省際流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制研究
——以新安江流域?yàn)槔?/h1>
2014-09-11 02:59:04賈本麗孟楓平
安慶師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2014年4期
賈本麗，孟楓平
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 安徽 合肥 230036)
省際流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制研究
——以新安江流域?yàn)槔?/p>
賈本麗，孟楓平
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 安徽 合肥 230036)
近年來，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的負(fù)效應(yīng)不斷升高，江河、湖泊水質(zhì)變差、水體富營養(yǎng)化等頻頻出現(xiàn)，流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段已逐漸被國家所重視。新安江流域地跨皖浙兩省，促進(jìn)該流域共同富裕、和諧發(fā)展，建立省際流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義。要拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)補(bǔ)償主體，建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)。
生態(tài)補(bǔ)償水資源新安江流域機(jī)制探討
一、研究背景及意義
伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但由于我國過去一味追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視了對環(huán)境的保護(hù)，使得我國生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞，主要江河湖泊的生態(tài)問題日益嚴(yán)重。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的深入，人們也意識到流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著相互影響相互制約的關(guān)系，中央和地方各級政府也積極出臺了一系列保護(hù)生態(tài)的措施。但由于江河湖泊具有一定的時空分布性，尤其是較大的水系往往橫跨多個行政區(qū)域，在對流域水資源的開發(fā)利用及保護(hù)過程中往往產(chǎn)生諸多利益及矛盾沖突。因此，建立有效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已成為解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，協(xié)調(diào)流域之間、上下游主體之間利益沖突的重要途徑。
目前，我國一些地區(qū)已經(jīng)開展了一些流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，如遼河流域、巢湖流域、太湖流域等在生態(tài)補(bǔ)償方面都已開展了一些具有可操作性的實(shí)際工作[1]。但這些都只是停留在流域內(nèi)部或者本省內(nèi)部，而2011年，備受矚目的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)——新安江流域啟動，這是全國首個跨省流域補(bǔ)償工作的試點(diǎn)。這項(xiàng)工作不僅能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展，而且也為全國以后的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作提供了經(jīng)驗(yàn)和示范。
二、建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義
生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。目前國際上使用的生態(tài)補(bǔ)償概念是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services，PES)或生態(tài)效益付費(fèi)(Payment for Ecological Benefit，PEB)。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約的管制工具，越來越多地被應(yīng)用到各種環(huán)境工程之中。在生態(tài)文明建設(shè)時代背景下，隨著新安江流域生態(tài)保護(hù)上升到國家層面，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)正成為杠桿，撬動起整個流域的環(huán)境綜合治理。新安江流域橫跨皖浙兩省，構(gòu)建完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對協(xié)調(diào)皖浙兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義[2]。
(一)為長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)力支撐
近年來，隨著長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其戰(zhàn)略地位愈顯突出?？墒前殡S經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的環(huán)境問題形勢也不容樂觀，目前，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣污染、水資源短缺的矛盾日益尖銳。而千島湖即新安江水庫，是我國長三角地區(qū)最大的淡水人工湖和重要的水源地。承載千島湖的新安江水系，發(fā)源于安徽黃山休寧縣，經(jīng)浙江千島湖匯入錢塘江，是長三角地區(qū)重要的生態(tài)屏障。千島湖及新安江的生態(tài)戰(zhàn)略地位極為重要，是我國現(xiàn)階段不可多得而亟待保護(hù)的水生態(tài)區(qū)域之一。但是由于新安江橫跨皖浙兩省，關(guān)于共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的流域補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，因此，我們應(yīng)該樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮流域生態(tài)功能，提高流域水資源保障能力，實(shí)現(xiàn)“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”，積極構(gòu)建和完善新安江流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全力打造長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎之一的長三角地區(qū)提供強(qiáng)有力支撐。
(二)有利于協(xié)調(diào)省際區(qū)域矛盾，統(tǒng)籌地區(qū)間和諧發(fā)展
新安江是皖浙兩省間的省際河流。改革開放以來，浙江省依托東部沿海的地理優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，而安徽省地處中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，尤其是近幾年，浙江省的經(jīng)濟(jì)總量及人均GDP已躋身全國前列，皖浙兩省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也不斷拉大(見表1)。
表1 安徽省與浙江省國內(nèi)生產(chǎn)總值比較表(億元)
從上表可以看出，伴隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，安徽省依托自身優(yōu)勢,經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，2010—2013年，安徽省與浙江省的GDP比值呈緩慢下降趨勢，但GDP年差額卻呈現(xiàn)逐年上升趨勢，由2010年的14 836.6億元擴(kuò)大為2013年的18 529.6億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依然很大。
隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展，水資源開發(fā)利用量將逐年增加，水污染逐年加重，新安江下游地區(qū)對上游的水資源量與質(zhì)的要求也不斷提高。而上游的安徽省也迫切需要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，縮小差距，用水量和排污量也將不斷增加。在這種現(xiàn)實(shí)需求的背景下，新安江流域水資源的可持續(xù)利用及水環(huán)境的保護(hù)就面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、對全流域進(jìn)行綜合規(guī)劃，是促進(jìn)上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的建設(shè)協(xié)調(diào)共贏的迫切要求[3]。
(三)是流域生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的科學(xué)選擇
外部性(externality)理論是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，它在環(huán)境資源中的應(yīng)用主要反映在兩個方面：一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本，二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益。水資源作為一種自然資源，同時又是一種公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，也正是由于這種外部性容易導(dǎo)致受益者“搭便車”的現(xiàn)象。這樣就會出現(xiàn)上游花錢保護(hù)和治理，下游免費(fèi)享受上游帶來的環(huán)境效應(yīng)，上下游利益主體間矛盾由此產(chǎn)生。從長遠(yuǎn)來看，為解決“公共物品”搭便車的問題和協(xié)調(diào)新安江水資源外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的公平問題，促進(jìn)流域內(nèi)共同富裕、和諧發(fā)展，構(gòu)建一個完善的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制是十分必要和緊迫的科學(xué)選擇。
三、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償成本效益分析
(一)新安江流域概況
新安江發(fā)源于安徽省黃山市的休寧縣，途經(jīng)千島湖、富春江流入錢塘江，地跨皖浙兩省，干流總長359公里，流域總面積11 674km2，它是安徽省內(nèi)僅次于長江、淮河的第三大水系，也是浙江省最大的入境河流。新安江上游水資源總量達(dá)60億m3，約占安徽水資源總量的11%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新安江流域在安徽與浙江的分界面平均徑流量為65.3億m3，是下游千島湖的主要水源地。截至2010年底，流域人口185.67萬人，其中浙江55.85萬人，安徽省129.82萬人，人口密度每平方公里162人。上游地區(qū)多為山丘和丘陵，經(jīng)過十幾年的保護(hù)和建設(shè)，森林覆蓋率達(dá)到75%以上，水源涵養(yǎng)能力得到極大提高，其優(yōu)質(zhì)的水資源也為下游千島湖景區(qū)和杭州等地的發(fā)展提供了相當(dāng)大的水環(huán)境容量。
(二)新安江流域上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)成本分析
新安江流域是全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)流域。為切實(shí)保護(hù)新安江流域的生態(tài)環(huán)境，保持新安江的優(yōu)良水質(zhì)，上游地區(qū)在退耕還林、水土保持、水污染治理等方面投入了大量的資金進(jìn)行保護(hù)和改善。以黃山市為例，從2011年開始試點(diǎn)至2013年底，黃山市共實(shí)施新安江綜合治理項(xiàng)目360個，完成投資345億元。其中，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目156個，完工項(xiàng)目72個，完成投資60億元(如圖所示)。
圖1 黃山市2011-2013年新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目情況
在新安江流域生態(tài)保護(hù)過程中，上游地區(qū)不僅直接投入了大量的資金，同時各地嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，對所有的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評和環(huán)?！叭瑫r”制度，嚴(yán)把招商引資項(xiàng)目“準(zhǔn)入關(guān)”。2011-2013年，黃山市共否定外來投資項(xiàng)目160多個，投資總規(guī)模達(dá)160億元，關(guān)停淘汰污染企業(yè)150多戶。
(三)新安江下游地區(qū)受益情況分析
新安江上游的流域生態(tài)保護(hù)為下游地區(qū)提供了充足優(yōu)質(zhì)的水源，對于保障浙江省下游地區(qū)的居民生活用水和企業(yè)用水起到了關(guān)鍵作用。同時，這一江碧水清泉給下游地區(qū)浙江省帶來的不僅是難以估計(jì)的生態(tài)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)，更重要的是巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。以旅游業(yè)為例，新安江良好的生態(tài)環(huán)境給下游地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展帶來了無限的生機(jī)，如下圖所示。
圖2 2010-2013年千島湖旅游人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖
“杭州——千島湖——黃山”作為聞名世界的旅游黃金線，在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了不可替代的作用。僅千島湖一地區(qū)，每年接待的游客由2010年的300多萬人增加到2013年的900多萬人，旅游收入也從2010年的45.4億元上升到2013年的81.21億元，為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┝?3 000多個就業(yè)崗位，同時也解決了周邊地區(qū)60 000人的就業(yè)，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。這不僅促使了下游地區(qū)GDP的增長，同時，如此巨大的經(jīng)濟(jì)回報也促使當(dāng)?shù)厝藗兏佣谜湎Ш捅Ｗo(hù)自然環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展。
圖3 2010-2013年千島湖旅游收入統(tǒng)計(jì)圖
四、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及存在問題
(一)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀
對跨越浙皖兩省的新安江流域來說，上下游如何履行好保護(hù)和治理的責(zé)任，兩省政府曾多年博弈。早在2005年，兩省就開始了對建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的商談[4]。2011年，在中央政府的推動下，兩省正式啟動了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，因其作為我國第一個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)而備受關(guān)注。具體的補(bǔ)償操作辦法是：在監(jiān)測年度內(nèi)，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金為每年5億元。其中，中央財(cái)政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域的水質(zhì)為考核基本標(biāo)準(zhǔn)，上游的安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游的浙江補(bǔ)償給安徽1億元，低于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽補(bǔ)償給浙江1億元。
新安江的治理工作涉及兩個省，其中主要的任務(wù)還是在上游的安徽。為推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，由黃山市委書記掛帥，專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，同時還專門設(shè)立了新安江流域生態(tài)保護(hù)局，對涉及退耕還林、工業(yè)污水治理、垃圾處理、農(nóng)村污染治理、河道整治等方面的進(jìn)行全面整治。此外，黃山市還加大投資力度，優(yōu)化升級工業(yè)項(xiàng)目，啟動各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目，以更切實(shí)地保護(hù)新安江流域的自然生態(tài)。
2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續(xù)6次在兩省交界處的新安江江段進(jìn)行水質(zhì)檢測。此舉意味著中國第一例跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開始進(jìn)入了實(shí)質(zhì)操作階段。
據(jù)2013年6月安徽省環(huán)保廳公布的數(shù)據(jù)，新安江總體水質(zhì)狀況為優(yōu)，是我國為數(shù)不多的優(yōu)質(zhì)流域之一。安徽境內(nèi)8個斷面水質(zhì)均為I—III類。4個斷面中，3個斷面水質(zhì)為Ⅱ類，1個斷面水質(zhì)為Ⅲ類。支流4個斷面中，2個斷面水質(zhì)為Ⅱ類，2個斷面水質(zhì)為Ⅲ類。以全年平均值計(jì)算，Ⅰ類水約占78%，Ⅱ類水約占21%，Ⅲ類水約占1%，符合并優(yōu)于Ⅲ類水，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成果初見成效。(新安江流域水質(zhì)現(xiàn)狀詳細(xì)情況如表2)
表2 安徽省新安江流域水質(zhì)現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表
數(shù)據(jù)來源：黃山市環(huán)保局提供。
據(jù)相關(guān)資料顯示，目前中國已有8個省份出臺流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但進(jìn)展都很緩慢。而浙江、安徽兩省也經(jīng)過多年醞釀、反復(fù)磋商，形成了今天的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合保護(hù)及治理水環(huán)境提供了新的解決方案。但是，這一新政能否為新安江的一江清水提供切實(shí)保障，能否協(xié)調(diào)好浙皖兩省的利益還有待觀察。
(二)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
1.補(bǔ)償資金問題
根據(jù)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制規(guī)定，中央加地方政府每年的補(bǔ)償資金為5億元，其中中央財(cái)政劃撥安徽3億，安徽、浙江根據(jù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)決定各自1億元補(bǔ)償流向?？墒沁@幾億元能否滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枰芊窀纳粕嫌伟傩盏纳?，能否促進(jìn)當(dāng)?shù)刂鲃映袚?dān)“保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)”的責(zé)任？長期以來，為保護(hù)新安江良好的生態(tài)環(huán)境，黃山市投入了大量的人力物力財(cái)力，犧牲諸多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。而在浙江，為保護(hù)新安江千島湖水質(zhì)，相關(guān)地方也關(guān)閉了許多重污染企業(yè)。黃山市計(jì)劃用3至5年的時間，實(shí)施新安江流域綜合治理重點(diǎn)項(xiàng)目500多個，投資總規(guī)模將突破400億元。與之相對照，目前的補(bǔ)償資金對于保護(hù)新安江水環(huán)境只是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)的需要。
2.補(bǔ)償規(guī)則問題
新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一度因?yàn)檎阃顑墒τ谘a(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)上的巨大分歧而停滯不前，經(jīng)過一系列協(xié)商，最終雙方達(dá)成一致，把新安江最近三年的平均水質(zhì)作為評判基準(zhǔn)，往后每年的檢測數(shù)據(jù)與之對比。中國環(huán)境檢測總站為此制定了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作聯(lián)合檢測實(shí)施方案》，明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監(jiān)測斷面，監(jiān)測頻率為每月一次，把監(jiān)測結(jié)果作為流域補(bǔ)償考核依據(jù)。
雖然考核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，但雙方還有分歧。目前，安徽省認(rèn)為上游地區(qū)需要更大發(fā)展空間。對此，外界理解為安徽省認(rèn)為交界斷面水質(zhì)目標(biāo)要留出余地，浙江省則認(rèn)為，千島湖的生態(tài)保護(hù)刻不容緩，如水質(zhì)繼續(xù)惡化，生態(tài)后果不堪設(shè)想。其次，在補(bǔ)償試點(diǎn)后，水質(zhì)如果繼續(xù)惡化，無法為探索建立全國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供示范。為此，兩省目前仍在積極與國家有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，協(xié)議的整體簽訂仍需時日。
3.補(bǔ)償公平問題
“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”一直是生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t之一。上游的安徽省為保護(hù)環(huán)境犧牲發(fā)展機(jī)會，付出機(jī)會成本，下游的浙江省從中受益，上游地區(qū)應(yīng)該和下游地區(qū)共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，下游應(yīng)和上游共擔(dān)環(huán)保責(zé)任[5]。但是口號好提，落實(shí)不易。一面是富庶的浙江省，一面是相對落后的安徽省，如何體現(xiàn)公平，如何做到“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”，怎樣體現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，還要在實(shí)踐中進(jìn)一步落實(shí)。
五、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制探討
(一)流域生態(tài)補(bǔ)償資金渠道
流域生態(tài)補(bǔ)償能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于補(bǔ)償資金是否充足。目前新安江流域補(bǔ)償資金主要來源于政府縱向轉(zhuǎn)移支付，可補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需求。因此，還應(yīng)該在加大各級政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付力度的同時，建立多渠道、多層次的籌措生態(tài)補(bǔ)償資金制度，如適時征收生態(tài)安全保險金、建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金等。
(二)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
目前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖初步達(dá)成統(tǒng)一，但依然存在問題。在制定流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，應(yīng)綜合考慮上下游地區(qū)水、林、地等生態(tài)系統(tǒng)功能、人均GDP等因素，運(yùn)用效果評價法、收益損失法等方法，建立適應(yīng)于新安江流域生態(tài)實(shí)際情形的補(bǔ)償自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評估體系和科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。
(三)流域生態(tài)補(bǔ)償主體
目前，我國的流域生態(tài)補(bǔ)償主體的確定比較模糊，需要進(jìn)一步明晰。補(bǔ)償主體應(yīng)包括政府、受益者、污染者。政府作為人民群眾和社會利益的代表，有責(zé)任通過財(cái)政、政策等方面對生態(tài)補(bǔ)償提供支持。受益者主要是在進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)過程中受益的群體和個人。污染者則包括流域范圍內(nèi)在生產(chǎn)和生活中向流域內(nèi)排放污染物的企業(yè)、單位或個人，應(yīng)承擔(dān)一定的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)[6]。
(四)流域生態(tài)補(bǔ)償方式
應(yīng)建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，由現(xiàn)在的以政府為主導(dǎo)，市場運(yùn)作為輔逐漸轉(zhuǎn)向政府和市場為主導(dǎo)，其他方式并存的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。目前新安江流域是以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔的補(bǔ)償方式。在新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償方式方面，我們還應(yīng)該積極推進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步完善市場化補(bǔ)償方式，積極發(fā)揮市場運(yùn)作的功能。如探索水資源交易、水權(quán)配額交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式，規(guī)范建立排污權(quán)交易市場、水資源交易市場等，確定多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式。同時，流域生態(tài)補(bǔ)償方式除了資金補(bǔ)償，還應(yīng)該大力提倡和實(shí)施政策、項(xiàng)目、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等補(bǔ)償方式，這樣不僅可以解決資金短缺和融資困難的問題，還可以充分發(fā)揮上下游地區(qū)自身優(yōu)勢，帶動兩地生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而縮小兩地差距，有利于上下游地區(qū)共享共建協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。
[1]黃曄.基于水足跡理論的生態(tài)補(bǔ)償核算研究——以太湖流域?yàn)槔?[D].南京：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.
[2]陳東風(fēng)，張世能，徐圣友.新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策研究與實(shí)踐——以新安江上游休寧縣為例[J].黃山學(xué)院學(xué)報，2013，15(4)：24-28.
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[5]劉 濤,吳鋼,付曉.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償制度——基于一個污染賠償?shù)乃憷齕J].生態(tài)學(xué)報，2012,32(10)：2985-2991.
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責(zé)任編校：汪沛
OntheLong-termEco-compensationMechanismofInter-provincialRiverBasins:WiththeXinanRiverBasinasanExample
JIA Ben-li, MENG Feng-ping
(College of Economics and Management, Anhui Agricultural University)
In recent years, due to the increasing negative effect caused by regional economic development, the water quality of rivers and lakes has become worse and the eutrophication in water body has been heavier. The eco-compensation of river basins as an economic means of eco-environmental protection has drawn the attention of the country increasingly. The Xinan river basin spans Anhui province and Zhejiang province. Promoting common prosperity and harmonious development in the area requires a long-term eco-compensation mechanism, which is of great realistic significance. We need broaden the capital channel of eco-compensation, establish its standards, clarify its bodies and set up a layered compensation system of governments, local regions and relevant industries.
eco-compensation; water resources; the Xinan river basin; mechanism investigation
2014-05-06
賈本麗，女，安徽太和人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生；孟楓平，女，安徽宿州人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士研究生。
時間：2014-8-28 15:45 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20140828.1545.006.html
10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.04.006
F205
A
1003-4730(2014)04-0024-05
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賈本麗，孟楓平
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 安徽 合肥 230036)
省際流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制研究
——以新安江流域?yàn)槔?/p>
賈本麗，孟楓平
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 安徽 合肥 230036)
近年來，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的負(fù)效應(yīng)不斷升高，江河、湖泊水質(zhì)變差、水體富營養(yǎng)化等頻頻出現(xiàn)，流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段已逐漸被國家所重視。新安江流域地跨皖浙兩省，促進(jìn)該流域共同富裕、和諧發(fā)展，建立省際流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義。要拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)補(bǔ)償主體，建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)。
生態(tài)補(bǔ)償水資源新安江流域機(jī)制探討
一、研究背景及意義
伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但由于我國過去一味追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視了對環(huán)境的保護(hù)，使得我國生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞，主要江河湖泊的生態(tài)問題日益嚴(yán)重。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的深入，人們也意識到流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著相互影響相互制約的關(guān)系，中央和地方各級政府也積極出臺了一系列保護(hù)生態(tài)的措施。但由于江河湖泊具有一定的時空分布性，尤其是較大的水系往往橫跨多個行政區(qū)域，在對流域水資源的開發(fā)利用及保護(hù)過程中往往產(chǎn)生諸多利益及矛盾沖突。因此，建立有效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已成為解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，協(xié)調(diào)流域之間、上下游主體之間利益沖突的重要途徑。
目前，我國一些地區(qū)已經(jīng)開展了一些流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，如遼河流域、巢湖流域、太湖流域等在生態(tài)補(bǔ)償方面都已開展了一些具有可操作性的實(shí)際工作[1]。但這些都只是停留在流域內(nèi)部或者本省內(nèi)部，而2011年，備受矚目的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)——新安江流域啟動，這是全國首個跨省流域補(bǔ)償工作的試點(diǎn)。這項(xiàng)工作不僅能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展，而且也為全國以后的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作提供了經(jīng)驗(yàn)和示范。
二、建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義
生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。目前國際上使用的生態(tài)補(bǔ)償概念是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services，PES)或生態(tài)效益付費(fèi)(Payment for Ecological Benefit，PEB)。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約的管制工具，越來越多地被應(yīng)用到各種環(huán)境工程之中。在生態(tài)文明建設(shè)時代背景下，隨著新安江流域生態(tài)保護(hù)上升到國家層面，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)正成為杠桿，撬動起整個流域的環(huán)境綜合治理。新安江流域橫跨皖浙兩省，構(gòu)建完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對協(xié)調(diào)皖浙兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義[2]。
(一)為長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)力支撐
近年來，隨著長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其戰(zhàn)略地位愈顯突出?？墒前殡S經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的環(huán)境問題形勢也不容樂觀，目前，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣污染、水資源短缺的矛盾日益尖銳。而千島湖即新安江水庫，是我國長三角地區(qū)最大的淡水人工湖和重要的水源地。承載千島湖的新安江水系，發(fā)源于安徽黃山休寧縣，經(jīng)浙江千島湖匯入錢塘江，是長三角地區(qū)重要的生態(tài)屏障。千島湖及新安江的生態(tài)戰(zhàn)略地位極為重要，是我國現(xiàn)階段不可多得而亟待保護(hù)的水生態(tài)區(qū)域之一。但是由于新安江橫跨皖浙兩省，關(guān)于共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的流域補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，因此，我們應(yīng)該樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮流域生態(tài)功能，提高流域水資源保障能力，實(shí)現(xiàn)“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”，積極構(gòu)建和完善新安江流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全力打造長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎之一的長三角地區(qū)提供強(qiáng)有力支撐。
(二)有利于協(xié)調(diào)省際區(qū)域矛盾，統(tǒng)籌地區(qū)間和諧發(fā)展
新安江是皖浙兩省間的省際河流。改革開放以來，浙江省依托東部沿海的地理優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，而安徽省地處中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，尤其是近幾年，浙江省的經(jīng)濟(jì)總量及人均GDP已躋身全國前列，皖浙兩省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也不斷拉大(見表1)。
表1 安徽省與浙江省國內(nèi)生產(chǎn)總值比較表(億元)
從上表可以看出，伴隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，安徽省依托自身優(yōu)勢,經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，2010—2013年，安徽省與浙江省的GDP比值呈緩慢下降趨勢，但GDP年差額卻呈現(xiàn)逐年上升趨勢，由2010年的14 836.6億元擴(kuò)大為2013年的18 529.6億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依然很大。
隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展，水資源開發(fā)利用量將逐年增加，水污染逐年加重，新安江下游地區(qū)對上游的水資源量與質(zhì)的要求也不斷提高。而上游的安徽省也迫切需要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，縮小差距，用水量和排污量也將不斷增加。在這種現(xiàn)實(shí)需求的背景下，新安江流域水資源的可持續(xù)利用及水環(huán)境的保護(hù)就面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、對全流域進(jìn)行綜合規(guī)劃，是促進(jìn)上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的建設(shè)協(xié)調(diào)共贏的迫切要求[3]。
(三)是流域生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的科學(xué)選擇
外部性(externality)理論是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，它在環(huán)境資源中的應(yīng)用主要反映在兩個方面：一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本，二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益。水資源作為一種自然資源，同時又是一種公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，也正是由于這種外部性容易導(dǎo)致受益者“搭便車”的現(xiàn)象。這樣就會出現(xiàn)上游花錢保護(hù)和治理，下游免費(fèi)享受上游帶來的環(huán)境效應(yīng)，上下游利益主體間矛盾由此產(chǎn)生。從長遠(yuǎn)來看，為解決“公共物品”搭便車的問題和協(xié)調(diào)新安江水資源外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的公平問題，促進(jìn)流域內(nèi)共同富裕、和諧發(fā)展，構(gòu)建一個完善的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制是十分必要和緊迫的科學(xué)選擇。
三、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償成本效益分析
(一)新安江流域概況
新安江發(fā)源于安徽省黃山市的休寧縣，途經(jīng)千島湖、富春江流入錢塘江，地跨皖浙兩省，干流總長359公里，流域總面積11 674km2，它是安徽省內(nèi)僅次于長江、淮河的第三大水系，也是浙江省最大的入境河流。新安江上游水資源總量達(dá)60億m3，約占安徽水資源總量的11%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新安江流域在安徽與浙江的分界面平均徑流量為65.3億m3，是下游千島湖的主要水源地。截至2010年底，流域人口185.67萬人，其中浙江55.85萬人，安徽省129.82萬人，人口密度每平方公里162人。上游地區(qū)多為山丘和丘陵，經(jīng)過十幾年的保護(hù)和建設(shè)，森林覆蓋率達(dá)到75%以上，水源涵養(yǎng)能力得到極大提高，其優(yōu)質(zhì)的水資源也為下游千島湖景區(qū)和杭州等地的發(fā)展提供了相當(dāng)大的水環(huán)境容量。
(二)新安江流域上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)成本分析
新安江流域是全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)流域。為切實(shí)保護(hù)新安江流域的生態(tài)環(huán)境，保持新安江的優(yōu)良水質(zhì)，上游地區(qū)在退耕還林、水土保持、水污染治理等方面投入了大量的資金進(jìn)行保護(hù)和改善。以黃山市為例，從2011年開始試點(diǎn)至2013年底，黃山市共實(shí)施新安江綜合治理項(xiàng)目360個，完成投資345億元。其中，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目156個，完工項(xiàng)目72個，完成投資60億元(如圖所示)。
圖1 黃山市2011-2013年新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目情況
在新安江流域生態(tài)保護(hù)過程中，上游地區(qū)不僅直接投入了大量的資金，同時各地嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，對所有的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評和環(huán)?！叭瑫r”制度，嚴(yán)把招商引資項(xiàng)目“準(zhǔn)入關(guān)”。2011-2013年，黃山市共否定外來投資項(xiàng)目160多個，投資總規(guī)模達(dá)160億元，關(guān)停淘汰污染企業(yè)150多戶。
(三)新安江下游地區(qū)受益情況分析
新安江上游的流域生態(tài)保護(hù)為下游地區(qū)提供了充足優(yōu)質(zhì)的水源，對于保障浙江省下游地區(qū)的居民生活用水和企業(yè)用水起到了關(guān)鍵作用。同時，這一江碧水清泉給下游地區(qū)浙江省帶來的不僅是難以估計(jì)的生態(tài)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)，更重要的是巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。以旅游業(yè)為例，新安江良好的生態(tài)環(huán)境給下游地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展帶來了無限的生機(jī)，如下圖所示。
圖2 2010-2013年千島湖旅游人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖
“杭州——千島湖——黃山”作為聞名世界的旅游黃金線，在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了不可替代的作用。僅千島湖一地區(qū)，每年接待的游客由2010年的300多萬人增加到2013年的900多萬人，旅游收入也從2010年的45.4億元上升到2013年的81.21億元，為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┝?3 000多個就業(yè)崗位，同時也解決了周邊地區(qū)60 000人的就業(yè)，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。這不僅促使了下游地區(qū)GDP的增長，同時，如此巨大的經(jīng)濟(jì)回報也促使當(dāng)?shù)厝藗兏佣谜湎Ш捅Ｗo(hù)自然環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展。
圖3 2010-2013年千島湖旅游收入統(tǒng)計(jì)圖
四、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及存在問題
(一)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀
對跨越浙皖兩省的新安江流域來說，上下游如何履行好保護(hù)和治理的責(zé)任，兩省政府曾多年博弈。早在2005年，兩省就開始了對建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的商談[4]。2011年，在中央政府的推動下，兩省正式啟動了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，因其作為我國第一個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)而備受關(guān)注。具體的補(bǔ)償操作辦法是：在監(jiān)測年度內(nèi)，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金為每年5億元。其中，中央財(cái)政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域的水質(zhì)為考核基本標(biāo)準(zhǔn)，上游的安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游的浙江補(bǔ)償給安徽1億元，低于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽補(bǔ)償給浙江1億元。
新安江的治理工作涉及兩個省，其中主要的任務(wù)還是在上游的安徽。為推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，由黃山市委書記掛帥，專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，同時還專門設(shè)立了新安江流域生態(tài)保護(hù)局，對涉及退耕還林、工業(yè)污水治理、垃圾處理、農(nóng)村污染治理、河道整治等方面的進(jìn)行全面整治。此外，黃山市還加大投資力度，優(yōu)化升級工業(yè)項(xiàng)目，啟動各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目，以更切實(shí)地保護(hù)新安江流域的自然生態(tài)。
2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續(xù)6次在兩省交界處的新安江江段進(jìn)行水質(zhì)檢測。此舉意味著中國第一例跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開始進(jìn)入了實(shí)質(zhì)操作階段。
據(jù)2013年6月安徽省環(huán)保廳公布的數(shù)據(jù)，新安江總體水質(zhì)狀況為優(yōu)，是我國為數(shù)不多的優(yōu)質(zhì)流域之一。安徽境內(nèi)8個斷面水質(zhì)均為I—III類。4個斷面中，3個斷面水質(zhì)為Ⅱ類，1個斷面水質(zhì)為Ⅲ類。支流4個斷面中，2個斷面水質(zhì)為Ⅱ類，2個斷面水質(zhì)為Ⅲ類。以全年平均值計(jì)算，Ⅰ類水約占78%，Ⅱ類水約占21%，Ⅲ類水約占1%，符合并優(yōu)于Ⅲ類水，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成果初見成效。(新安江流域水質(zhì)現(xiàn)狀詳細(xì)情況如表2)
表2 安徽省新安江流域水質(zhì)現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表
數(shù)據(jù)來源：黃山市環(huán)保局提供。
據(jù)相關(guān)資料顯示，目前中國已有8個省份出臺流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但進(jìn)展都很緩慢。而浙江、安徽兩省也經(jīng)過多年醞釀、反復(fù)磋商，形成了今天的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合保護(hù)及治理水環(huán)境提供了新的解決方案。但是，這一新政能否為新安江的一江清水提供切實(shí)保障，能否協(xié)調(diào)好浙皖兩省的利益還有待觀察。
(二)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
1.補(bǔ)償資金問題
根據(jù)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制規(guī)定，中央加地方政府每年的補(bǔ)償資金為5億元，其中中央財(cái)政劃撥安徽3億，安徽、浙江根據(jù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)決定各自1億元補(bǔ)償流向?？墒沁@幾億元能否滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枰芊窀纳粕嫌伟傩盏纳?，能否促進(jìn)當(dāng)?shù)刂鲃映袚?dān)“保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)”的責(zé)任？長期以來，為保護(hù)新安江良好的生態(tài)環(huán)境，黃山市投入了大量的人力物力財(cái)力，犧牲諸多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。而在浙江，為保護(hù)新安江千島湖水質(zhì)，相關(guān)地方也關(guān)閉了許多重污染企業(yè)。黃山市計(jì)劃用3至5年的時間，實(shí)施新安江流域綜合治理重點(diǎn)項(xiàng)目500多個，投資總規(guī)模將突破400億元。與之相對照，目前的補(bǔ)償資金對于保護(hù)新安江水環(huán)境只是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)的需要。
2.補(bǔ)償規(guī)則問題
新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一度因?yàn)檎阃顑墒τ谘a(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)上的巨大分歧而停滯不前，經(jīng)過一系列協(xié)商，最終雙方達(dá)成一致，把新安江最近三年的平均水質(zhì)作為評判基準(zhǔn)，往后每年的檢測數(shù)據(jù)與之對比。中國環(huán)境檢測總站為此制定了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作聯(lián)合檢測實(shí)施方案》，明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監(jiān)測斷面，監(jiān)測頻率為每月一次，把監(jiān)測結(jié)果作為流域補(bǔ)償考核依據(jù)。
雖然考核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，但雙方還有分歧。目前，安徽省認(rèn)為上游地區(qū)需要更大發(fā)展空間。對此，外界理解為安徽省認(rèn)為交界斷面水質(zhì)目標(biāo)要留出余地，浙江省則認(rèn)為，千島湖的生態(tài)保護(hù)刻不容緩，如水質(zhì)繼續(xù)惡化，生態(tài)后果不堪設(shè)想。其次，在補(bǔ)償試點(diǎn)后，水質(zhì)如果繼續(xù)惡化，無法為探索建立全國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供示范。為此，兩省目前仍在積極與國家有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，協(xié)議的整體簽訂仍需時日。
3.補(bǔ)償公平問題
“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”一直是生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t之一。上游的安徽省為保護(hù)環(huán)境犧牲發(fā)展機(jī)會，付出機(jī)會成本，下游的浙江省從中受益，上游地區(qū)應(yīng)該和下游地區(qū)共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，下游應(yīng)和上游共擔(dān)環(huán)保責(zé)任[5]。但是口號好提，落實(shí)不易。一面是富庶的浙江省，一面是相對落后的安徽省，如何體現(xiàn)公平，如何做到“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”，怎樣體現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，還要在實(shí)踐中進(jìn)一步落實(shí)。
五、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制探討
(一)流域生態(tài)補(bǔ)償資金渠道
流域生態(tài)補(bǔ)償能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于補(bǔ)償資金是否充足。目前新安江流域補(bǔ)償資金主要來源于政府縱向轉(zhuǎn)移支付，可補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需求。因此，還應(yīng)該在加大各級政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付力度的同時，建立多渠道、多層次的籌措生態(tài)補(bǔ)償資金制度，如適時征收生態(tài)安全保險金、建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金等。
(二)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
目前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖初步達(dá)成統(tǒng)一，但依然存在問題。在制定流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，應(yīng)綜合考慮上下游地區(qū)水、林、地等生態(tài)系統(tǒng)功能、人均GDP等因素，運(yùn)用效果評價法、收益損失法等方法，建立適應(yīng)于新安江流域生態(tài)實(shí)際情形的補(bǔ)償自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評估體系和科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。
(三)流域生態(tài)補(bǔ)償主體
目前，我國的流域生態(tài)補(bǔ)償主體的確定比較模糊，需要進(jìn)一步明晰。補(bǔ)償主體應(yīng)包括政府、受益者、污染者。政府作為人民群眾和社會利益的代表，有責(zé)任通過財(cái)政、政策等方面對生態(tài)補(bǔ)償提供支持。受益者主要是在進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)過程中受益的群體和個人。污染者則包括流域范圍內(nèi)在生產(chǎn)和生活中向流域內(nèi)排放污染物的企業(yè)、單位或個人，應(yīng)承擔(dān)一定的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)[6]。
(四)流域生態(tài)補(bǔ)償方式
應(yīng)建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，由現(xiàn)在的以政府為主導(dǎo)，市場運(yùn)作為輔逐漸轉(zhuǎn)向政府和市場為主導(dǎo)，其他方式并存的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。目前新安江流域是以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔的補(bǔ)償方式。在新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償方式方面，我們還應(yīng)該積極推進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步完善市場化補(bǔ)償方式，積極發(fā)揮市場運(yùn)作的功能。如探索水資源交易、水權(quán)配額交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式，規(guī)范建立排污權(quán)交易市場、水資源交易市場等，確定多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式。同時，流域生態(tài)補(bǔ)償方式除了資金補(bǔ)償，還應(yīng)該大力提倡和實(shí)施政策、項(xiàng)目、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等補(bǔ)償方式，這樣不僅可以解決資金短缺和融資困難的問題，還可以充分發(fā)揮上下游地區(qū)自身優(yōu)勢，帶動兩地生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而縮小兩地差距，有利于上下游地區(qū)共享共建協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。
[1]黃曄.基于水足跡理論的生態(tài)補(bǔ)償核算研究——以太湖流域?yàn)槔?[D].南京：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.
[2]陳東風(fēng)，張世能，徐圣友.新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策研究與實(shí)踐——以新安江上游休寧縣為例[J].黃山學(xué)院學(xué)報，2013，15(4)：24-28.
[3]劉玉龍，阮本清，張春玲，許鳳冉.從生態(tài)補(bǔ)償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享——兼以新安江流域?yàn)槔臋C(jī)制探討[J].中國水利，2006(6)：4-8.
[4]王慧.新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010(4)：155-156.
[5]劉 濤,吳鋼,付曉.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償制度——基于一個污染賠償?shù)乃憷齕J].生態(tài)學(xué)報，2012,32(10)：2985-2991.
[6]田義文,張明波,劉亞男.探索建立完善跨省流域生態(tài)補(bǔ)償新模式[J].江西理工大學(xué)學(xué)報,2012,33(6):63-67.
責(zé)任編校：汪沛
OntheLong-termEco-compensationMechanismofInter-provincialRiverBasins:WiththeXinanRiverBasinasanExample
JIA Ben-li, MENG Feng-ping
(College of Economics and Management, Anhui Agricultural University)
In recent years, due to the increasing negative effect caused by regional economic development, the water quality of rivers and lakes has become worse and the eutrophication in water body has been heavier. The eco-compensation of river basins as an economic means of eco-environmental protection has drawn the attention of the country increasingly. The Xinan river basin spans Anhui province and Zhejiang province. Promoting common prosperity and harmonious development in the area requires a long-term eco-compensation mechanism, which is of great realistic significance. We need broaden the capital channel of eco-compensation, establish its standards, clarify its bodies and set up a layered compensation system of governments, local regions and relevant industries.
eco-compensation; water resources; the Xinan river basin; mechanism investigation
2014-05-06
賈本麗，女，安徽太和人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生；孟楓平，女，安徽宿州人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士研究生。
時間：2014-8-28 15:45 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20140828.1545.006.html
10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.04.006
F205
A
1003-4730(2014)04-0024-05
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