文/劉武俊 《中國司法》雜志總編輯、研究員

戶籍改革路線圖

文/劉武俊 《中國司法》雜志總編輯、研究員

戶籍制度改革是全面深化改革的一出重頭戲，也是新型城鎮(zhèn)化的重頭戲，加快戶籍制度改革已經(jīng)成為社會各界矚目的焦點(diǎn)。中共中央政治局6月30日召開會議，審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，這份戶籍改革的綱領(lǐng)性文件為深化戶籍制度改革描繪了相對清晰的路線圖，戶籍改革的前景值得期待，戶籍改革將把遷徙權(quán)交給人民群眾，戶籍改革正在逐步地圓人民群眾自由遷徙的中國夢。

戶籍改革的路線圖

黨的十八屆三中全會明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，這為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。這次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。

習(xí)近平同志在6月6日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議時發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌考慮，又要因地制宜、區(qū)別對待。要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。要尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，搞好基本公共服務(wù)，還要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。習(xí)近平同志在談及落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù)時強(qiáng)調(diào)，“目標(biāo)是否堅(jiān)定，決定改革的成?。宦鋵?shí)能否到位，決定藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)?！睂?shí)現(xiàn)戶籍改革的任務(wù)尤其要重視目標(biāo)堅(jiān)定和落實(shí)到位的問題。

新型城鎮(zhèn)化的核心改革是戶籍改革，戶籍制度是新型城鎮(zhèn)化無法回避的最大難題。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“要穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”。目前，從農(nóng)村土地上流出的勞動力人口，約有2.7億仍為農(nóng)村戶籍。其中有約1.7億流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，以及約1億在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村戶籍人口。加上未經(jīng)統(tǒng)計(jì)的上述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家眷，我國農(nóng)村流出人口的總量在3億人左右。同時也有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，這是以常住人口為基數(shù)計(jì)算的，但按照戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。這說明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)，大量進(jìn)城就業(yè)人口沒有享受到城市基本公共服務(wù)。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。

戶籍制度與遷徙自由

在我國歷史上,戶籍制度主要是為分配土地、征收稅賦及攤派徭役提供憑據(jù)。新中國成立后,戶籍制度逐步發(fā)展成為集人口遷移控制和利益資源分配于一體的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密且功能強(qiáng)大的系統(tǒng)性政策,現(xiàn)行戶籍制度迄今依然是一項(xiàng)以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。

客觀地講,傳統(tǒng)戶籍制度對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下維護(hù)社會穩(wěn)定和確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位等需要,確實(shí)起到了“鐵籬笆”似的重要作用。然而,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,濫觴于農(nóng)業(yè)社會和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)戶籍制度已經(jīng)明顯適應(yīng)不了時代的需要?！拌F籬笆”似的戶籍制度不僅鉗制了人才的自由流動和落戶創(chuàng)業(yè),阻礙了市場對人力資源的有效配置,而且在客觀上傷害了一大批民眾尤其是廣大農(nóng)民的感情。既失公正又缺效率的傳統(tǒng)戶籍制度實(shí)際上已經(jīng)成為備受詬病且負(fù)面效應(yīng)甚多的壁壘型政策。

城市戶籍之所以成為香餑餑,數(shù)十年鐵板一塊的戶籍政策之所以難以松動,根本上就是因?yàn)閼艨诟郊又嗟睦?且總是與公共福利掛鉤,包括諸多只有城市居民才能享有的特殊的就業(yè)、教育、補(bǔ)貼、社會保險等權(quán)益。戶籍制度的要義就是徹底剝離附著在戶籍上的不平等權(quán)益福利。

遷徙自由在當(dāng)代中國也經(jīng)歷了一個由肯定到否定再到一定程度的默認(rèn)的曲折歷程。1954年憲法曾明確規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。當(dāng)然,由于上世紀(jì)50年代中國的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展都相當(dāng)落后,城鄉(xiāng)差距過大,當(dāng)時實(shí)行遷徙自由的經(jīng)濟(jì)及社會條件并不成熟。以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志,中國政府開始對人口自由流動實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。該法規(guī)確立了以常住人口為主、嚴(yán)格控制人口流動的基本原則,明確地將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍,并規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。這顯然在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年憲法取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定,此后一直沒有恢復(fù)。這種二元結(jié)構(gòu)的封閉式的戶籍管理模式構(gòu)成了世界罕見的城鄉(xiāng)壁壘,它在城市與農(nóng)村、城市與城市之間構(gòu)筑了一道難以逾越的屏障,城市可憑借戶籍壁壘構(gòu)建住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動力全面就業(yè)的城市就業(yè)制度。在這一背景下,戶口本成為中國人之間身份及待遇差別的一大標(biāo)志。

自由遷徙通過人力資源的有序流動和合理配置,可以為實(shí)現(xiàn)人盡其才、人盡其力和安居樂業(yè)的社會環(huán)境創(chuàng)造有利條件。自由遷徙是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在必然要求,而人力資源的市場配置模式同樣也必然要求法律為勞動力的自由流動提供保障。當(dāng)然,這種自由并非沒有限制的自由放任,而是在國家的法律和政策調(diào)控之下的相對自由,即在通過法律和政策保障公民自由遷徙權(quán)的同時,還要規(guī)范和引導(dǎo)公民的遷徙行為,從而實(shí)現(xiàn)人力資源的有序流動及合理配置。今年的《政府工作報告》明確提出，加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。這是“自由遷徙”首次寫入政府工作報告。

事實(shí)上,自由遷徙已經(jīng)是中國大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個現(xiàn)實(shí)寫照。中國正經(jīng)歷史上最大規(guī)模人口流動。我國人口流動從上世紀(jì)80年代的600萬增加到2013年的2.45億。其中80%的人口是從農(nóng)村流入城市。在未來十幾年，我國還將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，我國流動人口還將持續(xù)增長。不過,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工雖然實(shí)現(xiàn)了形式上的自由遷徙,但卻還沒有真正享受到公正平等的待遇和權(quán)益。在自由遷徙表象的背后隱藏著社會不公的現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)行戶籍制度迄今依然是一項(xiàng)以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。從這一意義上講,戶籍改革等制度改革的目的,就是要為實(shí)現(xiàn)自由遷徙營造一個公平的制度環(huán)境。

戶籍改革面臨的現(xiàn)實(shí)“關(guān)卡”

戶籍制度改革不能一蹴而就，中央政治局會議通過的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出優(yōu)先解決存量，讓進(jìn)城時間長的人口落戶；在不同類型城市實(shí)行差別化落戶政策；除此之外，城鎮(zhèn)化過程并不是解決所有人都到城鎮(zhèn)落戶，至于對流動人口的管理，居住證制度在今后還將長期存在。

戶籍改革是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，必須與相關(guān)制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)。如果不妥善解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會保險、隨遷子女就學(xué)乃至住房等實(shí)際問題，那么進(jìn)城農(nóng)民也就無法真正融入城市。建議先解決舉家遷徙或長期在城務(wù)工人員的社會保障和隨遷子女就學(xué)問題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時，高度重視農(nóng)民工住房問題，在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時，結(jié)合推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，大力發(fā)展房屋租賃市場，充分發(fā)揮企業(yè)、社會和市場的作用來逐步解決。

大城市無疑是戶籍改革最難闖的一道關(guān)。大城市的戶籍改革不可能一步到位只能逐步推進(jìn)，總體上堅(jiān)持逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件的原則。在對象上，可以考慮優(yōu)先放開已在大城市長期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口的落戶條件。在區(qū)域上，特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，可以考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。

需要指出的是，戶籍改革并非換一換戶口本，把農(nóng)業(yè)戶口換成非農(nóng)業(yè)戶口，而是要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民享受到均等的公共服務(wù)。盡管目前已經(jīng)有14個?。▍^(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在形式和名義上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，不過僅僅戶口名稱的變更并不代表名副其實(shí)，戶籍改革的關(guān)鍵在于剝離附著于城市戶口上的福利和分配特權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和全覆蓋，讓公共服務(wù)資源公平地分配給城市的每一個人。如果只是避實(shí)就虛地玩文字游戲，沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公共服務(wù)均等化，那么單純的戶口更名也就沒有多大的實(shí)際意義。

當(dāng)然，戶籍改革也必須尊重群眾的意愿，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個城、何時進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。

戶籍制度改革不可能一蹴而就，必須與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平和城市綜合承受能力相適應(yīng)和相協(xié)調(diào)，與配套制度的改革相協(xié)調(diào)。戶籍改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓傳統(tǒng)的被打上不平等標(biāo)簽的戶籍制度徹底退出歷史舞臺，徹底消除依附在戶籍上的特殊利益和特權(quán)，全面實(shí)行以身份證號碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和全覆蓋，最大限度地保障公民的遷徙權(quán)。諸如浙江德清交通事故賠償領(lǐng)域的“同命同價”試點(diǎn)，國務(wù)院提出的養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)并軌都是消除福利方面的城鄉(xiāng)差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推動人的城鎮(zhèn)化，既為深化戶籍改革打開了一個突破口，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助了一臂之力。當(dāng)附著在戶籍上的福利和特權(quán)被一個個瓦解，戶口本也終將成為一張被時代丟棄的廢紙。

警惕戶口淪為權(quán)力尋租的工具

由于戶口附加著太多不平等的利益、福利和權(quán)利,因而戶口本身也可能蛻變?yōu)闄?quán)力尋租的工具，“社會撫養(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”的土政策就是例證之一?！吧鐣狃B(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”的土政策由來已久，至今依然在不少地方盛行，而其引發(fā)的極端個案也時見諸報端。例如，2013年7月四川瀘州16歲少女蔡艷瓊因家貧，繳不起父母超生她的社會撫養(yǎng)費(fèi)，無戶籍無法參加中考，喝農(nóng)藥自殺，引發(fā)輿論質(zhì)疑“社會撫養(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”。

社會撫養(yǎng)費(fèi)“捆綁式”政策是不少地方受利益驅(qū)動而人為炮制的土政策，并無法律依據(jù)。一旦與上戶口“捆綁”，如不繳清社會撫養(yǎng)費(fèi)，那么計(jì)劃外生育的孩子就不能上戶口，就淪為被限制和剝奪包括受教育權(quán)在內(nèi)的諸多生存發(fā)展權(quán)利的“黑戶”。戶籍登記是法律賦予中國公民的基本權(quán)利，將社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收與上戶口、上學(xué)等權(quán)利“捆綁”，涉嫌侵犯公民受憲法和法律保障的基本權(quán)利。我國沒有任何一部法律法規(guī)支持計(jì)生證明與“上戶口”捆綁。1998年和2010年，公安部、原國家計(jì)生委等部門，曾兩次下發(fā)文件，禁止任何地方自立法規(guī)限制超計(jì)劃生育的嬰兒落戶。但紅頭文件卻遏制不了現(xiàn)實(shí)中的“捆綁”式社會撫養(yǎng)費(fèi)征收政策。盡管今年4月江西省南昌市、山東省相繼公開出臺戶籍“新政”，明確新生兒憑《出生醫(yī)學(xué)證明》即可落戶，與計(jì)生證明和社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收實(shí)行“脫鉤”。但是，目前多數(shù)省市的公安機(jī)關(guān)仍繼續(xù)執(zhí)行計(jì)生證明與戶口“捆綁”制度。在多數(shù)省份要給孩子上戶口，必須出具當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育部門開具的《生育服務(wù)證》(俗稱“準(zhǔn)生證”)或社會撫養(yǎng)費(fèi)繳清證明。

看來，要徹底解決用戶口進(jìn)行權(quán)力尋租的腐敗問題，還是需要從源頭上推進(jìn)戶籍制度改革，取消附著于戶口上的特殊的福利和利益，割斷戶口登記與權(quán)力尋租的臍帶。

用權(quán)利的杠桿撬動戶籍改革

今年6月，浙江德清啟動戶籍制度改革試點(diǎn):交通事故賠償同命同價。德清縣作為浙江省首個實(shí)施戶籍管理制度改革的試點(diǎn)縣，啟動了戶籍制度改革，取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，“同命同價”在道路交通事故案件中得到了實(shí)現(xiàn)。此舉的意義在于用權(quán)利的杠桿撬動戶籍改革。

同一場交通事故，受害人因戶口不同而獲得的死亡賠償費(fèi)相差巨大，“同命不同價”這一現(xiàn)象在人身損害賠償領(lǐng)域，長期被社會大眾所詬病。長期以來，由于我國的戶籍制度區(qū)分農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，既是交通事故賠償?shù)摹巴煌瑑r”。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律與司法解釋的規(guī)定，在涉及人身損害賠償時，死亡、殘疾賠償金的適用標(biāo)準(zhǔn)、賠償數(shù)額因受害人戶籍而差異巨大。交通事故賠償?shù)摹巴煌瑑r”，歸根結(jié)底是源于城鄉(xiāng)戶籍造成的不平等。

戶籍制度改革的實(shí)施，使道路交通事故案件城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了一體化，法院裁判尺度得到了統(tǒng)一，“同命同價”在道路交通事故案件中得到了實(shí)現(xiàn)。除了交通事故賠償領(lǐng)域的“同命不同價”，養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)并軌也是我國首次消除福利方面的城鄉(xiāng)差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推動人的城鎮(zhèn)化。國務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)并軌，將有效消除附著在戶口上的城鄉(xiāng)福利差別，既為深化戶籍改革打開了一個突破口，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助了一臂之力。

戶籍改革固然是塊難啃的硬骨頭，但是再難也要創(chuàng)造條件將改革進(jìn)行到底，創(chuàng)造一切有利條件，打通公平有序落戶的政策通道，讓有失公平、承載不平等待遇的戶籍制度徹底退出歷史舞臺。

流水不腐,戶樞不蠹。新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)可以為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入不竭的動力。不斷推進(jìn)的戶籍改革應(yīng)當(dāng)把戶籍管制的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,而把自由遷徙的權(quán)利放出制度的籠子。唯有更加緊迫、更大魄力、更富智慧地加速推進(jìn)戶籍改革，把公平有序落戶的自由遷徙權(quán)放出戶籍制度的籠子，以人為核心的城鎮(zhèn)化才能真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。追求公平正義的戶籍改革正在破冰，自由遷徙從理念成為現(xiàn)實(shí)亦足可令國人期待，自由遷徙就是有待實(shí)現(xiàn)的實(shí)實(shí)在在的中國夢、人民的夢。

編輯：薛華 icexue0321@163.com