浙江財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所 徐保根 趙建強 薛繼斌

浙江省耕地質(zhì)量評價工作的歷史現(xiàn)狀、問題與對策

浙江財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所 徐保根 趙建強 薛繼斌

一、浙江省耕地質(zhì)量及農(nóng)用地評價的歷史

（一）上世紀的耕地與農(nóng)用地評價

浙江省有歷史記載的土地開發(fā)利用始于春秋戰(zhàn)國時期，但真正大規(guī)模開展土地評價工作的是在上世紀70年代之后。

1.開展土地評價的基礎工作—土地資源調(diào)查

自中華人民共和國成立以來，浙江省人民政府高度重視土地調(diào)查工作。1979-1986年根據(jù)國家的統(tǒng)一布置，在富陽縣試點的基礎上開展了第二次土壤普查，并結(jié)合第二次土壤普查，進行了土地普查和土地概查。1984-1992年，浙江省開展了自建國以來投入最多，調(diào)查最全面的土地詳查。通過土地詳查，獲得了比以往土地調(diào)查內(nèi)容更全面、精度更高的全省土地面積數(shù)據(jù)。為保持土地詳查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，從1996年開始，浙江省以10月31日為統(tǒng)一時點，每年進行一次土地變更調(diào)查。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，科技不斷進步，土地調(diào)查的技術(shù)方法不斷更新，2003年6月至2006年10月浙江省各縣（市、區(qū)）應用高科技的信息技術(shù)開展了土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查，全省土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果的準確性、現(xiàn)勢性和信息化水平進一步提高，土地調(diào)查的技術(shù)方法和管理機制也邁上了一個新的臺階。2008年開始，全省又大規(guī)模開展了第二次土地大調(diào)查工作。

2.以土地資源分類研究為基礎的農(nóng)用地評價

農(nóng)業(yè)歷史悠久的浙江省，廣大勞動人民對土地資源的開發(fā)利用、治理保護具有豐富的經(jīng)驗，但對浙江土地資源進行科學、系統(tǒng)地分類研究還是20世紀70年代才開始的。重點開展了浙江省土地資源分類、浙江省坡地資源綜合評價分類、浙江省紅壤資源分類評價、石灰?guī)r山地資源分類評價等研究工作。

3.農(nóng)用地適宜性評價

浙江省土地利用詳查摸清了全省土地利用類型的面積、結(jié)構(gòu)及地理分布規(guī)律。在此基礎上，對全省農(nóng)用土地各組成要素的性質(zhì)，包括人類長期勞動所施加的影響在內(nèi)作進一步的分析，按照農(nóng)、林、牧業(yè)利用的生態(tài)要求與土地條件相比較，以評定土地在一定用途條件下，土地對該用途的適宜程度及適宜等級。農(nóng)用土地評價，是土地資源調(diào)查的重要組成部分，也是土地管理的一項基礎性工作。

（二）新世紀的耕地及農(nóng)用地評價

1.浙江農(nóng)用地分等與定級估價試點

浙江省是我國開展農(nóng)用地分等定級估價工作的試點單位之一。1999年開始農(nóng)用地分等定級估價試點工作，2001年以市為單位完成試點任務，獲得農(nóng)用地綜合評分結(jié)果的相應報告、圖件、數(shù)據(jù)成果，并于2002年通過國土資源部土地利用管理司、中國土地規(guī)劃勘測院組織的驗收，驗收結(jié)論認為“按項目合同完成了任務”。

2003年8月，國土資源部正式頒布了《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》，并要求全國所有省、市、自治區(qū)都按照新頒布的規(guī)程，開展農(nóng)用地分等與定級估價工作。對此，浙江省國土資源廳十分重視，組織了以浙江省土地勘測規(guī)劃院為具體項目承擔單位，以浙江財經(jīng)學院為技術(shù)協(xié)作單位的聯(lián)合課題組，于2003年年底再次啟動浙江省農(nóng)用地分等完善工作，到2005年5月，全省農(nóng)用地分等完善工作已經(jīng)基本完成。

2005年9月9日，浙江省農(nóng)用地分等成果與縣級定級估價試點成果在杭州通過由國土資源部土地利用管理司、國土資源部土地整理中心和中國土地勘測規(guī)劃院組織的國家級驗收。

浙江省農(nóng)用地分等完善中，課題組采取“全省統(tǒng)一技術(shù)路線，縣級負責外業(yè)調(diào)查、收集資料和成果校驗，省級負責方案設計、技術(shù)指導、內(nèi)業(yè)處理及成果匯總”的工作組織方式，調(diào)動了省、市、縣三級國土資源部門的力量，完成了全省農(nóng)用地分等工作及安吉縣、龍游縣、慈溪市、吳興區(qū)四個試點縣（市、區(qū)）的農(nóng)用地定級估價試點工作。

浙江省這次進行農(nóng)用地分等工作的90個縣（市、區(qū)）中，有14個縣以1∶5萬更新的土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖，其余76個縣為1∶10萬原土地利用現(xiàn)狀圖。在分等成果方面，建立了省級和縣級分等數(shù)據(jù)庫、省級分等單元與縣級的單元相對應，初步實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的可追溯；初步建立了浙江省農(nóng)用地國家級、省級、縣級標準樣地體系；應用相關(guān)分析、專家咨詢、野外校驗與其他相關(guān)土地評價成果比較等方法，進行了農(nóng)用地分等結(jié)果的檢驗和調(diào)整；完成了安吉、龍游、慈溪、吳興共四個試點縣的農(nóng)用地定級估價試點工作。同時，探索了運用農(nóng)用地分等定級成果進行耕地占補平衡等級折算系數(shù)測算方法、征地區(qū)片價測算、土地開發(fā)整理耕地質(zhì)量評價的應用研究。

2012年浙江省又在全省范圍內(nèi)開展了耕地質(zhì)量等級評定的補充完善工作，2013年11月通過了國土資源部驗收，完成了1∶1萬較大比例尺的耕地質(zhì)量分等成果。

2.耕地綜合生產(chǎn)能力核算

2011年在全省根據(jù)《農(nóng)用地產(chǎn)能核算技術(shù)規(guī)范》，以2006年完成的全省農(nóng)用地分等成果，開展了1∶5萬比例尺的耕地綜合生產(chǎn)能力核算成果。

3.耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測評價試點工作

為了使耕地質(zhì)量評價常態(tài)化，實現(xiàn)耕地數(shù)量與質(zhì)量的同步變更，2012年浙江省以《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》(國標)，在慈溪市開展了耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測評價試點工作，這是全國開展的16個試點縣之一。2013年又在全省十一個地市各選擇一個縣市區(qū)進一步擴大。同時開展了土地整治耕地的質(zhì)量評定工作。

4.浙江省耕地質(zhì)量評定與地力分等定級

為加強占補平衡補充耕地質(zhì)量評定工作，強化耕地質(zhì)量監(jiān)管，確保耕地“數(shù)量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，浙江省以省長令的形式出臺了《浙江省耕地質(zhì)量管理辦法》，浙江省農(nóng)業(yè)廳在全國《耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范》(試行)的基礎上，制定了《浙江省耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范（試行）》。以浙江省農(nóng)業(yè)廳為主，開展了耕地質(zhì)量評定與地力分等定級的相關(guān)工作，并在部分縣市區(qū)開展了土壤化驗和耕地質(zhì)量評定工作。

5.農(nóng)業(yè)地球化學調(diào)查與評價

由浙江省農(nóng)業(yè)地質(zhì)調(diào)查研究院在浙江省農(nóng)業(yè)地質(zhì)調(diào)查院組織開展。完成了慈溪、龍游、嘉善、安吉四縣市的基本農(nóng)田質(zhì)量調(diào)查試點，開展了這四個縣市的多目標農(nóng)業(yè)地球化學調(diào)查與農(nóng)用地分等成果融合的試點研究工作。在全省范圍內(nèi)完成了1∶25萬小比例尺的浙江省農(nóng)業(yè)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查，1∶5萬比例尺的浙江省土地質(zhì)量地球化學評估、典型縣市土地質(zhì)量地球化學評估，1∶1萬比例尺的杭州市土壤重金屬污染與蔬菜生產(chǎn)安全研究、重金屬農(nóng)業(yè)高科技示范區(qū)生態(tài)環(huán)境調(diào)查等成果。目前地質(zhì)部門開展的農(nóng)業(yè)環(huán)境地球化學調(diào)查評價，主要是對影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地球化學環(huán)境的地質(zhì)本地因素值和人為因素值開展調(diào)查評價，但還僅僅是限于業(yè)務部門內(nèi)部開展，多為研究類的成果，主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，還沒有形成行政部門的日常工作和相關(guān)文件、規(guī)定。

二、浙江省耕地質(zhì)量評價的現(xiàn)狀與問題

（一）耕地質(zhì)量評價現(xiàn)狀

目前浙江省耕地質(zhì)量評定工作，主要有國土部門和農(nóng)業(yè)部門來管理，形成了三大塊業(yè)務工作：一是國土部門以《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（國標）、《農(nóng)用地質(zhì)量定級規(guī)程》（國標）為基礎的耕地質(zhì)量等級評定，包括農(nóng)用地產(chǎn)能核算、耕地質(zhì)量等級動態(tài)監(jiān)測等；二是農(nóng)業(yè)部門以《浙江省耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范（試行）》為基礎的耕地地力調(diào)查與評價；三是地質(zhì)部門開展的農(nóng)業(yè)環(huán)境地球化學調(diào)查評價工作。但真正上升到政府層面而大規(guī)模開展耕地質(zhì)量評價工作的僅有國土部門的農(nóng)用地質(zhì)量等級評定和農(nóng)業(yè)部門的耕地地力調(diào)查與評價。

1.國土部門開展的耕地質(zhì)量等級評定

國土部門開展的耕地質(zhì)量等級評定，以國標《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《農(nóng)用地質(zhì)量定級規(guī)程》為依據(jù)，充分考慮了光溫水等氣候、地形地貌條件、土壤肥力、土地開發(fā)利用程度、農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出等各方面的因素，耕地質(zhì)量分等成果可實現(xiàn)跨縣域、跨地市橫向可比，耕地質(zhì)量定級成果可實現(xiàn)縣域內(nèi)橫向可比，包含了耕地適宜性評價、質(zhì)量評價、經(jīng)濟評價等系列成果，成果體系比較完整。

2.農(nóng)業(yè)部門開展的耕地地力調(diào)查與等級評定

農(nóng)業(yè)部門開展的耕地地力調(diào)查與等級評定，有農(nóng)業(yè)部、浙江省農(nóng)業(yè)廳的《耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范》（試行）為依據(jù)，充分考慮了土壤、地形地貌、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染等因素，對土壤物理、土壤化學、土壤環(huán)境方面的因素考慮全面，直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的效果好。但目前的成果缺點是：一是未考慮光溫水氣候因素；二是評定的耕地質(zhì)量成果無法實現(xiàn)跨縣域、跨地市的橫向可比，不能滿足國土部門管理工作的需要。

（二）存在問題

1.各部門開展的耕地質(zhì)量評價工作存在不足

浙江省國土部門開展的耕地質(zhì)量分等工作目前有以下缺點：一是缺乏土地整治耕地是否合格的衡量標準；二是沒有考慮農(nóng)用地的地質(zhì)環(huán)境、土壤污染等因素；三是沒有考慮土壤氮、磷、鉀等直接影響作物生長的易變因素，僅能滿足國土部門耕地占補平衡、土地整治質(zhì)量管理等工作的需要。

農(nóng)業(yè)部門開展的耕地地力調(diào)查與等級評定工作，沒有考慮光溫水等氣候方面的因素，也無法實現(xiàn)耕地等級評定成果的跨區(qū)域可比性，不能滿足耕地占補平衡、等級折算等國土部門管理工作的需要。

地質(zhì)部門開展的農(nóng)業(yè)環(huán)境地球化學調(diào)查評價，還沒有上升到政府層面開展工作，僅限于研究階段，服務范圍有限。

2.多部門開展，多方管理，信息不能共享，重復勞動多

雖然國土、農(nóng)業(yè)等部門開展的耕地質(zhì)量分等、耕地地力調(diào)查與評價、農(nóng)業(yè)環(huán)境多目標地球化學調(diào)查評價工作各有特色和優(yōu)缺點，工作角度和用途不同，但它們之間也有需要“相通”的內(nèi)容。由于目前這三塊耕地質(zhì)量評價工作是多部門開展、多方管理，導致許多工作成果和信息不能共享，相互間的重復勞動較多，造成人力、資金等資源的浪費。

3.缺乏耕地損毀（或破壞）評價的技術(shù)方法

目前耕地遭損毀（或破壞）比較嚴重，雖然我國已“破壞耕地罪”的刑法規(guī)定，浙江省也制定了破壞耕地的處罰措施。但由于實踐中缺乏耕地損毀（或破壞）評價的技術(shù)方法，導致在實踐中對破壞耕地的程度、可恢復的可能性與恢復成本等問題的標準難以把握，從而影響了對破壞耕地者的處罰。

4.耕地污染和生態(tài)方面的評價工作薄弱

總的來看，目前在耕地質(zhì)量評定方面，多注重耕地產(chǎn)出水平、綜合生產(chǎn)能力等方面的評價，對耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染方面的評價指標考慮不多。在為國土資源管理服務的耕地質(zhì)量評價中如何考慮耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染方面的指標、在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方面如何考慮耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染方面的指標等，目前開展這方面的研究工作還不多。

三、進一步做好浙江省耕地質(zhì)量評價工作的基本思路

針對當前耕地質(zhì)量評價工作的現(xiàn)狀、存在的問題，進一步做好浙江省耕地質(zhì)量評價工作的基本思路是：加強各部門的資源整合，實現(xiàn)資源信息共享，相互間既要有明確分工和主攻方向，又要相互配合、相互支持、調(diào)查評價成果共享。要加強耕地破壞調(diào)查評價、耕地污染和生態(tài)方面的評價工作，積極開展為國土管理服務的耕地質(zhì)量分等如何體現(xiàn)耕地污染和生態(tài)環(huán)境因素方面的研究工作；強化耕地的生態(tài)質(zhì)量。

（一）國土部門與農(nóng)業(yè)部門耕地質(zhì)量評價工作關(guān)系的協(xié)調(diào)

1.把土地整治耕地質(zhì)量及其變化特點作為協(xié)調(diào)兩部門耕地質(zhì)量評價工作關(guān)系的基本出發(fā)點

深刻分析認識土地整治耕地質(zhì)量的這些特點，是我們正確處理和協(xié)調(diào)國土與農(nóng)業(yè)部門耕地質(zhì)量評價工作關(guān)系的基礎。土地整治耕地質(zhì)量及其變化的特點主要包括，原有耕地與新增耕地并存，土壤結(jié)構(gòu)均受到人為干擾；土地整治耕地的基礎設施條件變化大；土地整治耕地質(zhì)量易變因素多，受社會經(jīng)濟活動影響大；土地整治耕地質(zhì)量具有相對性，科學選擇適宜的作物，有利于耕地質(zhì)量提升。

2.既明確分工又相互配合是協(xié)調(diào)兩部門耕地質(zhì)量評價工作關(guān)系、共同搞好耕地質(zhì)量建設的關(guān)鍵

針對耕地質(zhì)量及其變化過程特點，把耕地質(zhì)量建設分為以土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、生態(tài)工程建設為主的“平臺質(zhì)量”建設和以土壤氮、磷、鉀、有機質(zhì)等土壤養(yǎng)分提高為主的“利用質(zhì)量”建設兩個過程階段。我省耕地質(zhì)量評價應圍繞耕地“平臺”質(zhì)量建設和“利用”質(zhì)量建設這兩個階段工作，分別開展耕地質(zhì)量評價工作。耕地“平臺”質(zhì)量建設及其耕地質(zhì)量評價工作，主要為國土資源部門的土地管理工作服務。耕地“利用”質(zhì)量建設及其耕地質(zhì)量評價工作，主要為農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理工作服務。

為國土資源管理服務的耕地質(zhì)量評價，應以國標《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》為依據(jù)，充分借鑒吸收農(nóng)業(yè)環(huán)境多目標地球化學調(diào)查評價成果，開展耕地質(zhì)量評定工作。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的耕地質(zhì)量評價，要以農(nóng)業(yè)部門的《耕地質(zhì)量評定與地力分等定級技術(shù)規(guī)范》(試行)為依據(jù)。這兩項耕地質(zhì)量評價工作都要充分借鑒吸收農(nóng)業(yè)環(huán)境多目標地球化學調(diào)查評價成果。

（二）國土部門耕地質(zhì)量評價的基本思路

充分吸收其他部門開展耕地質(zhì)量評價工作的經(jīng)驗和成果，從滿足土地整治項目區(qū)耕地質(zhì)量驗收、耕地質(zhì)量評定方法更具可操作性、綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設等方面，來建立和完善耕地質(zhì)量等級評價方法體系，主要包括耕地質(zhì)量分等定級、耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡建設、土地整治耕地（新增耕地和高標準農(nóng)田建設）合格標準評定、耕地損毀（或破壞）調(diào)查與評價、耕地產(chǎn)能核算、宜耕土地后備資源調(diào)查與評價、耕地流轉(zhuǎn)價格評估，等等。

四、浙江省近期耕地質(zhì)量評價的工作重點與措施建議

一是開展浙江省土地整治耕地質(zhì)量等級評定辦法的制定。以國標《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》為依據(jù)，結(jié)合土地整治耕地及其質(zhì)量特點和浙江省工作實際，有針對性地開展土地整治耕地質(zhì)量等級評定辦法研究。并在此基礎上，盡快出臺“浙江省土地整治耕地質(zhì)量等級評定辦法”。在遵循《耕地質(zhì)量分等規(guī)程》的同時，突出土地整治的土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、生態(tài)工程等要素。制定土地整治耕地合格標準的評定辦法與標準。在需要的土地整治區(qū)開展耕地的環(huán)境地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境調(diào)查與評價工作。

二是開展耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡建設。實現(xiàn)耕地數(shù)量變更與質(zhì)量變更同步，確保耕地占補數(shù)量平衡與質(zhì)量平衡的統(tǒng)一。要在重點搞好全省11個耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測試點縣的基礎上，盡快擴大到全省每個縣市區(qū)。

三是加強耕地損毀（或破壞）評價的技術(shù)方法研究。應從耕地被損毀（或破壞）的面積、類型、程度、原因、恢復可能性、恢復成本等方面開展耕地損毀（或破壞）評價的技術(shù)方法研究。

四是宜耕土地后備資源與墾造水田土地資源的調(diào)查評價。從生態(tài)文明建設角度，開展全省宜耕土地后備資源調(diào)查與評價工作，分析土地整治補充耕地潛力，為耕地占補平衡工作提供充分依據(jù)。研究制定浙江省墾造水田標準與技術(shù)規(guī)范，分析全省墾造水田的潛力、區(qū)域分布，為浙江省墾造水田及高標準農(nóng)田建設提供依據(jù)。

五是加強以培肥地力、配方施肥、提高土壤環(huán)境質(zhì)量為目標的耕地質(zhì)量評價工作。農(nóng)業(yè)部門重點開展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的耕地質(zhì)量和地力調(diào)查評價工作，突出土壤氮、磷、鉀等直接與農(nóng)作物相關(guān)的土壤肥力等因素，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高質(zhì)量的土壤。重點開展高標準基本農(nóng)田建設、土地整治新增耕地快速培肥等方面的耕地地力調(diào)查評價工作。

六是加強耕地污染和生態(tài)質(zhì)量的調(diào)查評價工作，實現(xiàn)耕地產(chǎn)出能力和生態(tài)質(zhì)量的有機結(jié)合，確保食物安全。要在總結(jié)目前我省地質(zhì)調(diào)查研究院已有工作成果和技術(shù)方法的基礎上，提高工作力度，擴大工作范圍，盡快上升到政府工作層面推動耕地污染和生態(tài)質(zhì)量的調(diào)查評價工作。