董紅亞

摘要：養(yǎng)老服務補貼制度是我國進入養(yǎng)老服務時代的一項基本制度。該制度的發(fā)展經(jīng)歷了從居家養(yǎng)老服務補貼到融通居家和機構(gòu)的整合發(fā)展過程，運行機制從直補供方逐漸轉(zhuǎn)向補需方并引入競爭機制。養(yǎng)老服務補貼制度的發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的特點：一是政府職責的雙重性；二是初創(chuàng)階段的不周延性；三是比較突出的非競爭性；四是制度推進的地方性。要進一步發(fā)展和完善養(yǎng)老服務補貼制度，就必須明確該制度的性質(zhì)，從國家層面細化制度的頂層設計，在完善評估體系、服務運行機制及強化服務監(jiān)管等方面著力。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務補貼制度；發(fā)展歷程；運行機制；居家機構(gòu)融通

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）08-0082-05

養(yǎng)老服務補貼制度是指政府為老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)或接受居家養(yǎng)老服務提供資金支持的一種制度，是社會養(yǎng)老服務體系建設的重要內(nèi)容，是我國政府應對人口老齡化的一項重大政策。目前，這項制度從全國層面看，尚處于起步階段，存在不少問題。認真梳理養(yǎng)老服務補貼制度的由來和發(fā)展，分析其發(fā)展路徑和特點，對于進一步健全完善這項制度、提高社會養(yǎng)老服務體系建設整體水平具有重要意義。

一、養(yǎng)老服務補貼制度的由來和發(fā)展

1.養(yǎng)老服務補貼制度的產(chǎn)生

我國養(yǎng)老服務補貼制度起始于居家養(yǎng)老服務補貼，這項制度在發(fā)展過程中也側(cè)重于此。這是由當時我國養(yǎng)老機構(gòu)的主體性質(zhì)和居家養(yǎng)老服務的運行特點決定的。我國的社會養(yǎng)老服務供給最初是由國家、集體建設并運營的社會福利院和敬老院提供的，主要服務對象是城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村五保老人。這部分老人在社會福利院和敬老院的各種費用，包括養(yǎng)老服務費用，都由政府承擔。因此，對養(yǎng)老服務機構(gòu)來說，它們起初并沒有養(yǎng)老服務補貼。所謂的養(yǎng)老服務補貼是隱含在國家對這些國辦養(yǎng)老機構(gòu)直接下?lián)艿氖聵I(yè)單位人員的工資獎金、業(yè)務經(jīng)費中的。20世紀80年代以來，國家推進社會福利社會化，一些民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)逐漸發(fā)展起來。對此，政府加大政策扶持，養(yǎng)老服務補貼才開始出現(xiàn)。如政府直補養(yǎng)老機構(gòu)的一次性床位補助、以實際入住老人數(shù)為依據(jù)的運行補貼以及直補個人用于抵扣老人入院護理費的補貼等，其中直補個人的部分可以視為養(yǎng)老服務補貼。但這種做法在實踐中并不普遍。

居家養(yǎng)老服務的發(fā)展和養(yǎng)老機構(gòu)不同。它一開始沒有實體支撐，而是起源于社區(qū)服務，由社區(qū)居委會承擔，在政府主導下推進，一直帶有很強的行政色彩。但政府可以投資建設設施，卻難以直接提供服務，尤其是那些有專業(yè)化要求的日常照護。面對居家高齡、獨居且生活不能自理或不能完全自理的老人，政府只能通過購買服務，由專業(yè)組織運作，來提供相應的照護服務，由此居家養(yǎng)老服務補貼產(chǎn)生。

隨著人口老齡化程度的加深和社會養(yǎng)老服務體系建設的推進，居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老各自發(fā)展并在政策上出現(xiàn)碎片化傾向，居家養(yǎng)老服務補貼標準的不斷提高帶來了居家老人和入住機構(gòu)老人之間的公平性考量。在推行公共服務均等化和轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，消除居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的服務壁壘，允許養(yǎng)老服務補貼在居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間轉(zhuǎn)接并整合為統(tǒng)一的養(yǎng)老服務補貼制度的需求日益突出。這為我國養(yǎng)老服務補貼制度進一步發(fā)展提供了契機。

2.養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展的兩個階段

（1）居家養(yǎng)老服務補貼階段。為解決不斷加劇的人口老齡化趨勢下的養(yǎng)老服務問題，居家服務模式在20世紀90年代前后進入政府視野。是時，為老服務作為社區(qū)服務的組成部分，主要由社區(qū)居委會提供。2001年民政部實施社區(qū)老年福利服務“星光計劃”，突出為老服務，養(yǎng)老服務補貼制度應運而生。2001年4月，上海市民政局下發(fā)《關(guān)于全面開展居家養(yǎng)老服務的意見》（滬民事發(fā)[2001]23號），要求以政府購買服務的方式全面推開居家養(yǎng)老服務，使得上海成為全國最早實行養(yǎng)老服務補貼的城市。寧波市海曙區(qū)在養(yǎng)老服務補貼方面對全國影響較大。2004年5月，該區(qū)政府發(fā)文提出“對家庭經(jīng)濟困難生活不能自理或半自理、家屬又無能力照顧、需要提供生活服務的老年人，由政府通過購買服務的方式解決其生活困難問題”①。當年該區(qū)財政列支預算150萬元，向非營利組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務。這一“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的做法得到了中央領(lǐng)導的肯定?！昂Ｊ飬^(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的過程是一個政府協(xié)調(diào)干預、非營利組織為中介、社區(qū)基層自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。在全球社會福利和公共管理改革的浪潮中，這是一種體制上的創(chuàng)新。”②由此，“海曙模式”在全國推廣。2006年2月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]6號），要求建立專項資金，大力推進居家養(yǎng)老服務。2008年1月，全國老齡辦等有關(guān)部門在《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦發(fā)[2008]4號）中進一步提出，有條件的地區(qū)可針對性地設立專項資金，開設資助項目，探索適應當?shù)靥攸c的居家養(yǎng)老服務模式。可以說，上述文件提到的“建立專項資金”是我國養(yǎng)老服務補貼制度建設的重要內(nèi)容，這也意味著我國從國家層面開始進行養(yǎng)老服務補貼制度建設。在上述文件的要求下，各地大力推進養(yǎng)老服務補貼制度。到2008年，全國有10多個省、直轄市和計劃單列市實施了居家養(yǎng)老服務補貼，覆蓋人群大多為經(jīng)濟困難老人、失能老人、特殊貢獻老人、高齡老人等。

（2）融通居家和機構(gòu)的基本養(yǎng)老服務補貼制度建立階段。2010年10月，民政部在江蘇省無錫市召開全國社會養(yǎng)老服務體系建設推進會，明確要求建立養(yǎng)老服務補貼制度③，開始了全國統(tǒng)一建制的過程。一直以來，我國并沒有顯性的老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的補貼。在居家養(yǎng)老服務補貼推行階段，雖然有的地方對此有所考慮，但限制較多，影響不大。2011年，浙江省率先對養(yǎng)老服務補貼進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，融通居家和機構(gòu)，在全國引起極大反響。2011年12月，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于深化完善社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》（浙政發(fā)[2011]101號），決定建立養(yǎng)老服務補貼制度，明確不分城鄉(xiāng)，對生活困難的失能、失智老人，由政府給予服務補貼，并將補貼發(fā)放給提供服務的養(yǎng)老機構(gòu)或居家養(yǎng)老服務組織。隨后，浙江省民政廳、財政廳下發(fā)《浙江省養(yǎng)老服務補貼制度實施意見》（浙民福[2012]81號），對此文件予以細化，明確最低生活保障家庭中的失能、失智老人，為一類補貼對象，補貼標準為入住機構(gòu)養(yǎng)老每人每年不低于12000元，居家養(yǎng)老每人每年不低于4800元。地方政府自行確定的補貼范圍，為二類補貼對象。2012年年底，全省初步完成建制工作，一類補貼對象達到1.37萬人。2012年7月11日，國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2012]29號）明確要求：“適應人口老齡化趨勢，有條件的地方可發(fā)放高齡老年人生活補貼和家庭經(jīng)濟困難的老年人養(yǎng)老服務補貼?！边@是國務院第一次提出不分居家、機構(gòu)建立養(yǎng)老服務制度。2012年12月28日，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》修訂并頒布，明確“對經(jīng)濟困難的老年人，地方各級政府應當逐步給予養(yǎng)老服務補貼”。2013年9月，國務院下發(fā)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]35號），進一步強調(diào)要建立針對困難老人的養(yǎng)老服務補貼制度。這些法律、政策的實施，標志著我國養(yǎng)老服務補貼制度建設進入了一個新的發(fā)展階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融通居家和機構(gòu)的基本養(yǎng)老服務補貼制度在全國逐步推進。

據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2013年9月，全國已有22個省份出臺了養(yǎng)老服務補貼政策，惠及約170萬老年人④，其中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融通居家和機構(gòu)的有上海、北京、浙江、山東等省市。

二、養(yǎng)老服務補貼制度的運行機制和主要特點

1.養(yǎng)老服務補貼制度的三種運行機制

（1）直補供方，定點定人委托服務。這一機制出現(xiàn)得最早，是指政府確定補貼對象的條件和補貼標準，將補貼經(jīng)費直接補給提供服務的單位。這些單位當時大多是由政府建設或直管、具有準政府性質(zhì)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構(gòu)。2001年上海市民政局在《關(guān)于全面開展居家養(yǎng)老服務的意見》（滬民事發(fā)[2001]23號）中明確要求：對開展居家養(yǎng)老服務活動的機構(gòu)給予一定的項目資助和補貼；對于低于生活最低保障線的老人、老年勞模、老年歸僑、老年優(yōu)撫對象、高齡老人等經(jīng)濟困難或有特殊貢獻者，需要提供服務的，由政府根據(jù)不同情況進行補貼。2001年，上海共有4790位老人享受到補貼，平均每人384.13元⑤。郅玉玲稱之為“政府包護型”，即由政府為需要扶助的貧困老年人等老年群體的居家養(yǎng)老提供必要的資金支持和責任擔當⑥。補供方、定點定人的另一種形式是“設置公益崗位助老”。政府確定需要服務的對象和時間，折算成補貼作為工資或報酬，發(fā)給專職助老員。助老員以結(jié)對方式，一般是一個助老員與五六個老人結(jié)對，為獨居、高齡等重點老人提供精神慰藉、生活照料、代辦代購、中介聯(lián)系服務等。這一方式的出現(xiàn)有其特殊的時代背景。20世紀90年代國營企業(yè)改制，產(chǎn)生了一定數(shù)量的體制內(nèi)“4050”下崗職工。不少地方把養(yǎng)老助老和解決就業(yè)兩者結(jié)合起來。有的地方先推行服務補貼，后設置公益崗位助老；有的地方則同時采用推行服務補貼與設置公益崗位助老兩種方式。2003年，杭州市拱墅區(qū)把這一辦法總結(jié)為“一崗解兩難”助老助就業(yè)新模式，即以助老公益崗位解決養(yǎng)老服務和“4050”人員再就業(yè)兩個難題。2009年8月，杭州市勞動和社會保障局、財政局下發(fā)《杭州市區(qū)社區(qū)公益性服務崗位管理辦法》（杭勞社就[2009]215號），專門增設“社區(qū)助老助殘”崗位，明確居家養(yǎng)老服務可由助老員直接提供。寧波市海曙區(qū)則規(guī)定，居家養(yǎng)老服務員由星光敬老協(xié)會培訓后的下崗、失業(yè)人員組成，每人每天為老人提供1小時服務。上海、北京、長沙等地也都明確要吸納城市下崗職工、“4050”人員，從中擇優(yōu)錄用從事居家養(yǎng)老服務。

（2）直補需方，定點定項目委托服務。這一機制是指政府確定補貼對象的條件和補貼標準，直接把現(xiàn)金或等值的服務券發(fā)給服務對象，由服務對象到所在社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點使用。直補需方在早期主要采用現(xiàn)金發(fā)放方式。⑦這種方式因存在現(xiàn)金被挪作他用的情況，如用現(xiàn)金購買生活用品或老人舍不得用等，體現(xiàn)不了服務功能，各地遂代之以服務券。發(fā)放養(yǎng)老服務券是由大連市中山區(qū)老虎灘街道首創(chuàng)的，隨后被推廣到各地。作為使用和結(jié)算的一種憑證，居家養(yǎng)老服務券由政府印制，發(fā)給應享受服務的補貼對象；老人按券面額度自主選擇明碼標價的項目，享受相應服務。2003年，上海市民政局《關(guān)于進一步規(guī)范居家養(yǎng)老服務補貼經(jīng)費管理和使用的通知》（滬民福[2003]28號）規(guī)定，老人或家庭提出申請后，由街道社會救助事務所對其進行經(jīng)濟狀況評估，街道（鎮(zhèn)）居家養(yǎng)老服務中心根據(jù)綜合評估結(jié)果，確定補貼標準，發(fā)放服務券，并選派符合條件的服務人員。老年人獲得服務后，將居家養(yǎng)老服務券付給上門服務的人員，上門服務人員再將得到的服務券拿到社會救助事務所兌換。到2008年，已有10.3萬老人享受到居家養(yǎng)老服務補貼⑧。

（3）直補需方，競爭性打包委托服務。這一機制是指政府采取團購方式，選擇若干居家養(yǎng)老服務專業(yè)機構(gòu)，通過競標確定單位價格，為政府確定的補貼對象提供總體的打包服務。一般情況下，競價以家政服務單位價格作為參照。2010年11月，杭州市委、市政府下發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的意見》（市委[2010]24號），明確提出實行居家養(yǎng)老服務招標制度，通過政府招標采購方式，引導具備資質(zhì)的各類機構(gòu)進入養(yǎng)老服務領(lǐng)域從事各類居家養(yǎng)老服務。同時，杭州市委、市政府還相繼出臺了有關(guān)標準和評估辦法，規(guī)范居家養(yǎng)老服務與管理。在具體實施時，初期的服務券形式被改為電子化結(jié)算，通過第三方評估系統(tǒng)推動績效評估。

2.養(yǎng)老服務補貼制度的四個主要特點

（1）政府職責的雙重性。在養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展過程中，政府實際上擔負了建設供方和引導需方的雙重職責。也就是說，政府既建設、培育養(yǎng)老服務機構(gòu)和專業(yè)組織，又通過發(fā)放養(yǎng)老服務補貼，引導需方消費。對供方的支持，一方面體現(xiàn)在養(yǎng)老服務設施的建設上，另一方面體現(xiàn)在對養(yǎng)老服務的社會組織的培育上。由于專業(yè)提供養(yǎng)老服務的社會組織缺乏，政府只有大力培育這類組織，使其發(fā)展起來并提供相應的服務，才能使補貼資金真正發(fā)揮為老服務的作用。這也是寧波市海曙區(qū)為什么先培育星光敬老協(xié)會、才啟動購買服務程序的原因所在。由此，政府早期投入的居家養(yǎng)老服務補貼資金大都用于設施建設、組織培育、服務購買幾個方面。張國平研究寧波市海曙區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、蘇州市滄浪區(qū)三地政府購買居家養(yǎng)老服務模式后指出，政府培育社會組織是共性，海曙區(qū)是“政府+社會組織+社區(qū)”，鼓樓區(qū)是“政府+社會組織+民辦養(yǎng)老機構(gòu)+社區(qū)”，滄浪區(qū)是“政府+社會組織+商業(yè)企業(yè)+社區(qū)”。⑨這些都是在政府主導下進行的，區(qū)別在于社會組織、市場主體對政府的依賴程度有所不同。

（2）初創(chuàng)階段的不周延性。總體上，目前養(yǎng)老服務補貼制度框架已經(jīng)形成。在10多年的發(fā)展過程中，該制度的覆蓋對象、補貼標準、運行機制、責任主體、監(jiān)督管理等核心要素在逐步添加并得到相應的完善。可以說，制度初創(chuàng)階段最難的博弈已經(jīng)過去。但因處于初創(chuàng)階段，制度運行的不周延性還比較明顯：一是國家法律和文件僅把“困難老人”定為補貼對象，在實踐中較難掌握；二是補貼標準的確定，因評估機制不健全、科學性不足，在執(zhí)行過程中有很大的隨機性，有的地方以家政服務的單位價格確定政府購買價格，明顯低于養(yǎng)老服務需求，造成真正需要照護的失能老人難以得到有效服務，專業(yè)的服務機構(gòu)也難以引進；三是補貼所涵蓋的內(nèi)容較為狹窄和表面，主要以家政服務、代辦服務（如代購菜、米、藥品等）等生活照料、休閑活動為主，不少地方最初還允許使用者購買食品、日用品等，而專業(yè)性要求較高的身體照護、康復護理以及老人急需的服務提供較少；四是監(jiān)管機制不夠有力，服務質(zhì)量難以保證。這些不周延之處，既是補貼制度與養(yǎng)老服務其他制度協(xié)同性不足造成的，也是養(yǎng)老服務補貼制度內(nèi)部各要素缺乏有效配合所致。

（3）比較突出的非競爭性。政府購買服務是建立在治理理論和公共服務型政府理念基礎上的，是政府通過公布公共服務預算、購買服務的價格、服務數(shù)量和服務要求等相關(guān)指標，面向社會公開招標，有較強的競爭性。中標的社會組織、企業(yè)利用政府購買服務的資金，按要求提供服務。這意味著將原來由政府直接提供的福利服務交給有資質(zhì)的社會組織、企業(yè)來完成，這對傳統(tǒng)社會政策運行模式是一種創(chuàng)新。但是，在杭州市“團購模式”產(chǎn)生以前，無論是上海市、寧波市海曙區(qū)，還是南京市鼓樓區(qū)、蘇州市滄浪區(qū)，它們采取的運營方式都是非競爭性的政府委托經(jīng)營模式。其中的原因就是這些組織都是在政府主導下內(nèi)生的，而不是由市場培育出來的，加之養(yǎng)老服務整個行業(yè)發(fā)展處于初級階段，政府只能采取委托方式，并盡可能與服務組織保持緊密關(guān)系，以降低服務成本。即便是杭州市的競爭性打包委托服務的“團購模式”，由于可選擇的服務機構(gòu)不足，也存在競爭不充分的問題。

（4）制度推進的地方性。養(yǎng)老服務補貼制度屬于地方創(chuàng)新，從其產(chǎn)生至今，一直缺乏國家層面的頂層設計，制度的內(nèi)容、評估、標準確定、購買方式等至今國家有關(guān)部門尚無規(guī)范，省級也只有浙江省對服務補貼予以明確發(fā)文，由此導致制度性質(zhì)不明、定位不夠準確、政策碎片化、作用發(fā)揮不夠等問題。地方創(chuàng)新的好處是靈活、便捷，但各地僅從實用出發(fā)，只是滿足于當?shù)氐酿B(yǎng)老服務需求，容易導致整體性、全面性的制度設計和發(fā)展規(guī)劃缺乏，使政策呈現(xiàn)碎片化。

三、養(yǎng)老服務補貼制度需要進一步深化發(fā)展的重點

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融通居家和機構(gòu)的基本養(yǎng)老服務補貼制度，是養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展的基本方向；確保制度公平、公正和可持續(xù)性，是養(yǎng)老服務補貼制度的基本要求；處理好政府和社會的職責關(guān)系，是養(yǎng)老服務補貼制度有效運行的保障。當前，養(yǎng)老服務補貼制度尚處于初創(chuàng)時期，很多方面較為粗放，我們需要進一步理清思路，明確重點，加大推進力度。

1.細化制度頂層設計

養(yǎng)老服務補貼制度雖然在國家法律上有所明確，但在政策細化上遠遠不夠。要發(fā)揮其作為基本制度的作用，還必須國家有關(guān)部門從補貼對象、評估機制、補貼標準、補貼發(fā)放、服務提供和監(jiān)督管理等方面進一步細化，明確基本流程和工作規(guī)范。應該說，經(jīng)過10多年來地方的實踐創(chuàng)新，目前養(yǎng)老服務補貼制度從國家層面進行全面設計、全面部署的時機已經(jīng)成熟。

2.理清制度內(nèi)涵外延

養(yǎng)老服務補貼制度是補服務而不是基本生活保障，是福利服務而不是救濟，這是這一制度的本質(zhì)所在。從外延看，養(yǎng)老服務涉及生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉、文化娛樂、安全守護、法律維權(quán)等方面的內(nèi)容，范圍較廣，但其核心是生活照料、康復護理等照護服務，也就是護理人員為老年人實現(xiàn)有尊嚴的生活提供的服務。補貼制度要解決的是事關(guān)老年人生命尊嚴的工具性需求，如吃飯、穿脫衣、洗澡等，重點在于幫助老年人吃、穿、洗，而不是飯、衣服等物質(zhì)性內(nèi)容。要進一步理清服務供給和服務設施配套、改造之間的關(guān)系，理清作為補貼制度核心的照護服務和健康體檢、文體娛樂之間的關(guān)系，增加制度的針對性，避免服務泛化。

3.科學確定評估依據(jù)

評估機制與養(yǎng)老服務補貼制度相輔相成，它既是獨立的制度體系，也是補貼制度最重要的組成部分。目前補貼制度不周延的種種問題大多與評估機制不夠科學有關(guān)。其中最關(guān)鍵的是評估指標因素及其關(guān)系的確定，主要在于老人身體狀況、年齡狀況、經(jīng)濟狀況、居住狀況、認知狀況、貢獻程度等。作為服務補貼，身體狀況是老人是否需要照護的決定性因素。作為一項福利制度，經(jīng)濟狀況是老人能否享受補貼及享受到什么程度的依據(jù)。實踐中普遍采用的獨居、空巢等居住狀況，應該是服務需求評估的指標，而不是享受福利服務的條件。因為在現(xiàn)實中居住條件比較復雜，若以此作為老人享受福利服務的標準，容易導致福利及文化的反導向。總之，身體狀況是確定是否需要照護、照護到何種程度的依據(jù)，經(jīng)濟狀況是確定政府是否應該買單、買到何種程度的依據(jù)。老人的綜合情況是政府根據(jù)自身財力推行養(yǎng)老服務補貼制度、確定養(yǎng)老服務補貼對象順序及標準的依據(jù)。

4.推行分類競購方式

競爭性團購方式的實行，使得獲利周期長和公益性質(zhì)并存的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)揮出社會資本中制度資本的作用⑩，有助于降低成本，提高財政資金績效。但是，這種方式在一定程度上也帶來了供需不配套的問題。老年人所需要的服務具有多元性，服務組織作為某一類型的行業(yè)組織，其服務具有單一性和局限性，且不同的服務因其專業(yè)程度不同，單位價格也不同。因此，要根據(jù)服務性質(zhì)和老人需求特點，探索分類購買方式，由不同的專業(yè)機構(gòu)為老人提供不同的專業(yè)服務。這一方式將有利于引導發(fā)展居家養(yǎng)老專業(yè)組織，提高為老服務質(zhì)量。

5.搭建“家”“院”轉(zhuǎn)換機制

即在居家和養(yǎng)老院之間建立補貼隨老人身體狀況進行轉(zhuǎn)換的機制。首先制度設計要體現(xiàn)社會養(yǎng)老服務體系的總體布局，即要體現(xiàn)居家服務和機構(gòu)服務在社會養(yǎng)老服務體系中的功能和職責定位，在居家和機構(gòu)服務補貼標準的統(tǒng)合上要有預設性的政策設計，不宜把居家服務補貼與機構(gòu)服務補貼簡單相抵。其次制度設計一定要融通居家和機構(gòu)，便于老年人及其家人根據(jù)需要在居家和機構(gòu)之間進行轉(zhuǎn)接。

6.構(gòu)建多元監(jiān)管體系

服務監(jiān)管是政府退出直接服務供給后需要強化的職能，包括編制服務標準和服務監(jiān)管。相對而言，服務監(jiān)管問題較多、難度較大。服務監(jiān)管的主體，包括服務對象（老人及家屬）、政府、服務機構(gòu)自身以及第三方等。目前來看，這些主體監(jiān)管職責尚未完全到位。第三方應該是專業(yè)監(jiān)管的主體，力量不足，尚需培植發(fā)展。當前，從政府層面來講，做實以社區(qū)助老員為常規(guī)問詢的監(jiān)督機制，是最易實行且十分有效的。社區(qū)助老員是與老人直接接觸的基層工作人員。當管理和服務分開之后，他們從直接為老人提供服務，轉(zhuǎn)向服務管理、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等。因此，可對其工作職責進一步細化，突出監(jiān)管工作，并將監(jiān)管工作與工作業(yè)績考評直接掛鉤。同時，要通過宣傳，著力提高服務使用者的權(quán)利意識，充分發(fā)揮老人及其家屬作為服務對象的監(jiān)管主體作用，幫助老人學會主動消費和享受養(yǎng)老服務，從而爭取自身的多元需求獲得滿足。

注釋

①許義平、何曉玲：《現(xiàn)代社區(qū)制度實證研究》，中國社會出版社，2008年，第198頁。②吳玉霞：《政府購買居家養(yǎng)老服務的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例》，《中共浙江省委黨校學報》2007年第2期。③竇玉沛：《加快建立健全社會養(yǎng)老服務體系》，《中國社會報》2010年11月12日。④竇玉沛：《貫徹落實國務院常務會議精神實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務體系建設目標》，《社會福利》2013年第9期。⑤⑧曹艷春：《我國適度普惠型社會福利制度發(fā)展研究》，上海世紀出版集團上海人民出版社，2013年，第336、335頁。⑥郅玉玲：《三角洲地區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展》，《學?！?010年第4期。⑦程偉：《居家養(yǎng)老服務券的實踐與思考》，《中國民政》2007年第4期。⑨張國平：《地方政府購買居家養(yǎng)老服務的模式研究：基于三個典型案例的比較》，《西北人口》2012年第6期。⑩許曉茵、李潔明、張鐘汝：《老年利益論》，復旦大學出版社，2010年，第296頁。胡宏偉、童玉林、郭少云：《我國政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀、問題與改進路徑》，《廣東工業(yè)大學學報》（社會科學版）2013年第4期。

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