王敏

從2013年的中石油“窩案”，到2014年電力行業(yè)不斷曝出高管問題，社會(huì)將矛頭直指能源央企。其實(shí)，能源央企的問題一直層出不窮，例如，電力系統(tǒng)早期的“高嚴(yán)事件”，以及前幾年中石化的“陳同海事件”等等。從暴露出的問題來看，資產(chǎn)處置和項(xiàng)目招投標(biāo)占重要成分，反映出資產(chǎn)管理問題是能源央企腐敗重災(zāi)區(qū)。各界人士主要觀點(diǎn)為，壟斷是致使該現(xiàn)象出現(xiàn)的根本源頭，建議對能源領(lǐng)域進(jìn)行拆分或者引入社會(huì)資本。本文認(rèn)為，壟斷不是問題癥結(jié)，拆分無效且不符合行業(yè)特征，引入社會(huì)資本需要盡快完善政府職能及價(jià)格形成機(jī)制等，而改善資產(chǎn)管理體制是根本。

能源央企問題的癥結(jié)不是“壟斷”

1.國際能源領(lǐng)域具有合并趨勢。全球能源市場是一個(gè)巨大的有機(jī)整體，任何有條件、有能力的能源企業(yè)都應(yīng)根據(jù)需要隨時(shí)調(diào)用、生產(chǎn)和銷售能源產(chǎn)品，在上、下游一體化的市場中開展資金、資源及技術(shù)的調(diào)配運(yùn)營和優(yōu)化組合，并延伸到國家以及公司之間的戰(zhàn)略協(xié)作，這種趨勢符合能源行業(yè)“天然壟斷”的特征。全球有石油產(chǎn)業(yè)的國家大概有40個(gè)，最近5年，32個(gè)國家將本國原有的幾家并成了一家。而電網(wǎng)的跨國聯(lián)網(wǎng)趨勢也越來越顯著，大電網(wǎng)互聯(lián)正成為國際能源發(fā)展的新趨勢，世界范圍內(nèi)的跨國互聯(lián)電網(wǎng)主要包括歐洲互聯(lián)電網(wǎng)、北美互聯(lián)電網(wǎng)、南部非洲電網(wǎng)、海灣互聯(lián)電網(wǎng)、中美洲互聯(lián)電網(wǎng)和南美洲電網(wǎng)。其中，歐洲互聯(lián)電網(wǎng)包括34個(gè)國家的41個(gè)輸電網(wǎng)運(yùn)營商，北美互聯(lián)電網(wǎng)包括3個(gè)國家，南部非洲電網(wǎng)包括9個(gè)國家。

2.拆分無法解決根本問題。拆分只是將一個(gè)公司拆為幾個(gè)更小的公司，但是其所有權(quán)并未發(fā)生改變，從國際上多個(gè)國家的實(shí)踐來說，所有權(quán)高度集中的企業(yè)拆分后并不能實(shí)現(xiàn)真正的競爭。拆分同樣也不可能解決目前中國能源央企在資產(chǎn)上出現(xiàn)的問題。從中國石油領(lǐng)域由一個(gè)拆分為幾個(gè)企業(yè)的經(jīng)營歷史來看，也沒有實(shí)現(xiàn)改革的初衷。成品油市場放開后，中石油煉油與銷售業(yè)務(wù)2001-2008年整體處于高額虧損狀態(tài)。近年來，由于中國油價(jià)逐步與國際接軌，成品油零售價(jià)格高得在國人都“望而生畏”的情況下，該領(lǐng)域業(yè)務(wù)才出現(xiàn)微利，2012年，銷售毛利率僅為3.4%。一個(gè)很重要的原因是，國企改革的初衷是為了通過形成市場競爭態(tài)勢提高經(jīng)營管理水平，而在正常的市場競爭中，經(jīng)營失敗的企業(yè)必然面臨破產(chǎn)或者被并購。同為國有資產(chǎn)的中石油和中石化不可能破產(chǎn)或被并購，因其目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，并不是讓一家國有企業(yè)將另一家競爭下去，使其破產(chǎn)或被并購。所以，無論哪個(gè)企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，都是國家不愿意看到的現(xiàn)象，國家總會(huì)想辦法幫其實(shí)現(xiàn)正常經(jīng)營，在有國家保障的條件下，其提高經(jīng)營和管理水平的壓力就不會(huì)很大。

另外，許多國家意識(shí)到石油具有天然壟斷特征，逐漸將幾個(gè)石油企業(yè)合并成為一個(gè)。所以，無論從其國有資產(chǎn)性質(zhì)還是行業(yè)性質(zhì)來看，均不適合拆分。事實(shí)也說明，這種拆分并沒有帶來國有資產(chǎn)的保值增值，反而造成了實(shí)際操作中資產(chǎn)的不必要損失和經(jīng)營管理困局。

從另一個(gè)角度來看，如果是民營資本，即便是處于壟斷地位，也不可能自己將自己的資產(chǎn)通過交易貶值處理，或者違規(guī)招投標(biāo)讓利給關(guān)系戶而使自己受損。這說明所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不一致易造成腐敗，而不是壟斷。但是，如果能源央企資產(chǎn)變?yōu)槊駹I控股，由于民營企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為唯一目標(biāo)，而許多能源領(lǐng)域的政策以維護(hù)國家整體能源安全為主，建設(shè)期長，甚至無法預(yù)計(jì)未來利潤，這與民營企業(yè)以利潤為唯一經(jīng)營目標(biāo)的理念相悖。從各國情況來看，能源多為國家掌控，而國家也應(yīng)該具有保障能源安全的控制力。

能源領(lǐng)域?qū)业闹匾允蛊渌袡?quán)和經(jīng)營權(quán)不能分離的問題比其他國企改革更難解決，這也許才是能源央企改革的難點(diǎn)。另外，能源央企還承擔(dān)著多元化的經(jīng)營目標(biāo)，既要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，又要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和政策性負(fù)擔(dān)，還要賺取利潤。

能源央企問題的癥結(jié)是資產(chǎn)管理體制不完善

1.能源央企經(jīng)營管理目標(biāo)與其他國企存在差異。如果國家使國有企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，比如降價(jià)或低于市場價(jià)，國家就要付出補(bǔ)貼，其就容易將自身管理不善問題也歸結(jié)為承擔(dān)的損失，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離易使國家沒有更好的信息渠道搞清楚真正的原因，于是就全部承擔(dān)，因此，其改善管理的積極性就不高。學(xué)術(shù)界提出取消這種政策性負(fù)擔(dān)，然后讓其參與市場競爭，能否生存只看利潤。這個(gè)建議對許多國企改革都值得參考。但是，能源央企作為關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)，與一般國企有所不同，能源領(lǐng)域的有些建設(shè)和投資必須考慮長遠(yuǎn)發(fā)展、國家能源安全及改善環(huán)境質(zhì)量，不能以短期是否盈利去衡量，有些虧損必須承擔(dān)，有些補(bǔ)貼必須要有。例如，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，早期技術(shù)不成熟階段，必然要面臨虧損，如果沒有國家補(bǔ)貼政策引導(dǎo)，很難盡快發(fā)展起來。因此，能源央企的政策性負(fù)擔(dān)不能取消。

2.能源央企問題的癥結(jié)是資產(chǎn)管理體制不完善。1957年至1977年間，中國國企改革經(jīng)歷了下放-上收-再下放-再上收的過程，形成“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的惡性循環(huán)，其癥結(jié)是企業(yè)管理制度和方式不變，只是將權(quán)力在中央和地方之間來回轉(zhuǎn)移，沒有厘清哪些管理領(lǐng)域是可以下放給企業(yè)的，哪些是應(yīng)該收回上級(jí)機(jī)構(gòu)的。1979年開始經(jīng)歷了利潤分成、承包經(jīng)營、股份制改革，到目前為止，效果并不理想，都是個(gè)人取得了利潤的大部分，國家只得到利潤的小部分，并且出現(xiàn)了大量國有資產(chǎn)流失等問題。幾十年來，能源央企一直被“目標(biāo)多元化”、“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”、“激勵(lì)機(jī)制”等問題所困擾。“目標(biāo)多元化”容易導(dǎo)致其制定經(jīng)營方案針對性不強(qiáng)，無法兼顧既要賺錢，又要保證國家能源穩(wěn)定，同時(shí)還要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！八袡?quán)與經(jīng)營權(quán)分離”導(dǎo)致所有者和經(jīng)營者對利潤分配產(chǎn)生矛盾，在給國家上繳多少利潤才既能對企業(yè)產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)還能使國家收獲主要利益的問題上，多年困擾著國企改革。在“目標(biāo)多元化”和“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”存在的條件下，“激勵(lì)機(jī)制”就很難發(fā)揮作用。

實(shí)際上，目前石油和電力領(lǐng)域暴露出的問題就是上述問題的表象。如果國家將大部分利潤收繳，肯定不會(huì)有目前能源央企如此大手筆的腐敗問題，但是，那樣卻影響到其經(jīng)營管理的積極性。畢竟，哪個(gè)企業(yè)都不愿意努力賺取的利潤被全部平均分?jǐn)?。與其他國家相比，中國能源央企上繳利潤比例較低。電力行業(yè)在2008年到2010年，參與試行的10家國有獨(dú)資企業(yè)上繳年度凈利潤的比例為5%或10%，從2011年開始，上繳比例分別提高到10%或15%，而國外多個(gè)國家為30%-50%。在目前管理體制下，能源央企并沒有管好自己的資產(chǎn)，從審計(jì)署審計(jì)出的某能源央企的固定資產(chǎn)投資及項(xiàng)目建設(shè)問題來看，不僅普遍存在工程建設(shè)未批先建，未招先建，開工前未取得相關(guān)許可證，以及招投標(biāo)未招先建，應(yīng)招不招，招標(biāo)過程未使用清單招標(biāo)而是采用概算招標(biāo)，招標(biāo)文件與合同內(nèi)容不一致等建設(shè)前期問題，也普遍存在建設(shè)過程中多種費(fèi)用使用不合規(guī)現(xiàn)象。例如，在建場費(fèi)中虛列或列支不合理支出，設(shè)計(jì)變更不規(guī)范，結(jié)算資料不完整，非法轉(zhuǎn)包或分包，虛列投資金額等等。這說明，讓其掌握較大的資產(chǎn)支配權(quán)并不合適。所以，不僅要思考能源央企上繳利潤的合理性，還應(yīng)該管管留在企業(yè)的錢花得值不值。只有錢花得值，資產(chǎn)才可能實(shí)現(xiàn)保值增值。

從東歐一些國家早期體制改革的經(jīng)歷來看，把固定資產(chǎn)投資權(quán)限過多地下放到企業(yè)也出現(xiàn)了許多問題，就像中國目前的電力和石油企業(yè)一樣。這是因?yàn)?，這些企業(yè)對投資沒有承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，投資成功了，企業(yè)獲利，投資失敗，國家承擔(dān)，并且企業(yè)的許多相關(guān)利益者可以在交易中獲取好處。于是，企業(yè)總是傾向于過多投資。在中國能源央企目前掌握較大資產(chǎn)處置權(quán)且與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不對等的情況下，出現(xiàn)固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目招投標(biāo)等問題就不足為奇了。從國外國有企業(yè)管理效果來看，最好的國有企業(yè)，其管理目標(biāo)在于資本使用效率，尤其是資本的回報(bào)。能否管理好資本是判斷國企管理效率的重要標(biāo)志。實(shí)際上，在能源央企不能夠消除“目標(biāo)多元化”、“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”、“政策性負(fù)擔(dān)”等的情況下，利潤不可能也無法成為其經(jīng)營的唯一核心目標(biāo)，因此，管理好資產(chǎn)必然成為國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值的有效途徑。

能源央企引入社會(huì)資本存在障礙

伴隨著能源央企問題的不斷升級(jí)，引入社會(huì)資本被提上日程。引入社會(huì)資本從一定程度上可以緩解所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的問題，增強(qiáng)所有者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，加強(qiáng)對資產(chǎn)管理的監(jiān)督，但是，中國目前的社會(huì)環(huán)境和政策對其發(fā)展制造了一些障礙。

1.政府不能提供公平競爭的市場環(huán)境。從石油零售市場的經(jīng)營情況來看，雖然國家早期就明確提出公平競爭，但地方政府仍然直接介入了石油經(jīng)營和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，甚至幫助一家石油企業(yè)打壓另一家，制定不平等市場管理辦法。受打壓方進(jìn)入市場需高額購買私人手中的加油站及相關(guān)資產(chǎn)，多個(gè)加油站比市場高出30%-50%投資成本，致使大量國有資產(chǎn)貶值，大量資金通過交易流入私人手中，并沒有實(shí)現(xiàn)通過市場競爭促使國企提高效率的目的。當(dāng)前，無論是政府，還是電力、石油企業(yè)，均表明了要引入社會(huì)資本的態(tài)度，但是，在國家對地方政府僅有態(tài)度而無監(jiān)督懲罰力度的狀況下，進(jìn)入能源競爭領(lǐng)域的企業(yè)必然承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)。

2.未形成市場化的價(jià)格體系。電網(wǎng)企業(yè)前不久宣布放開電動(dòng)汽車充電市場，引入社會(huì)資本。從電動(dòng)汽車充電市場電價(jià)來看，各地價(jià)格差距較大且由政府決定，價(jià)格多位于0.8元/度至2.5元/度之間。從電網(wǎng)企業(yè)電動(dòng)汽車試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)效益來看，投入產(chǎn)出比在1： 0.5至1： 0.7之間，處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)，在該價(jià)格下引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)盈利很困難。前幾年不斷曝出外資從電廠撤資事件，一個(gè)重要原因就是電煤價(jià)格不斷上漲而電價(jià)不動(dòng)致使其損失慘重。而成品油領(lǐng)域在價(jià)格未放開前，許多民營資本也是虧損嚴(yán)重，紛紛破產(chǎn)或被收購。引入社會(huì)資本，無論在石油還是電力行業(yè)，根本不是新鮮事，多年前就不斷嘗試。之所以經(jīng)營不善，其中價(jià)格未市場化是很重要的一個(gè)方面。當(dāng)前，在電價(jià)未放開的情況下，僅呼吁引入社會(huì)資本，不能解決根本問題。

3.社會(huì)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域面臨障礙。從國內(nèi)外來看，許多能源領(lǐng)域項(xiàng)目投資需要巨額資金，多個(gè)項(xiàng)目超過百萬億美元。例如，哈薩克斯坦卡沙干油田投資為1160億美元，而作為中國最大投資項(xiàng)目之一的三峽大壩投資為280億美元，不到前者的1/3。截至2013年，中國特高壓項(xiàng)目已累計(jì)投資1087.7億元，未來8年計(jì)劃投資1.2萬億元。這些項(xiàng)目投資周期長且投資額巨大，許多項(xiàng)目的建設(shè)意義是節(jié)能減排。因此，該類項(xiàng)目并不適合民營等社會(huì)資本介入，或者說，社會(huì)資本在無法預(yù)見較好收益的情況下不會(huì)介入。另一方面，根據(jù)多個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)，涉及國家能源安全的項(xiàng)目嚴(yán)控外資介入。例如，俄羅斯通過法律嚴(yán)格限制外資進(jìn)入關(guān)鍵領(lǐng)域，包括石油、天然氣等，入資超過一定比例需要相關(guān)部門審批。

改革建議

1.改革相關(guān)領(lǐng)域，為引入社會(huì)資本并健康發(fā)展打下基礎(chǔ)。

政府職能急需轉(zhuǎn)變。由于中國能源央企和政府傳統(tǒng)上有著千絲萬縷的聯(lián)系，且從目前來看，無論是石油還是電力，市場經(jīng)營等許多方面仍受控于政府，主要是地方政府。地方政府對企業(yè)干預(yù)過多，必將直接影響企業(yè)正常發(fā)展。因此，政府應(yīng)盡快將職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕礁偁幍氖袌霏h(huán)境。

放開競爭領(lǐng)域的價(jià)格。價(jià)格直接決定利潤，中國目前油價(jià)基本實(shí)現(xiàn)了與國際接軌，而電價(jià)卻仍被國家調(diào)控，且保持較低價(jià)位。隨著電動(dòng)汽車充電市場等電力領(lǐng)域的放開，電價(jià)必將成為社會(huì)資本是否愿意入資的重要因素。

社會(huì)資本入資能源領(lǐng)域需要分情況對待。由于能源央企經(jīng)營目標(biāo)具有復(fù)雜性，因此，在其改革過程中，必須分清哪些領(lǐng)域適合引入競爭，哪些領(lǐng)域不適合開展市場競爭，不適合社會(huì)資本介入，而不是有了“允許引入社會(huì)資本”的許可證，所有領(lǐng)域都放開。

2.加強(qiáng)資產(chǎn)全過程處置權(quán)的管控及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。加強(qiáng)資產(chǎn)處置權(quán)的管控屬于事前管理，而風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)屬于事后算賬，要把兩者結(jié)合起來進(jìn)行管理。相比之下，加強(qiáng)事前管理更能保障資產(chǎn)投資的安全性，而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任有利于加強(qiáng)投資者的責(zé)任意識(shí)，提高資產(chǎn)處置效率。進(jìn)入市場競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，由于增加了其他社會(huì)資本的監(jiān)督，將會(huì)減少投資風(fēng)險(xiǎn)，而未進(jìn)入市場競爭的領(lǐng)域由國家投資，更應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目投資及運(yùn)營階段的審批。近期審計(jì)出能源央企的項(xiàng)目招投標(biāo)及資產(chǎn)管理問題，證實(shí)了資產(chǎn)管理的薄弱，加強(qiáng)管理勢在必行。加強(qiáng)管理并不僅指加強(qiáng)監(jiān)督，從目前看，能源央企自身有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，國家還有派駐企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但問題仍層出不窮，且很多問題的暴露并不是這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，說明監(jiān)督已形同虛設(shè)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)之所以未起到應(yīng)有的效果，其中最重要的一個(gè)原因就是沒有問責(zé)制，監(jiān)督與不監(jiān)督都不承擔(dān)責(zé)任。

鑒于上述問題，提兩點(diǎn)建議：一是資產(chǎn)管理和運(yùn)營增設(shè)審批權(quán)或弱化投資權(quán)。增設(shè)資產(chǎn)審批環(huán)節(jié)應(yīng)由獨(dú)立于能源央企之外的部門承擔(dān)，并應(yīng)承擔(dān)一定項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目整體建設(shè)階段的管理。許多發(fā)達(dá)國家在多年經(jīng)營國有企業(yè)的過程中，也出現(xiàn)了類似問題。例如，美國聯(lián)邦政府和州政府對能源領(lǐng)域建設(shè)和運(yùn)營實(shí)行行政審批制。1982年，東歐專家在中國體改委組織的“蘇聯(lián)、東歐經(jīng)濟(jì)體制改革座談會(huì)”上曾提出建議，根據(jù)東歐國家體制改革中出現(xiàn)的問題來看，不適合將固定資產(chǎn)投資權(quán)過多地下放給企業(yè)。二是強(qiáng)化對資產(chǎn)使用效率的考核。應(yīng)加重對能源央企資產(chǎn)使用效率的考核占比，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)易導(dǎo)致腐敗問題的重災(zāi)區(qū)，而不是等到審計(jì)部門若干年后進(jìn)行一次大型審計(jì)時(shí)才發(fā)現(xiàn)諸多問題。