張新

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)地方債務(wù)出現(xiàn)了規(guī)模大、增速快的現(xiàn)象，在銀行貸款、BT、發(fā)行債券等主要資金來(lái)源及償還能力方面存在一系列問題。本文試從地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)、制度方面約束、政績(jī)考核機(jī)制等三方面成因進(jìn)行分析，并根據(jù)成因相應(yīng)的提出控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；政績(jī)考核機(jī)制；財(cái)稅體制；政府發(fā)債合法化

1 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)剖析

在規(guī)模上，截至2013年6月，地方債已經(jīng)達(dá)到17.9萬(wàn)億元，相對(duì)于兩年前的規(guī)模增長(zhǎng)了70%。同時(shí)，2013年上半年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)了7.6%，全國(guó)公共財(cái)政收入增幅了7.5%。通過(guò)以上數(shù)據(jù)分析，地方債務(wù)呈現(xiàn)出"規(guī)模大、增速快"的特點(diǎn)。地方債在GDP的比重有擴(kuò)大之勢(shì)，增速遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速，且其加速增長(zhǎng)勢(shì)頭并沒有得到有效控制潛藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

從資金用途上，地方債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性支出。在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)十萬(wàn)多億元中，用于市政、住房、文衛(wèi)、水利等基礎(chǔ)性建設(shè)、公益性項(xiàng)目的支出為八萬(wàn)八千多億元，所占比例近九成。針對(duì)地方債務(wù)眾多資金流向，應(yīng)當(dāng)分門別類，重點(diǎn)關(guān)注存在重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的項(xiàng)目。例如，對(duì)于中長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方債存在顯著的期限錯(cuò)配，存在投資回報(bào)率與債務(wù)成本的問題，進(jìn)行管控時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注。

地方政府性債務(wù)目前主要償還方式是土地出讓收入償還。下面用數(shù)據(jù)說(shuō)明，截至2012年底，11個(gè)省及相關(guān)市縣政府債務(wù)余額中承諾以土地出讓收入償還的金額達(dá)到34865億元，占該三級(jí)政府總的債務(wù)余額比重的 37.23%。地方債務(wù)存在對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高的現(xiàn)象，而土地出讓收入也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，土地出讓收入真正用于償還債務(wù)也是捉襟見肘。綜上，地方政府償還能力也是不容樂觀，確實(shí)存在到期無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因探究

（1）地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配

地方債務(wù)問題一個(gè)至關(guān)重要的成因在于1994年的分稅制改革，在財(cái)權(quán)上，中央政府的財(cái)權(quán)更為集中而地方政府的財(cái)權(quán)相對(duì)減少；在事權(quán)上，中央政府的事權(quán)相對(duì)下降，則地方政府的不斷加大。具體來(lái)說(shuō)，在財(cái)權(quán)上，中央政府擁有稅收立法權(quán)，劃歸中央的稅種稅源廣、易征收，地方政府保留的只是一些稅源相對(duì)狹窄、不易征收的小稅種。同時(shí)，在事權(quán)上，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、研究開發(fā)等預(yù)算性質(zhì)的開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供科教文衛(wèi)當(dāng)中一系列純粹的公共服務(wù)支出。綜上分析，分稅制體制下地方政府龐大的事權(quán)與有限財(cái)權(quán)之間的矛盾使得財(cái)政支出增長(zhǎng)速度大大超過(guò)收入增長(zhǎng)速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏，而當(dāng)前我國(guó)中央的轉(zhuǎn)移支付體系并未充分建立，地方政府在面對(duì)財(cái)政資金缺口時(shí)，被迫通過(guò)舉債來(lái)尋找資金來(lái)源，進(jìn)而引入了諸多地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）缺乏制度約束地方政府債務(wù)

缺乏制度約束力是加劇地方政府債務(wù)的快速發(fā)展的根本原因。在政府主導(dǎo)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式下，債務(wù)資金的籌集缺乏計(jì)劃性、統(tǒng)一性和規(guī)范性，舉債主體多頭，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。而相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)地方政府籌措資金沒有實(shí)施有效監(jiān)督。例如：無(wú)法做到準(zhǔn)確計(jì)量、債務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)不透明、缺少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制。分析得出，缺乏制度約束地方政府債務(wù)加劇地方政府債務(wù)的快速膨脹，增加了債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的可能性。

（3）不完善的官員考核機(jī)制

目前，在我國(guó)將GDP的增長(zhǎng)率作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的關(guān)鍵型指標(biāo)的前提下，某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為追求其政績(jī)而進(jìn)行不計(jì)成本地盲目投資，但畢竟地方財(cái)政資金來(lái)源有限，只能通過(guò)舉借債務(wù)來(lái)彌補(bǔ)籌集建設(shè)上的資金缺口。與之形成鮮明對(duì)比的是，效益評(píng)價(jià)、債務(wù)考核無(wú)人問津。地方政府在片面追求GDP數(shù)字上的激增過(guò)程中，不關(guān)注數(shù)字增長(zhǎng)的背后資金使用質(zhì)量和效率問題，這無(wú)疑進(jìn)一步增加了地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)解決對(duì)策

（1）促使地方政府擁有更多的財(cái)權(quán)

首先，應(yīng)當(dāng)明確各地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，確保地方政府提供公共服務(wù)的持續(xù)性與穩(wěn)定性，進(jìn)而從資金支出方面緩解地方政府資金困難。其次，逐步推進(jìn)地方自主稅源建設(shè)，拓寬地方政府在與地方民生、地方特性相關(guān)稅種方面的管理權(quán)限并同時(shí)提高其分?jǐn)偙壤S同國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策探尋營(yíng)改增、房產(chǎn)稅、資源稅等稅制改革中可以增加地方財(cái)政的空間，進(jìn)而從資金來(lái)源方面緩解地方政府資金困難。

（2）完善地方政府債務(wù)制度

通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)增加地方債務(wù)融資方面的透明度，以更加充分反映可能發(fā)生的違約風(fēng)險(xiǎn)，改變償還期限避免債務(wù)償還集中化，通過(guò)拓寬籌資渠道，避免風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于銀行。同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)化的權(quán)威評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的債信進(jìn)行評(píng)級(jí)，使政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化。進(jìn)一步地，加強(qiáng)有關(guān)信用評(píng)級(jí)規(guī)范化的法律法規(guī)，拓寬信息披露的途徑，落實(shí)其獨(dú)立性和公正性。

（3）完善官員考核機(jī)制

以GDP的增長(zhǎng)率作為衡量地方干部政績(jī)考核指標(biāo)的方式應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步弱化，地方官員的考核應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適當(dāng)調(diào)整，把效益評(píng)價(jià)、債務(wù)考核的指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系之中，使得考核指標(biāo)同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增長(zhǎng)之間的關(guān)系更趨于合理化。對(duì)于債務(wù)率較高的地區(qū)，可以通過(guò)指標(biāo)的導(dǎo)向作用加以調(diào)節(jié)。結(jié)合地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、債務(wù)償還能力等因素，出臺(tái)明確的負(fù)債比率和債務(wù)償還指標(biāo)，結(jié)合具體情況，給予具體的達(dá)標(biāo)期限，并輔助獎(jiǎng)懲制度，使得其債務(wù)規(guī)模逐漸縮小。

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