李 薇 丁建定

(1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院，湖北武漢，430073；2華中科技大學(xué)社會學(xué)系，湖北武漢，430074)

結(jié)構(gòu)整合：構(gòu)建中國公平型社會救助制度*

李 薇1丁建定2

(1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院，湖北武漢，430073；2華中科技大學(xué)社會學(xué)系，湖北武漢，430074)

中國社會救助制度整合與體系完善是中國社會保障制度發(fā)展的基點(diǎn)，完善中國社會救助體系的重點(diǎn)在于構(gòu)建公平型的社會救助制度結(jié)構(gòu)體系。通過城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合、城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)、兩類制度間的協(xié)調(diào)，使得城鄉(xiāng)處境相同的所有社會貧困成員享有內(nèi)容一致、水平接近的基本生活保障，這是構(gòu)建中國公平型社會救助制度的路徑選擇。

社會救助；結(jié)構(gòu)體系；公平型

一、引言

黨的十八大報(bào)告明確提出，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。中國社會救助制度整合與體系完善是中國城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展戰(zhàn)略的基點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌的最好突破口。[1]中國救助制度的發(fā)展是一個從內(nèi)容體系完善，到結(jié)構(gòu)體系調(diào)整，再到層次體系合理的過程，其中結(jié)構(gòu)體系的整合是實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌的重點(diǎn)。

社會救助制度的結(jié)構(gòu)體系主要是指社會救助制度的對象構(gòu)成，是社會救助制度體系的核心。它表明社會救助制度對社會困難成員的覆蓋面，反映社會成員享受社會保障權(quán)益的普遍程度，因而也就反映出社會成員享受社會救助制度的公平程度。社會救助制度的公平性是一種橫向公平，包含兩層含義：其一，是指一個社會對于人民生活與發(fā)展所必需的某些物品和服務(wù)，例如食品、衛(wèi)生、醫(yī)療、住房和教育等，設(shè)立最低提供標(biāo)準(zhǔn)；其二，是指社會成員至少可在最低標(biāo)準(zhǔn)下平等地獲取這些物品和服務(wù)。[2]中國社會救助制度的公平性具體表現(xiàn)為：所有救助對象在統(tǒng)一救助水平下，能在當(dāng)?shù)叵碛信c其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，能滿足其基本生活所需的現(xiàn)金補(bǔ)助；同一地區(qū)不同救助對象群體都能享有一致或相近的救助水平。公平型社會救助制度是一種使城鄉(xiāng)處境相同的所有社會貧困成員享有內(nèi)容一致、水平接近的基本生活保障的制度安排。這種制度主要表現(xiàn)在對社會救助對象的性別、職業(yè)、民族和地位等方面不會有所限制，其構(gòu)建涵蓋對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合和對城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合

在公平型社會救助制度中，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合，就是通過制度覆蓋對象的重新審定，對城鄉(xiāng)最低生活保障對象構(gòu)成進(jìn)行新的組合，以求能夠發(fā)揮城鄉(xiāng)最低生活保障制度的最大功效。

(一)農(nóng)村居民最低生活保障制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。這些保障對象的組成方式就是中國農(nóng)村低保制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為同一類型保障對象的地區(qū)結(jié)構(gòu)和同一類型地區(qū)的人群結(jié)構(gòu)。中國農(nóng)村低保制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡使得制度整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整成為必然。

農(nóng)村低保對象內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)不公平現(xiàn)象，即全國各地區(qū)低保對象救助水平不一致、同一地區(qū)不同低保對象群體低保救助水平不一致。保持全國農(nóng)村低保水平的一致或相近，才能凸顯低保制度本身的公平性。實(shí)行統(tǒng)一保障水平下的差別性保障標(biāo)準(zhǔn)，才是消除農(nóng)村低保內(nèi)部結(jié)構(gòu)不公平的合理選擇。統(tǒng)一保障水平也就是實(shí)行全國一致或相近的農(nóng)村居民最低生活保障水平，即全國各地農(nóng)村低保支出占當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的比重相當(dāng)。根據(jù)這種統(tǒng)一的保障水平，全國各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)可以有所差別，但要與當(dāng)?shù)氐捅Ｋ较喈?dāng)。農(nóng)村居民最低生活保障制度的公平性還體現(xiàn)在救助對象人群或身份屬性上。為保證我國農(nóng)村低保制度的公平性，加強(qiáng)對未成年人和殘疾人的基本生活救助是未來制度發(fā)展的必然選擇。

同時，公平型的農(nóng)村低保制度還應(yīng)逐漸覆蓋一些特殊人群，讓這些人群能享有基本的生活救助，例如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、移民、特殊兒童等。而現(xiàn)有農(nóng)村低保制度人群也應(yīng)該重新整合，其中，農(nóng)村五保對象可以與低保對象相整合，將五保供養(yǎng)對象納入城鄉(xiāng)低保范圍，參照低保對象管理。[3]實(shí)際上，五保供養(yǎng)與農(nóng)村低保對象往往交叉覆蓋。數(shù)據(jù)顯示，在2005年享受最低生活保障的農(nóng)村家庭中，有五保戶46.5萬戶，占享受農(nóng)村低保家庭總數(shù)的12.1%，比2004年增加25.3%。[4]農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)該是一種公平型的社會救助制度，只要社會成員生活在貧困線以下都具有享受低保的權(quán)利。

(二)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合

根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。2001-2010年，隨著城市最低生活保障制度的實(shí)施和完善，我國城市低保歷年覆蓋面較為平穩(wěn)，截至2010年底，全國共有1145.0萬戶、2310.5萬城市低保對象。[5]

城市低保制度覆蓋人群類別也較為廣泛的。不同人群，無論身份、年齡、地位等，均能享有基本生活物質(zhì)保障。按照年齡和就業(yè)情況劃分，中國城市低保對象主要包括靈活就業(yè)人員、老年人、登記失業(yè)人員、未登記失業(yè)人員和在校生等，其中，在職人員和其他人員所占比重較小。主要省份城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象構(gòu)成也呈現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)，2011年12月，中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)達(dá)22768396人，其中四川省城鎮(zhèn)低保人數(shù)最多。[6]可見，全國城鎮(zhèn)低保在擴(kuò)大覆蓋面的同時，保障了救助的公平性。

但是，一些特殊城鎮(zhèn)低保對象類別的分布仍稍顯不均衡。以老年人、女性、殘疾人和“三無人員”為例，主要省份城鎮(zhèn)低保比較注重對特殊人群的救助。截至2011年12月，有近2300萬人享有城鎮(zhèn)低保，其中女性9100128人，約占總受援人數(shù)40%；老年人為3421854人，約占總受援人數(shù)15%；殘疾人為1810415人，約占總受援人數(shù)8%；“三無人員”為811087人，約占總受援人數(shù)4%。[7]

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度能較好保障女性的基本生活需要，但是對于老年人、殘疾人和“三無人員”的救助面有待擴(kuò)展。2011年12月，全國主要省份城鎮(zhèn)低保覆蓋人群中，女性所占比例最高，老年人次之，尤以殘疾人和“三無人員”所占比例最低。[7]為保障城鎮(zhèn)低保制度的公平性，加強(qiáng)對殘疾人和“三無人員”的基本生活救助是未來制度發(fā)展的必然選擇。同時，在所有人群保障水平一致的情況下，應(yīng)適當(dāng)提高這些特殊群體的救助標(biāo)準(zhǔn)。2012年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》提出，對最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點(diǎn)救助對象，要采取多種措施提高其救助水平。不同人群的基本生活需求是不同的，分類施保也能體現(xiàn)城鎮(zhèn)低保制度的公平性。

并非簡單的分類施保就能保障城鎮(zhèn)最低生活保障制度的公平性。統(tǒng)一最低生活保障水平是分類施保的前提。各地統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)不是衡量城鎮(zhèn)低保制度公平性的有效指標(biāo)。統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)因素的作用下，在不同地區(qū)不一定具有同樣的滿足低保對象基本生活需求的能力。根據(jù)全國各地最低生活保障制度的供需關(guān)系，一致或相近的低保水平才能更好體現(xiàn)制度的公平性。全國各地區(qū)城鎮(zhèn)最低生活保障水平就是當(dāng)?shù)氐捅ＶС稣计涞貐^(qū)生產(chǎn)總值的比重，它是體現(xiàn)各地區(qū)城鎮(zhèn)低保公平性的指標(biāo)。目前，城鎮(zhèn)低保水平參差不齊，較為影響制度的公平性。實(shí)行統(tǒng)一保障水平下的差異性保障標(biāo)準(zhǔn)，才是城鎮(zhèn)公平型最低生活保障制度的合理選擇。

(三)城鄉(xiāng)最低生活保障制度之間的結(jié)構(gòu)整合

城鄉(xiāng)最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)整合是最低生活保障對象超越地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)、職業(yè)和其他群體類別等方面的限制，實(shí)現(xiàn)覆蓋所有貧困社會成員的最低生活保障制度體系。2012年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，確保把所有符合條件的困難群眾全部納入最低生活保障范圍。它包括兩層內(nèi)容：一是保障對象資格的統(tǒng)一，即面對所有的社會成員采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)去確定其受益資格；[8]二是依據(jù)不同生活需求，對不同保障群體類別實(shí)施最低生活保障制度，即分類施保，同時實(shí)行同一低保水平下的不同保障待遇，且對于特殊人群適當(dāng)提高其救助標(biāo)準(zhǔn)。

公平型城鄉(xiāng)最低生活保障制度表現(xiàn)為城鄉(xiāng)貧困人口中的不同群體都有資格享有最低生活保障制度。按照低保對象的年齡和就業(yè)狀況，城鄉(xiāng)最低生活保障制度包括老年人低保、在職人員低保、靈活就業(yè)人員低保、登記失業(yè)人員低保、未登記失業(yè)人員低保、在校生低保、特殊群體低保。構(gòu)建公平型低保制度，應(yīng)該將城鄉(xiāng)同類人群歸檔統(tǒng)一實(shí)施低保，同時在城鄉(xiāng)實(shí)施同一最低生活保障水平下的差別性救助標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)同一類人群，享有同一低保水平下城鄉(xiāng)有別的低保待遇。城鄉(xiāng)不同人群，享有同一低保水平下城鄉(xiāng)有別且群體有別的低保待遇。針對特殊群體，在保障其享有城鄉(xiāng)同一低保水平的基礎(chǔ)上，提供必要的服務(wù)。

目前，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，但這不是判斷城鄉(xiāng)低保制度公平性的重要依據(jù)。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距與城鄉(xiāng)傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)是分不開的。同時，城市和農(nóng)村處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差距是客觀存在的、無法避免的。企圖實(shí)施統(tǒng)一的城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困居民低保標(biāo)準(zhǔn)，是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會保障制度發(fā)展規(guī)律的，也是不公平的。最低生活保障水平是影響我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度公平性的關(guān)鍵性因素。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，實(shí)施與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的同一最低生活保障水平，做到最低保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，才能有效保障城鄉(xiāng)居民公平享有基本生活保障的權(quán)利，才能體現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的公平性。

三、城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)，主要是城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)住房救助制度和城鄉(xiāng)教育救助制度之間相互配合，以便發(fā)揮城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助的最大效用。公平型的城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度，是城鄉(xiāng)各項(xiàng)專項(xiàng)救助對象不受身份、年齡、種族等因素限制，能享有水平相當(dāng)?shù)膶ｍ?xiàng)救助。這種公平型的制度，能使各專項(xiàng)救助項(xiàng)目達(dá)到功能互補(bǔ)、制度配合，[8]從而提高城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的整體效用。

(一)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的協(xié)調(diào)包括農(nóng)村醫(yī)療救助制度體系的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度體系的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的協(xié)調(diào)。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，農(nóng)村醫(yī)療救助的對象是農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員、地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民。為了發(fā)揮農(nóng)村醫(yī)療救助制度的最大效用，可以從不同救助對象的醫(yī)療救助入手。針對農(nóng)村五保戶的醫(yī)療救助，應(yīng)該與當(dāng)?shù)匚灞９B(yǎng)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度相配合，這在2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中也有提出；針對農(nóng)村貧困戶家庭成員的醫(yī)療救助，應(yīng)該與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障制度相配合；針對其他農(nóng)村貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助，應(yīng)該與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助服務(wù)相配合。目前，農(nóng)村醫(yī)療救助對象較為狹窄，它應(yīng)該保證所有的農(nóng)村貧困居民都能享有基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在發(fā)展制度協(xié)調(diào)性的同時，也要保障制度的公平性。

城市醫(yī)療救助的對象是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員和其他特殊困難群眾。為了提高城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度的整體效用，應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)相配合。具體而言，就是通過對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個人繳費(fèi)部分的補(bǔ)助，使城鎮(zhèn)低保家庭成員等經(jīng)濟(jì)困難家庭人員，能夠享有相關(guān)基本醫(yī)療保障待遇，并幫助解決相關(guān)基本醫(yī)療保障起付線以下的自付部分。對經(jīng)相關(guān)保障制度補(bǔ)償后個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用有困難的救助對象，要及時給予醫(yī)療救助。城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度是一種協(xié)調(diào)性的制度，同時也是一種公平性的制度。目前的城鎮(zhèn)醫(yī)療救助對象較為有限。在未來的發(fā)展中，逐漸擴(kuò)面，保障所有城鎮(zhèn)貧困居民的基本醫(yī)療服務(wù)需求，將會是城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度的路徑選擇。

農(nóng)村和城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度是我國醫(yī)療救助制度的組成部分，要發(fā)揮兩者的整體效用，應(yīng)加強(qiáng)它們之間的制度互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的一體化。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的協(xié)調(diào)，就是救助對象的一體化，救助標(biāo)準(zhǔn)的一體化，經(jīng)管體系的一體化。逐漸統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助對象，同時，適當(dāng)將一般城鄉(xiāng)貧困居民納入救助體系。在切實(shí)將城鄉(xiāng)低保家庭成員和五保戶納入醫(yī)療救助范圍的基礎(chǔ)上，逐步將其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員納入醫(yī)療救助范圍。逐漸統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，城鎮(zhèn)和農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一醫(yī)療救助水平，按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，享有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的差別性救助標(biāo)準(zhǔn)。逐漸統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療救助經(jīng)辦管理體系。探索實(shí)行“一站式”管理服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)不同醫(yī)療保障制度間人員信息、就醫(yī)信息和醫(yī)療費(fèi)用信息的共享，提高管理服務(wù)效率，方便困難群眾。

(二)城鄉(xiāng)住房救助制度的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)住房救助制度的協(xié)調(diào)包括農(nóng)村住房救助制度的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)住房救助制度的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)住房救助制度之間的協(xié)調(diào)。中國農(nóng)村住房救助比較單一，目前還未建立完整的農(nóng)村住房救助制度，主要內(nèi)容是危舊房改造。農(nóng)村危舊房改造的對象是居住在危舊房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。救助對象范圍較為有限，并非所有的農(nóng)村貧困居民都能享有基本的住房救助，例如游牧民、移民、漁民等。這些特殊貧困群體的住房問題，應(yīng)該與農(nóng)村住房救助制度相配合解決。此外，協(xié)調(diào)農(nóng)村住房救助制度本身，還包括對救助對象的科學(xué)界定，農(nóng)村住房救助制度發(fā)展的過程，也是救助對象適度擴(kuò)展的過程。

城鎮(zhèn)住房救助制度體系較為完善，包括廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度和公共租賃住房制度。協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)住房救助制度，就是制度對象的明確和制度內(nèi)容的配合。廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和公共租賃住房制度保障對象相似，如表1所示，但制度保障對象之間應(yīng)該有明確的區(qū)分，同時制度之間應(yīng)該能形成很好的網(wǎng)絡(luò)，共同保障城鎮(zhèn)不同住房需求層次貧困群體的住房權(quán)利。按照保障對象的規(guī)定，最低層次住房救助是廉租房，其次是經(jīng)濟(jì)適用房，再就是公共租賃房。也就是說，針對最低收入家庭提供廉租住房；針對低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用住房；針對中等偏下收入提供公共租賃住房。

表1 三項(xiàng)住房保障制度內(nèi)容的對比

資料來源：根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》制表。

三項(xiàng)住房保障制度主要面對的都是城鎮(zhèn)低保對象，并沒有體現(xiàn)嚴(yán)格的收入界限。保障對象收入邊界應(yīng)該清晰，制度保障對象邊界不明，可能導(dǎo)致制度依賴、制度錯位、制度漏洞等問題。廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度和公共租賃住房制度是針對3種不同住房需求層次而設(shè)計(jì)的，應(yīng)該保持各自的獨(dú)立性，才能凸顯制度的互補(bǔ)性。最低收入、低收入和中等偏下收入的保障對象是有明顯邊界的。3種制度保障對象是排他的關(guān)系，并非包含的關(guān)系。也就是說，廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度和公共租賃住房制度是針對3種不同收入范圍確定保障對象的各自獨(dú)立而又相互聯(lián)系的城鎮(zhèn)住房救助制度。

《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象要與廉租住房保障對象相銜接。這種銜接的原則應(yīng)該是兩項(xiàng)制度對象不能重復(fù)，銜接的路徑應(yīng)該是制度對象收入邊界的嚴(yán)格劃分，例如低保對象選擇經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)該嚴(yán)格審核其收入界限?！蛾P(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》規(guī)定，已享受廉租住房實(shí)物配租和經(jīng)濟(jì)適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房?？梢?，制度保障對象的非重復(fù)性是城鎮(zhèn)住房救助制度協(xié)調(diào)的重點(diǎn)，關(guān)鍵在于明確制度保障對象的界限。根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況科學(xué)制定3種住房救助保障對象的收入范圍是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)住房救助制度的良好措施。

城鄉(xiāng)住房救助制度的協(xié)調(diào)，主要是統(tǒng)一住房救助水平下不同住房救助制度的構(gòu)建。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)人口的差距，制約了城鄉(xiāng)住房狀況。對城鄉(xiāng)貧困群體的住房救助，應(yīng)該是城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別實(shí)行與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的住房救助制度。逐步完善城鎮(zhèn)住房救助制度，改善農(nóng)村住房救助制度，才能發(fā)揮城鄉(xiāng)住房救助制度的整體效用。

(三)城鄉(xiāng)教育救助制度的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)教育救助制度的協(xié)調(diào)在于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育救助的統(tǒng)一、城鄉(xiāng)職業(yè)教育救助的統(tǒng)一、城鎮(zhèn)高等教育救助的完善和城鄉(xiāng)特殊教育救助的建立。統(tǒng)一城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育救助，包括保障對象、保障內(nèi)容、保障水平的統(tǒng)一。城鄉(xiāng)幼兒園、小學(xué)、中學(xué)里貧困的學(xué)生都能享有基礎(chǔ)教育救助，救助水平城鄉(xiāng)一致，但是標(biāo)準(zhǔn)存在差異性。目前的基礎(chǔ)教育救助主要是針對小學(xué)層面，幼兒園和中學(xué)特別是高中生也應(yīng)該逐漸納入救助范圍。城鄉(xiāng)職業(yè)教育救助應(yīng)該保障城鄉(xiāng)貧困學(xué)生都能接受中等職業(yè)教育，排除地域的限制。城鎮(zhèn)高等教育救助涵蓋了城鄉(xiāng)貧困學(xué)生的教育救助，其自身的完善就能有助于城鄉(xiāng)教育救助制度整體功效的發(fā)揮。目前的高等教育救助形成了基本的制度框架，很好地滿足了高校貧困學(xué)生受教育的需求，但是，救助對象的確定存在很大難度，學(xué)生的貧困標(biāo)準(zhǔn)有待明確，需要建議審核考察制度。此外，城鄉(xiāng)還存在大量特殊教育，建立配套的特殊教育救助也是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育救助制度的必要措施。

四、城鄉(xiāng)最低生活保障與專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)

最低生活保障制度的基本目的及核心功能是保障城鄉(xiāng)居民的基本生活，這就決定了最低生活保障制度在整個社會救助制度中的基礎(chǔ)地位，專項(xiàng)救助制度的目的及其功能則主要是滿足城鄉(xiāng)特殊困難群體在某些方面的特殊需求，從而決定了專項(xiàng)救助制度在整個社會救助制度中的輔助作用。城鄉(xiāng)特殊困難群體的貧困原因一般比較復(fù)雜，這也就決定了社會救助制度的復(fù)雜性，一些特殊困難群體的困難可能僅僅表現(xiàn)為基本生活水平過低，更多的特殊困難群體的困難則不僅表現(xiàn)為基本生活水平很低，還表現(xiàn)在存在嚴(yán)重的健康、住房與教育等方面的困難，甚至這些困難就是導(dǎo)致其基本生活水平很低的直接原因，因此，最低生活保障制度與專項(xiàng)救助制度功能的背后，就是與不同原因所導(dǎo)致的困難直接相關(guān)的社會群體結(jié)構(gòu)問題。

目前社會救助相關(guān)政策法規(guī)在城鄉(xiāng)最低生活保障與專項(xiàng)救助制度之間的規(guī)定存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，其中，最為突出的問題則是最低生活保障對象在享有相關(guān)社會救助制度中的優(yōu)勢地位。例如，現(xiàn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度規(guī)定：在切實(shí)將城鄉(xiāng)低保家庭成員和五保戶納入醫(yī)療救助范圍的基礎(chǔ)上，逐步將其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員納入醫(yī)療救助范圍。其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員主要包括低收入家庭重病患者以及當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員。對城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶和其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員，要按照有關(guān)規(guī)定，資助其參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療并對其難以負(fù)擔(dān)的基本醫(yī)療自付費(fèi)用給予補(bǔ)助。對于城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶等醫(yī)療救助對象，憑相關(guān)證件或證明材料，到開展即時結(jié)算的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，應(yīng)由醫(yī)療救助支付的，由定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)即時結(jié)算，救助對象只需支付自付部分。[9]

現(xiàn)行城鎮(zhèn)特殊困難家庭住房保障制度規(guī)定：所有設(shè)區(qū)的城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基本做到應(yīng)保盡保；廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn)，由城市人民政府按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房價(jià)格水平確定。廉租住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難標(biāo)準(zhǔn)和保障面積標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動態(tài)管理，由城市人民政府每年向社會公布一次。[10]

現(xiàn)行城鄉(xiāng)未成年人教育救助制度規(guī)定：城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助對象為：持有農(nóng)村五保供養(yǎng)證的未成年人；屬于城市“三無”對象(即無勞動能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人但扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力)的未成年人；持有城鄉(xiāng)最低生活保障證和農(nóng)村特困戶救助證家庭的未成年子女；當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他需要教育救助的對象。救助的目標(biāo)為：對持有農(nóng)村五保供養(yǎng)證和屬于城市“三無”對象的未成年人，基本實(shí)現(xiàn)普通中小學(xué)免費(fèi)教育；對持有城鄉(xiāng)最低生活保障證和農(nóng)村特困戶救助證家庭的子女在義務(wù)教育階段基本實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”(免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生活費(fèi))，高中教育階段要提供必要的學(xué)習(xí)和生活補(bǔ)助。[11]

顯然，在上述三項(xiàng)主要專項(xiàng)救助制度之中，是否最低生活保障對象包括農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，成為決定申請者是否能夠成為醫(yī)療救助、住房救助與未成年人教育救助對象的先決條件，尤其是在目前專項(xiàng)救助資源比較有限的情況下，是否最低生活保障對象幾乎成為申請者能否成為相關(guān)專項(xiàng)救助對象的唯一條件，最低生活保障證的隱性功能與潛在價(jià)值越來越大，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在享有專項(xiàng)救助的過程中存在一定的不合理現(xiàn)象。

為了促進(jìn)社會救助制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障特殊困難群體在享有社會救助權(quán)益方面的公平與均等權(quán)利，必須關(guān)注和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)最低生活保障與專項(xiàng)救助制度。首先，必須保證城鄉(xiāng)最低生活保障對象在獲相關(guān)專項(xiàng)救助時的優(yōu)先地位，但不應(yīng)該突出最低生活保障對象在獲得相關(guān)專項(xiàng)救助制度救助時的優(yōu)勢地位，且在不同專項(xiàng)救助制度之中，最低生活保障對象的優(yōu)先地位應(yīng)有所區(qū)別。最低生活保障對象往往是最困難的社會群體，且其困難通常是由于極為特殊的原因如健康、教育原因等所導(dǎo)致，而住房問題較之健康、教育等問題則有所不同，健康、教育問題可能成為致貧的直接原因，而住房問題更多地表現(xiàn)為貧困的直接結(jié)果，因此，最低生活保障對象應(yīng)該在享有醫(yī)療救助與未成年人教育救助制度時具有優(yōu)先乃至優(yōu)勢地位，而不應(yīng)該在享有住房救助制度時享有同樣的優(yōu)先或者優(yōu)勢地位。

其次，應(yīng)該切實(shí)保證非最低生活保障對象享有相關(guān)專項(xiàng)救助制度時的公平地位。在強(qiáng)調(diào)最低生活保障對象享有醫(yī)療救助與未成年人教育救助制度方面的優(yōu)先地位時，應(yīng)該合理有效地保證非最低生活保障對象享有醫(yī)療救助與未成年人教育救助制度中的公平地位，同時，賦予非最低生活保障對象與最低生活保障對象同樣的申請與享有住房救助制度的權(quán)益與地位。應(yīng)該強(qiáng)化對非最低生活保障對象申請和享有相關(guān)專項(xiàng)救助制度的支持，因?yàn)?，對非最低生活保障對象提供及時和必要的相關(guān)專項(xiàng)救助，可以及時有效地防止非最低生活保障對象陷于貧困，進(jìn)而及時有效地預(yù)防非最低生活保障對象變成最低生活保障對象。這不僅是一種積極的社會救助理念與制度選擇，也有助于為最低生活保障對象提供更加充分的相關(guān)專項(xiàng)救助。

五、簡要結(jié)論

綜上所述，完善中國社會救助體系的重點(diǎn)在于整合社會救助制度的結(jié)構(gòu)體系，構(gòu)建公平型社會救助制度，以實(shí)現(xiàn)同類救助對象的地區(qū)均衡和不同救助對象的人群均衡。中國社會救助制度結(jié)構(gòu)體系的整合有賴于城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合及對城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的協(xié)調(diào)。通過農(nóng)村最低生活保障制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合、城鎮(zhèn)最低生活保障制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)整合，構(gòu)建公平型最低生活保障制度；通過城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)住房救助制度的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)教育救助制度的協(xié)調(diào)，構(gòu)建公平型專項(xiàng)救助制度。與此同時，也要加強(qiáng)城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度與低保制度間的協(xié)調(diào)，以保障專項(xiàng)救助對象和低保對象的整體公平性。

[1]童星：《社會救助是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“突破口”》，載《中國社會保障》,2009(9)。

[2]Nicholas Barr.“The Economics of the Welfare State”，Stanford: Stanford University Press, 1998

[3]歐陽運(yùn)瑞：《永州市實(shí)施農(nóng)村五保供養(yǎng)與城鄉(xiāng)低保捆綁運(yùn)行新模式》，載《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》,2010(2)。

[4]賴志杰、賴永鋒：《五問題困擾農(nóng)村五保供養(yǎng)》，載《社會工作》,2009(1)。

[5]民政部：《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml。

[6] [7]民政部：《2011年第4季度全國縣以上城市低保數(shù)據(jù)》，http://files2.mca.gov.cn/cws/201202/20120209103721108.htm。

[8]周弘：《社會保障制度國際比較》，北京，中國勞動社會保障出版社，2010。

[9]民政部：《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200906/20090600031974.shtml。

[10]《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm。

[11]民政部、教育部：《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200711/20071100003528.shtml。

TheStructureIntegration:BuildingaFairSocialAssistanceSysteminChina

LI Wei DING Jianding

The integration and system-improvement of social assistance system in China is the starting point of the development social security system of China. To improve the social assistance system focus on building a fair structure system of social assistance system. Through the integration of urban and rural minimum living security system, the coordination of urban and rural special relief system, the coordination between the two types of systems,either poor members of society from urban and rural areas should enjoy a consistent or simular level of the basic livelihood guarantee, which is the path to build a fair social assistance system in China.

social assistance，structural system，equity pattern

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*本文受中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)振興工程科研基金資助。