(lǐng)域行業(yè),與其他試點(diǎn)碳市場(chǎng)相比,覆蓋行業(yè)較多,特別是包括了航空、港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路等排放較大但控排難度也較大的行業(yè)。
(三)初步建立了一套統(tǒng)一的碳排放核算、報(bào)告和核查體系
上海市制定、形成并正式發(fā)布了《上海市溫室氣體排放核算與報(bào)告指南(試行)》以及鋼鐵、電力、熱力、化工等九個(gè)行業(yè)的碳排放核算方法,形成了“9+1”的溫室氣體核算和報(bào)告模式,初步建立了一套統(tǒng)一的碳排放報(bào)告和核算方法和報(bào)告體系。核算溫室氣體排放量可基于計(jì)算或測(cè)量的方法。同一排放主體的溫室氣體排放量可以選用上述兩種方法獲得,但如果采用測(cè)量的方法則應(yīng)通過(guò)計(jì)算法驗(yàn)證測(cè)量法的結(jié)果。
(四)配額分配上采用歷史法與基準(zhǔn)線法相結(jié)合,免費(fèi)分配配額為主,但將嘗試拍賣配額,三年配額集中發(fā)放
根據(jù)行業(yè)排放特點(diǎn),分別采用歷史法和基準(zhǔn)線法為不同的行業(yè)企業(yè)分配配額。工業(yè)(除電力行業(yè)外)及商場(chǎng)、賓館、商務(wù)辦公樓等建筑采用歷史法分配配額,電力(到機(jī)組)、航空、港口、機(jī)場(chǎng)等行業(yè)采用行業(yè)基準(zhǔn)線法分配配額??紤]企業(yè)先期減排的貢獻(xiàn),防止對(duì)采用歷史法分配配額的企業(yè)產(chǎn)生“鞭打快?!钡默F(xiàn)象,并對(duì)于采用歷史法分配配額的企業(yè)一次性發(fā)放2013—2015年各年度配額;對(duì)于采用基準(zhǔn)線法分配配額的企業(yè),根據(jù)其各年度排放基準(zhǔn),按照2009—2011年正常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)年份的平均業(yè)務(wù)量確定并一次性發(fā)放其2013—2015年各年度預(yù)配額。配額可以留存至下一年度使用,但是不能從未來(lái)年度預(yù)借。雖然采取一次性發(fā)放三年配額并參與交易有利于配額管理,增加了配額市場(chǎng)流通,但也可能面臨因流通配額過(guò)多而壓低配額價(jià)格的危險(xiǎn)。試點(diǎn)期間,碳排放初始配額實(shí)行免費(fèi)發(fā)放,并將在合適的時(shí)候推行拍賣等有償配額分配方式,但尚沒(méi)有拍賣配額的具體時(shí)間表。
(五)更廣泛地使用核證的中國(guó)溫室減排量(CCER)用于配額抵消
上海市規(guī)定,參加碳交易的試點(diǎn)企業(yè)還可以使用CCER作為補(bǔ)充履行配額清繳抵消義務(wù)。屆時(shí),一噸CCER相當(dāng)于一噸二氧化碳(CO2)配額,CCER的清繳比例最高不超過(guò)該年度企業(yè)通過(guò)分配取得的配額量的5%。需要注意的是,參與試點(diǎn)的企業(yè)使用CCER履行清繳義務(wù)時(shí),不能使用在其自身排放邊界范圍內(nèi)的CCER。與其他試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)相比,雖然可用于清繳的CCER比例低于廣東的10%,與北京持平,但是上海碳交易市場(chǎng)沒(méi)有規(guī)定使用的范圍,而北京、廣州則傾向使用試點(diǎn)地區(qū)行政轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的CCER。例如,北京要求CCER中北京市轄區(qū)內(nèi)開發(fā)的減排量達(dá)到50%,廣東則要求省內(nèi)開發(fā)的減排量達(dá)到70%。
(六)以激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)企業(yè)參與碳交易
上海市主要采用政策支持和金融扶持措施激勵(lì)碳交易試點(diǎn)企業(yè)積極參與碳交易,主動(dòng)完成履約,減少碳排放量。在政策方面,碳交易試點(diǎn)企業(yè)如開展節(jié)能改造、淘汰落后產(chǎn)能、開發(fā)利用可再生能源等活動(dòng),可以繼續(xù)享受上海市規(guī)定的節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持政策,同時(shí)可以優(yōu)先申報(bào)國(guó)家節(jié)能減排相關(guān)扶持政策和預(yù)算內(nèi)投資的資金支持項(xiàng)目,還可享受上海市內(nèi)減排相關(guān)扶持政策,申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)可獲得優(yōu)先支持。在金融手段方面,鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先為參與碳交易試點(diǎn)企業(yè)提供與節(jié)能減碳項(xiàng)目相關(guān)的融資支持。endprint
二、上海碳交易運(yùn)行情況
上海碳排放試點(diǎn)交易于2013年11月26日正式啟動(dòng)。截止2014年3月31日,累計(jì)成交20.36萬(wàn)噸配額,成交金額761.29萬(wàn)元(表1)。啟動(dòng)首日,上海市碳排放2013—2015年年度配額對(duì)應(yīng)成交價(jià)格依次為27元、26元、25元人民幣,成交量分別為5000噸、4000噸、500噸二氧化碳。首日參與交易的企業(yè)分別為上海市高排放企業(yè)如申能外高橋第三發(fā)電廠、中國(guó)石油化工股份有限公司上海高橋分公司、上海焦化有限公司、華能國(guó)際電力股份有限公司上海石洞口第一電廠、申能外高橋第二發(fā)電廠、中國(guó)石化上海石油化工股份有限公司。首個(gè)交易日之后,2014和2015年配額(SHEA14和SHEA15)就再無(wú)交易。
圖1所示為上海市碳交易市場(chǎng)2013年11月26日—2014年3月31日交易情況。開市以來(lái)只有4天沒(méi)有成交,就2013年度而言,交易量和交易價(jià)格呈現(xiàn)平穩(wěn)的勢(shì)態(tài)。除去開市首日的1.2萬(wàn)噸交易量,整個(gè)2013年的日交易量在100—600噸浮動(dòng),僅有5天的成交量突破1000噸。就交易價(jià)格而言,首日2013年配額以27元/噸成交后,其價(jià)格緩慢上漲至29元/噸,隨后始終在29元上下浮動(dòng)。2013年12月12日,價(jià)格上揚(yáng)至最高價(jià)31.80元/噸,但成交量只有500噸。隨后2013年12月13日價(jià)格又重回28.5元/噸,再次進(jìn)入盤整期,沒(méi)有能夠突破30元/噸的界限。2013年上海整年累計(jì)成交2.327萬(wàn)噸配額,累計(jì)成交金額64.53萬(wàn)元,其中2014和2015年配額成交量6000噸,累計(jì)金額15.5萬(wàn)元。
進(jìn)入2014年后,上海碳交易情況可以大致分為兩個(gè)階段:春節(jié)前交易量繼續(xù)2013年的小額成交量的勢(shì)態(tài),每日成交量在100—500噸左右,只有2天成交量突破1000噸,價(jià)格在29—30元之間浮動(dòng)。2014年1月17日放量成交1300噸,價(jià)格沖上32.5元/噸,此后價(jià)格趨于穩(wěn)定并在32.5—33間小幅盤整;春節(jié)假期后(2014年2月7日起),交易局面開始發(fā)生變化,交易價(jià)格也在2月份的基礎(chǔ)上持續(xù)上揚(yáng),從每噸33元一路上漲至44.9元,隨后在39—40元附近上下浮動(dòng)。與此同時(shí),成交量呈現(xiàn)大幅增加的情況,有3天出現(xiàn)大額成交量,分別為2.06萬(wàn)噸(2月13日)、2.73萬(wàn)噸(3月3日)和4.5萬(wàn)噸(3月20日)。除去這三個(gè)交易日,其他日均成交量為2400噸,成交量在1000—5000噸之間波動(dòng),相比開市至春節(jié)前的日均500噸,成交量翻了近5倍。
導(dǎo)致這樣的上升態(tài)勢(shì)可能有以下幾點(diǎn)原因:(1)隨著年度排放報(bào)告和核查工作的開展,部分碳交易試點(diǎn)企業(yè)開始在碳交易市場(chǎng)上進(jìn)行買賣,以滿足自身配額履約的要求或者降低履約成本;(2)隨著碳交易市場(chǎng)的發(fā)展和宣傳工作的加大,碳交易試點(diǎn)企業(yè)對(duì)碳交易政策的信心增強(qiáng),對(duì)碳交易有了更深入的了解,開始主動(dòng)參與碳交易;(3)部分非履約機(jī)構(gòu)對(duì)碳交易市場(chǎng)資本運(yùn)作獲利存在較高市場(chǎng)預(yù)期,開始主動(dòng)進(jìn)入碳交易市場(chǎng)。
三、上海碳交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題
(一)法律效力較弱
與深圳市和北京市出臺(tái)的市級(jí)人大決定相比,上海市是以市長(zhǎng)令形式頒布的《上海市碳排放管理試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱:《管理辦法》),法律效力相對(duì)薄弱。受法律效力的制約,根據(jù)《管理辦法》對(duì)于違反規(guī)定的控排企業(yè)的處罰力度最高為10萬(wàn)元人民幣(2014年2月24日行政處罰上調(diào)至20萬(wàn)元人民幣),這樣的處罰力度對(duì)于一些年產(chǎn)值上億的大型控排企業(yè)僅僅只是九牛一毛,法律約束力明顯不足。此外,與深圳碳交易試點(diǎn)出臺(tái)的《深圳市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》相比,上海市的《管理辦法》并沒(méi)有將上海市的減排目標(biāo)納入在內(nèi),導(dǎo)致試點(diǎn)的具體實(shí)施工作缺乏相關(guān)法律支撐,也直接影響企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性和碳交易市場(chǎng)的活躍度。
(二)配額分配尺度松緊不一,調(diào)整能力較弱
上海市對(duì)不同行業(yè)采用了不同分配配額方法,對(duì)于電力企業(yè)采用行業(yè)基準(zhǔn)法并以發(fā)電機(jī)組為基礎(chǔ)進(jìn)行分配,而對(duì)其他行業(yè)主要采用歷史法分配。由于配額分配辦法的差異,電力行業(yè)配額量較緊張,履約難度大;而其他行業(yè)的部分企業(yè)配額相對(duì)較充份,完成履約的難度較小。碳交易試點(diǎn)企業(yè)的配額是一次性發(fā)放的,企業(yè)在2013年就直接取得了2013、2014、2015年三年的配額。一次性發(fā)放配額的情況下,下年度的配額是基本沒(méi)有調(diào)整的余地。雖然對(duì)于取得預(yù)配額的企業(yè)每年會(huì)有一次配額的調(diào)整,但這個(gè)調(diào)整是基于企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn),與其他試點(diǎn)地區(qū)每年重新根據(jù)總體情況調(diào)整后重新分配相比,上海碳交易市場(chǎng)的這種一次性分配方法對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的配額管理提出了更高的要求。
(三)碳交易市場(chǎng)流動(dòng)性受限制,市場(chǎng)活躍度不高
由于參加上海碳交易市場(chǎng)的控排企業(yè)所處行業(yè)不同且規(guī)模存在巨大差異,因此,從配額分配的結(jié)果來(lái)看,上海的配額分布與湖北省和廣東省相似,也存在配額壟斷的現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前上海2013年的配額中約70%的配額掌握在寶鋼集團(tuán)、華能集團(tuán)和申能集團(tuán)等少數(shù)企業(yè)手中,即試點(diǎn)的大部分企業(yè)賬戶里的配額加起來(lái)還不到總量的30%。加之上述幾家大型企業(yè)排放配額本身就很緊張,如果在試點(diǎn)期間,它們?yōu)楸WC自身所持有的配額能夠進(jìn)行履約,而僅將很少量配額投放市場(chǎng)甚至不進(jìn)入市場(chǎng)交易,那么上海碳交易市場(chǎng)的實(shí)際交易量將會(huì)非常少,從而導(dǎo)致整個(gè)上海碳交易市場(chǎng)“天生”配額流動(dòng)性不足,配額交易不夠活躍。
(四)尚未真正建成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制
碳交易價(jià)格是碳市場(chǎng)的晴雨表,碳價(jià)格主要受減排政策、能源價(jià)格、減排技術(shù)水平、市場(chǎng)基本面等幾個(gè)因素影響。目前,上海碳交易價(jià)格的波動(dòng)并沒(méi)有真實(shí)反映出碳交易市場(chǎng)的供需情況,也沒(méi)有反映出真正的減排成本,多數(shù)情況是政策導(dǎo)向和人為操作的結(jié)果。
(五)企業(yè)減排目標(biāo)與節(jié)能考核目標(biāo)沒(méi)有直接掛鉤,影響部分企業(yè)參加碳交易的積極性
上海企業(yè)減排目標(biāo)與節(jié)能目標(biāo)并不掛鉤,相對(duì)于碳交易試點(diǎn),大部分企業(yè)更愿意完成國(guó)家的節(jié)能目標(biāo)以尋求更高的補(bǔ)貼,甚至部分企業(yè)認(rèn)為參加碳交易將增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)和成本,從而消極對(duì)待碳交易。因此,如何將碳交易工作和目前節(jié)能減排考核工作有機(jī)結(jié)合,如何提高企業(yè)參與碳交易的積極性,仍是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。endprint
四、政策建議
(一)加快碳交易國(guó)家政策法規(guī)體系建設(shè)
從上海碳交易試點(diǎn)的立法特點(diǎn)可以看出,對(duì)于一些無(wú)法完成減排目標(biāo)的企業(yè),由于地方法令的限制,相對(duì)于北京和深圳,上海的處罰力度相對(duì)較小。正如上海市發(fā)改委在啟動(dòng)會(huì)上所說(shuō)的,由于地方性的法規(guī)權(quán)力很有限,上海試點(diǎn)最高處罰額度是10萬(wàn)元人民幣(目前已經(jīng)調(diào)整為20萬(wàn)元人民幣),對(duì)于一些大型企業(yè)來(lái)說(shuō)起不到實(shí)質(zhì)上的限制作用,只能依賴這些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。一旦真有企業(yè)愿意花10萬(wàn)元超排而不履約,除了將其曝光,并將其放到征信系統(tǒng)中進(jìn)行記錄以外,依照現(xiàn)有法規(guī)并沒(méi)有非常行之有效的方式防止其違規(guī)。因此,在認(rèn)真履行現(xiàn)有制度,保證碳交易市場(chǎng)正常運(yùn)行的同時(shí),碳交易市場(chǎng)更需要國(guó)家層面的立法支持,為碳交易制度提供強(qiáng)有力的法律保障。
(二)加快和深化能源、資源、節(jié)能減排技術(shù)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)
碳交易市場(chǎng)與能源、資源、節(jié)能減排技術(shù)市場(chǎng)密切相關(guān),碳交易價(jià)格與能效、能源和資源價(jià)格、環(huán)保成本、節(jié)能減排技術(shù)水平、節(jié)能減排成本密切相關(guān)。因此,必須深化能源和資源產(chǎn)品價(jià)格改革,培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的價(jià)格形成機(jī)制,建立和完善能源產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化條件下價(jià)格形成機(jī)制,建立有利于能源和資源節(jié)約與合理開發(fā)的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制,從而推動(dòng)形成基于市場(chǎng)的碳交易價(jià)格機(jī)制。
(三)在堅(jiān)持“碳交易市場(chǎng)的核心是減排”的前提下,開拓多種渠道和方式增強(qiáng)碳交易市場(chǎng)的流動(dòng)性和交易活躍度
可以采用政府預(yù)留配額、配額拍賣和回購(gòu)、設(shè)立碳基金、設(shè)置價(jià)格下限、適量擴(kuò)大CCER進(jìn)入碳市場(chǎng)比例等方式適度調(diào)控碳交易市場(chǎng)的流動(dòng)性和交易活躍度,更重要的是應(yīng)積極嘗試開發(fā)碳金融產(chǎn)品,并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間開放個(gè)人參與碳市場(chǎng),這樣不僅能夠調(diào)動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)交易的積極性,增強(qiáng)碳市場(chǎng)的流動(dòng)性,在納入更多金融機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)的同時(shí),個(gè)人的參與也將極大地刺激市場(chǎng)的活躍度。
(四)嘗試將減排目標(biāo)和節(jié)能目標(biāo)掛鉤
相對(duì)于已經(jīng)開展多年,并擁有大量政策扶持的國(guó)家節(jié)能補(bǔ)貼政策,目前碳交易試點(diǎn)尚處于實(shí)施摸索和學(xué)習(xí)階段。因此,以一些剛剛進(jìn)入碳市場(chǎng)的企業(yè)角度來(lái)看,它們往往無(wú)法分清節(jié)能目標(biāo)和減排目標(biāo)的區(qū)別,并花費(fèi)相當(dāng)多的時(shí)間進(jìn)行研究和比對(duì);而一些很早以前就參與國(guó)家節(jié)能工作的企業(yè)在面對(duì)兩個(gè)目標(biāo)時(shí)則更愿意選擇前者,并獲得更高的補(bǔ)貼效益,從而使碳交易試點(diǎn)的參與度和交易量大打折扣。同時(shí),我們也應(yīng)注意到,目前節(jié)能工作和碳交易工作在國(guó)家層面尚屬于兩個(gè)不同的主管部門分管,而碳排放控制和節(jié)能相似,都擁有極強(qiáng)的政策依賴性,需要政府的前期引導(dǎo)和培育。因此,建議政府在碳交易試點(diǎn)期間盡快明確兩個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系,并通過(guò)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制使兩個(gè)目標(biāo)掛鉤,減輕參與企業(yè)的負(fù)擔(dān),并進(jìn)一步促進(jìn)碳交易市場(chǎng)的快速健康發(fā)展。■
(張昕,國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心研究員,博士。研究方向:碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制度要素研究和設(shè)計(jì),行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測(cè)和報(bào)告,企業(yè)碳資產(chǎn)管理。范迪,上海環(huán)境能源交易所。桑懿,上海環(huán)境能源交易所)endprint