單大圣

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

教育是民生之首，教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。建國以來特別是改革開放以來，中國在促進(jìn)教育公平方面取得了豐碩成果，也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，很值得思考和總結(jié)。

一、教育公平與社會公平

教育是教育者對受教育者身心施加影響的社會活動(dòng)。教育在消費(fèi)上具有一定的競爭性和排他性，教育既有事業(yè)的屬性，是一種重要的公共服務(wù)，也有產(chǎn)業(yè)的屬性，是服務(wù)業(yè)的重要組成部分。不管是何種形式提供的教育服務(wù)，都有促進(jìn)社會公平的政策意義，這是由教育活動(dòng)的特點(diǎn)決定的。第一，教育是提高人的素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑，教育需求是人的基本需求，公民受教育權(quán)利必須得到切實(shí)保障。1948年《世界人權(quán)宣言》明確指出：“人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級和基本階段應(yīng)如此?！蔽覈鴤鹘y(tǒng)文化中所講的“有教無類、因材施教、人人成才”，也貫穿了人人皆有接受教育權(quán)利的思想。第二，教育能提高勞動(dòng)者的“配置能力”(指勞動(dòng)者發(fā)現(xiàn)機(jī)會、抓住機(jī)會，使既定資源得到最有效配置，從而使產(chǎn)出增加的能力)，使勞動(dòng)者減少失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并獲得更高的收入。其實(shí)，相比于對成年人的各種補(bǔ)償性社會保障政策，投資教育是最有效的反貧困政策。第三，教育是規(guī)范人的行為、促進(jìn)社會和諧的重要政策工具。很多研究證明，投資教育不僅可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而且可以改善人的社會行為，對于公共健康、社會治安、環(huán)境保護(hù)、家庭生活、政治參與等都有改善作用。第四，教育是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。教育公平具有起點(diǎn)公平的意義，是社會公平的重要基礎(chǔ)，人們常說，收入不公影響人的一時(shí)，教育不公影響人的一生。通過接受教育，可以提升個(gè)人參與平等競爭的能力，有助于促進(jìn)社會縱向流動(dòng)。許多研究發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)國家，教育收益率都隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸提高，并超過物質(zhì)資本的投資收益率。[1]

基于此，為全體公民提供數(shù)量充分、質(zhì)量可靠和成本合理的基本公共教育服務(wù)，是政府正確履行職能的基本要求。與其他社會政策手段相比，教育在促進(jìn)社會公平方面的作用更加積極，也更為復(fù)雜。如果說大多數(shù)社會政策僅僅是解決生存危機(jī)的預(yù)防性措施，那么教育才是更加全面的、公平的和可持續(xù)發(fā)展的，是更加積極的保障措施，也是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的、以人為本的、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共政策。[2]

二、中國在教育公平方面取得的進(jìn)展

為盡快改變教育落后的狀況，黨和政府高度重視教育事業(yè)，經(jīng)過60多年的艱苦努力，中國教育事業(yè)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，建成了世界上規(guī)模最大的教育體系，教育普及水平不斷提高。2011年底，全面普及了九年義務(wù)教育。高等教育實(shí)現(xiàn)了大眾化，中等和高等職業(yè)教育招生規(guī)模占了高中階段教育和高等教育的一半左右。不過，盡管中國教育事業(yè)總體上向好的方向發(fā)展，但是教育與社會公平的關(guān)系在過去幾十年里都經(jīng)歷了曲折的歷程。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受教育者通常享受免費(fèi)教育或者只付出極低的成本，教育具有很強(qiáng)的福利性。城鎮(zhèn)提供的普通學(xué)歷教育與職工技能培訓(xùn)，均屬于國家公共福利，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，單位和企業(yè)提供的學(xué)校教育事實(shí)上也屬于國家福利教育，農(nóng)村教育則是在國家支持下由農(nóng)村集體舉辦的集體福利。[3]從20世紀(jì)80年代中期開始，高等學(xué)校實(shí)行公費(fèi)生、自費(fèi)生、委培生制度，對一部分計(jì)劃外的學(xué)生實(shí)行收費(fèi)。20世紀(jì)90年代中期，義務(wù)教育階段公立學(xué)校收取少量雜費(fèi)，非義務(wù)教育階段實(shí)行收費(fèi)制度。這一時(shí)期，圍繞應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的政策目標(biāo)，在理論界和實(shí)際工作部門不斷占據(jù)優(yōu)勢的“教育產(chǎn)業(yè)化”觀念進(jìn)一步弱化了政府的投入責(zé)任?？焖僭鲩L的教育收費(fèi)超過了城鄉(xiāng)居民的支付能力，盡管同時(shí)期也出臺了一些學(xué)生資助政策，但統(tǒng)一的學(xué)生資助制度長期缺失，一度造成部分學(xué)齡兒童少年因貧困而失學(xué)。*國家教育發(fā)展研究中心在1994-1995年進(jìn)行的一項(xiàng)大型義務(wù)教育專項(xiàng)調(diào)查表明貧困地區(qū)兒童失學(xué)的首要原因是家庭貧困。同時(shí)期加快推進(jìn)的財(cái)稅體制改革未形成合理的社會事業(yè)投入機(jī)制，造成城鄉(xiāng)、區(qū)域教育投入很不平衡，在區(qū)域內(nèi)部，還形成了重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校的巨大差異，造成了很多問題。

進(jìn)入新世紀(jì)，教育公平問題受到了前所未有的關(guān)注，特別是黨的十六大以來，通過全面免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，真正實(shí)現(xiàn)了的義務(wù)教育免費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，十多年來，教育公平方面取得了積極進(jìn)展。

第一，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入極大增加。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出了“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到百分之四”的目標(biāo)。由于各種原因，這個(gè)目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)。2010年，《教育規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確提出“提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達(dá)到4%”。兩年多來，通過提高財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出比重、拓寬財(cái)政性經(jīng)費(fèi)來源渠道、督促各地落實(shí)財(cái)政教育投入，2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出21994億元，占GDP比例首次超過4%。

圖1 2002-2010年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例

資料來源：袁貴仁主編：《百年大計(jì)教育為本——黨的十六大以來教育事業(yè)改革發(fā)展回顧》，人民出版社2012年版，第297頁。

第二，農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育事業(yè)得到明顯加強(qiáng)。通過實(shí)施一系列重大工程項(xiàng)目，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件得到了很大改善，通過深入實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策、中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃、邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)等，農(nóng)村教師整體素質(zhì)和農(nóng)村教師地位待遇顯著提高，全國農(nóng)村小學(xué)大專及以上學(xué)歷、初中本科及以上學(xué)歷教師比例分別達(dá)到2011年的78.6%、62.8%的歷史最好水平。加大對中西部地區(qū)教育的政策傾斜力度，加強(qiáng)東中西部的教育協(xié)作，實(shí)施對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃、支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃，扎實(shí)推進(jìn)教育援疆、教育支援西藏和四省藏區(qū)工作，西部和民族地區(qū)的主要教育發(fā)展指標(biāo)與全國平均水平差距正在縮小。

第三，義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，均衡發(fā)展深入推進(jìn)。2005年到2006年，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，政府還補(bǔ)助學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、維修改造校舍、免費(fèi)提供教科書、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，政策實(shí)施當(dāng)年就有近20萬名因貧困輟學(xué)學(xué)生返回學(xué)校。[4]1122008年進(jìn)一步免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，從而把義務(wù)教育全面納入國家財(cái)政保障范圍，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的免費(fèi)義務(wù)教育。2005年，教育部明確提出要把均衡發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，以遏制城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，各地在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面出了很多真招實(shí)招，創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)。

第四，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、農(nóng)村留守兒童和殘疾人等特殊群體接受教育的權(quán)利得到較好保障。2003年，國務(wù)院明確了“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策，督促各地接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育，同時(shí)建立中央財(cái)政對解決隨遷子女接受義務(wù)教育較好的地區(qū)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)的機(jī)制，2012年，全國義務(wù)教育階段在校隨遷子女1394萬人，約80%在公辦學(xué)校就讀，隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育問題初步解決。同時(shí)，加快寄宿制學(xué)校建設(shè)，滿足留守兒童住宿需求，積極構(gòu)建政府、社區(qū)、學(xué)校、家庭多方聯(lián)動(dòng)的留守兒童教育與管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。修訂《殘疾人教育條例》，健全特殊教育保障機(jī)制，目前，有超過一半的殘疾學(xué)生在普通學(xué)校隨班就讀，一個(gè)學(xué)校教育、家庭教育與社會教育相配合的殘疾人教育體系正在形成。

第五，職業(yè)教育快速發(fā)展。2002和2005年，國務(wù)院兩次召開全國職業(yè)教育工作會議，頒布了兩個(gè)大力發(fā)展職業(yè)教育的決定，強(qiáng)調(diào)把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，中等和高等職業(yè)院校招生數(shù)從2002年的565萬人增長到2012年的1134萬人，基本上翻了一番，職業(yè)院校教師學(xué)歷水平、職務(wù)(職稱)結(jié)構(gòu)大幅改善，“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)取得明顯進(jìn)展，職業(yè)教育在辦學(xué)上以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向，與促進(jìn)就業(yè)、消除貧困緊密結(jié)合起來，面向社會、面向市場，近年來，平均每年有近千萬獲得中等以上技術(shù)技能的畢業(yè)生進(jìn)入就業(yè)市場，職業(yè)院校畢業(yè)生一直保持較高就業(yè)率，起薪水平也體現(xiàn)出較為明顯的比較優(yōu)勢。

第六，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生上學(xué)基本得到保障。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制確立后，國家及時(shí)將學(xué)生資助體系建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到非義務(wù)教育階段，經(jīng)過幾年攻堅(jiān)，目前已建立起完整的覆蓋學(xué)前教育至研究生教育階段的國家資助政策體系。普通高中階段，以國家助學(xué)金為主體、學(xué)校減免學(xué)費(fèi)等為補(bǔ)充；在中等職業(yè)教育階段，以國家助學(xué)金和國家免學(xué)費(fèi)為主，頂崗實(shí)習(xí)、學(xué)校獎(jiǎng)學(xué)金和減免學(xué)費(fèi)等為輔；在高等教育階段，形成國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金、研究生普通獎(jiǎng)學(xué)金、地方政府獎(jiǎng)助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、基層就業(yè)學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償、應(yīng)征入伍服義務(wù)兵役學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償、校內(nèi)獎(jiǎng)助學(xué)金、校內(nèi)無息借款、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助、伙食補(bǔ)貼、減免學(xué)費(fèi)等多元混合資助的體系。同時(shí)，建立“綠色通道”制度，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難新生順利入學(xué)，并在中央部屬師范院校實(shí)行免費(fèi)師范生政策。[4]74-75

總的來看，相比較前一段時(shí)間在教育領(lǐng)域過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)化、商品化、市場化導(dǎo)向，現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)基本公共教育服務(wù)的均等化，方向是正確的。《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出“十二五”期間，政府將提供免費(fèi)的九年義務(wù)教育和各級各類教育資助等基本公共服務(wù)，將教育納入基本公共服務(wù)的范疇，標(biāo)志著對教育公平從認(rèn)識上和實(shí)踐上都進(jìn)入新的發(fā)展階段。

三、中國在教育公平方面存在的問題和挑戰(zhàn)

由于歷史、國情、發(fā)展階段和體制等因素的制約，中國在教育的公平性方面還存在不少問題。近些年來，人民群眾對教育的期盼越來越高，發(fā)展中的一些新趨勢也對教育公平提出了新的挑戰(zhàn)。

(一)城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間的教育發(fā)展差距還較大

一是區(qū)域間教育發(fā)展差距大。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育的公共投入反而越少，目前東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)基本普及從學(xué)前到高中階段教育，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)以及民族地區(qū)，財(cái)政自給率低，教育投入穩(wěn)定增長機(jī)制尚未形成，普遍辦學(xué)條件落后，在一些自然條件惡劣的地區(qū)，貧困發(fā)生率高，學(xué)生居住分散，信息相對閉塞，社會傳統(tǒng)習(xí)俗觀念深厚，群眾受教育觀念落后，控輟保學(xué)和鞏固普及成果的壓力很大。二是城鄉(xiāng)間教育發(fā)展差距大。城鄉(xiāng)間生均撥款、師資水平、辦學(xué)條件差距依然存在，根本改變農(nóng)村教育的落后面貌還需要較長的時(shí)間。隨著農(nóng)村學(xué)齡人口減少、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)、農(nóng)村居民對高質(zhì)量教育需求提高，農(nóng)村生源進(jìn)一步減少，農(nóng)村教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，加上不合理的布局調(diào)整，一些農(nóng)村學(xué)校日益凋敝，很令人擔(dān)心。在快速城市化過程中，還出現(xiàn)了學(xué)生上學(xué)路程普遍變遠(yuǎn)、上學(xué)交通安全存在隱患、寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件不到位、進(jìn)城務(wù)工人員子女和留守兒童教育等新問題，[5]最近出現(xiàn)的校車事件、上學(xué)遠(yuǎn)現(xiàn)象、貴州流浪兒童事件等集中反映了這方面的情況。三是學(xué)校間發(fā)展差距大。在區(qū)域內(nèi)部，盡管免試就近入學(xué)是《義務(wù)教育法》明確要求，但由于歷史上政府“重點(diǎn)發(fā)展”的教育發(fā)展戰(zhàn)略和新形勢下名校的累積效應(yīng)和政府對重點(diǎn)學(xué)校的投入傾向，學(xué)校之間的差距短期內(nèi)很難完全改變，造成嚴(yán)重的擇校問題。

(二)人民群眾對高質(zhì)量、多層次、個(gè)性化的教育需求與有限優(yōu)質(zhì)教育資源之間的矛盾日益突出

隨著城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，人民群眾提高生活質(zhì)量、追求個(gè)人幸福迫切需要享受更高質(zhì)量的教育，從而在“有學(xué)上”的問題解決之后，又面臨著“上好學(xué)”的問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、社會利益格局不斷分化，人民群眾對多層次、個(gè)性化的教育需求持續(xù)快速增長，表現(xiàn)在中小學(xué)生課外輔導(dǎo)需求旺盛、擇校費(fèi)成為普遍現(xiàn)象、出國留學(xué)出現(xiàn)低齡化趨勢等等。[6]由于教育是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是社會顯示度極高的社會服務(wù)，結(jié)果可衡量、群眾能感知，大多數(shù)人可能不懂得啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式教學(xué)等概念，但是他們有能力、有智慧對教育服務(wù)做出自己的判斷，社會的高度期盼對教育發(fā)展提出了相當(dāng)苛刻的要求。同時(shí)也要看到，我國仍然處于社會主義初級階段，人口多，發(fā)展不平衡，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的較強(qiáng)約束，優(yōu)質(zhì)教育資源非常短缺，短時(shí)期里不能充分滿足人民對教育特別是對高水平教育的需求，也難以統(tǒng)籌兼顧不同人群對教育的個(gè)性化需求。

(三)社會成員通過接受教育改善自身命運(yùn)的作用受到制約

近些年來，盡管全民教育普及水平全面提高，但教育在促進(jìn)社會縱向流動(dòng)方面的作用卻不如改革初期那樣明顯，主要是教育培養(yǎng)的人才不能完全適應(yīng)社會需要，突出體現(xiàn)在職業(yè)教育和高等教育方面。一是職業(yè)教育缺乏吸引力。近年來，職業(yè)教育快速發(fā)展，但是制約職業(yè)教育發(fā)展的深層次問題還沒有根本解決，職業(yè)教育總體上還處在依靠低成本、規(guī)模擴(kuò)張謀求發(fā)展的階段，辦學(xué)特色不鮮明，人才培養(yǎng)模式滯后，專業(yè)設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容與就業(yè)需求聯(lián)系不緊密，難以保障畢業(yè)生能就業(yè)、就好業(yè)，加上職業(yè)資格準(zhǔn)入制度不完善，重知識、輕技能等傳統(tǒng)觀念的影響，技能型人才的社會地位和收入不高，現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)學(xué)生不愿意主動(dòng)報(bào)考職業(yè)學(xué)校，甚至出現(xiàn)抵觸情緒，一些地區(qū)職業(yè)學(xué)校招生人數(shù)被認(rèn)為包含水分等，社會公眾從所見所聞中得出的直觀感受是只有學(xué)業(yè)失敗者、社會地位低下者以及經(jīng)濟(jì)能力不足者才會選擇讀職業(yè)學(xué)校，職業(yè)教育被根深蒂固的貼上“次等教育”、“二流教育”的標(biāo)簽，再加上個(gè)別學(xué)校的虛假宣傳和承諾、違規(guī)辦學(xué)等行為，進(jìn)一步降低了職業(yè)教育的吸引力。二是高等教育質(zhì)量不高。改革開放以來，高等教育總體處于穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢，但總的質(zhì)量還不高，高等學(xué)校在創(chuàng)新人才培養(yǎng)和制度建設(shè)等方面與國際一流大學(xué)相比仍存在明顯不足，人才培養(yǎng)質(zhì)量不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，畢業(yè)生在批判性思維和獨(dú)立思維能力方面，在創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力方面，在對經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的適應(yīng)性和靈活性方面，與一些發(fā)達(dá)國家的畢業(yè)生相比還有相當(dāng)?shù)牟罹郲7]。

(四)快速城鎮(zhèn)化對教育公平提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新情況新問題

在快速城鎮(zhèn)化過程中，勞動(dòng)力和社會成員在城鄉(xiāng)之間頻繁流動(dòng)并逐步向城鎮(zhèn)聚集的特征更加明顯，而且將會持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間。人口頻繁流動(dòng)與教育屬地化管理體制之間存在著深刻的矛盾，教育的屬地化投入與管理并不利于當(dāng)?shù)卣畬α鲃?dòng)人口子女的教育投入，因?yàn)樨?cái)政投入與教育績效都不把流動(dòng)人口子女教育納入考核范圍，盡管近些年來在流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育方面做出了很大的努力，但緊接著又有接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試、接受更高一級教育的問題。總的來看，流動(dòng)人口子女特別是農(nóng)民工子女求學(xué)成本過高，受教育機(jī)會仍然很有限，而且質(zhì)量較差，在流入地公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女面臨著一系列學(xué)習(xí)、心理等壓力，教育效果并不理想，由此導(dǎo)致新一代農(nóng)民工就業(yè)技能差，已經(jīng)成為制約他們在城鎮(zhèn)尋找穩(wěn)定工作、長期扎根城市、實(shí)現(xiàn)市民化的重要因素，[2]這也是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高或者“半城市化”的重要表現(xiàn)。同時(shí)，人口在城鄉(xiāng)間的頻繁流動(dòng)還帶來留守兒童問題，由于父母不在身邊，親情缺失，這些孩子在安全、學(xué)習(xí)、情感等方面還存在不少問題，短期內(nèi)難以解決。

四、進(jìn)一步促進(jìn)教育公平的政策建議

根據(jù)教育規(guī)律的內(nèi)在要求和中國教育發(fā)展的實(shí)際，繼續(xù)推進(jìn)教育公平，仍然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期中國教育改革發(fā)展的全局性工作要求。促進(jìn)教育公平，首先要做到教育制度規(guī)則公平，依法治教、依法治校；其次要保障公民依法享有接受良好教育的機(jī)會，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際差距，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難子女、進(jìn)城務(wù)工人員子女、留守兒童、殘疾人等特殊人群平等接受教育。

(一)建立財(cái)政教育投入穩(wěn)定增長機(jī)制，增強(qiáng)投入的公平性

教育投入是發(fā)展教育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，基于教育的公共屬性，教育經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，既是世界上主要發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也是我國歷史與國情所決定的。其中，義務(wù)教育應(yīng)全面納入財(cái)政保障范圍，實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)、省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制，非義務(wù)教育可實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。2012年4%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是中國教育史上的里程碑，來之不易，未來中國發(fā)展教育事業(yè)，仍然需要加大公共財(cái)政對教育的投入。同時(shí)也要看到，當(dāng)前4%目標(biāo)較多的是靠一定歷史時(shí)期里行政力量強(qiáng)力推動(dòng)、各級政府層層落實(shí)實(shí)現(xiàn)的，成績還很脆弱，各地進(jìn)展不平衡，特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政支出壓力很大，容易反彈。要在已有成績的基礎(chǔ)上，推動(dòng)教育經(jīng)費(fèi)籌集和管理朝著制度化、科學(xué)化方向發(fā)展，建立財(cái)政教育投入穩(wěn)定增長機(jī)制。一是要切實(shí)落實(shí)《教育法》有關(guān)規(guī)定，各地財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高，保證教育財(cái)政撥款的增長高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。二是制定好各級各類教育投入標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)是投入的依據(jù)，要研究制定學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善各級各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并建立穩(wěn)定增長機(jī)制。三是建立對地方政府財(cái)政教育投入的常態(tài)監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)問責(zé)，督促地方政府加大財(cái)政投入。

為保證公平分配，應(yīng)合理選擇財(cái)政教育投入的分配方向和重點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)應(yīng)集中在以下方面：一是公共教育投入向?qū)W前教育、職業(yè)教育等薄弱環(huán)節(jié)傾斜。實(shí)施好國家學(xué)前教育重大項(xiàng)目，努力擴(kuò)大中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育資源，各級政府盡快扭轉(zhuǎn)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足的局面，順應(yīng)人民群眾通過接受職業(yè)教育提高技能、改變命運(yùn)的美好愿望，應(yīng)進(jìn)一步加大職業(yè)教育投入，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力。二是公共教育投入向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)傾斜。中央財(cái)政加大對老少邊窮地區(qū)和民族地區(qū)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，加大支持集中連片特困地區(qū)、西藏、新疆和其他民族地區(qū)發(fā)展力度，扶持人口較少民族教育事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)省級政府對區(qū)域內(nèi)教育的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)縣級政府提供基本公共教育服務(wù)財(cái)力保障。三是扶持特殊困難學(xué)生入學(xué)。要繼續(xù)加大家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助力度，繼續(xù)擴(kuò)大資助范圍，擴(kuò)展資助領(lǐng)域，提高資助標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)解決好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市接受各級各類教育和農(nóng)村留守兒童上學(xué)問題，切實(shí)保障殘疾人受教育權(quán)利。四是加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)教師培養(yǎng)培訓(xùn)，提高教師地位待遇，使教師成為全社會更受尊敬、更令人向往的職業(yè)，引導(dǎo)優(yōu)秀教師到薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校任教，讓他們“下得去、留得住、干得好”。

(二)促進(jìn)各級各類教育入學(xué)機(jī)會公平

教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會公平，讓入學(xué)機(jī)會在區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層之間分配更加公平，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，保障公民依法享有受教育的權(quán)利。

一是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?，F(xiàn)階段，每個(gè)地區(qū)、每所學(xué)校都應(yīng)該牢固樹立義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念，再也不能片面地將個(gè)別學(xué)校的超常發(fā)展作為本區(qū)域的政績，而應(yīng)該將義務(wù)教育發(fā)展的均衡性作為第一政績。義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵豐富，基本目標(biāo)是每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)。學(xué)校班額符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，消除“大班額”現(xiàn)象。[8]在義務(wù)教育均衡發(fā)展中，辦學(xué)條件的均衡是基礎(chǔ)，生源的均衡是突破，師資的均衡是關(guān)鍵。[4]121-122《教育規(guī)劃綱要》要求推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源，并組織實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重大項(xiàng)目，這是推動(dòng)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。從長遠(yuǎn)上說，還應(yīng)建立和完善“經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”、“資源共享機(jī)制”、“師資交流機(jī)制”、“生源調(diào)配機(jī)制”、“扶貧濟(jì)弱機(jī)制”和“監(jiān)督評估機(jī)制”，形成促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的長效機(jī)制。[9]

二是促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平。2012年中國高等教育毛入學(xué)率達(dá)到30%，與幾十年前相比，適齡青少年接受高等教育的機(jī)會大大增加，但高等教育入學(xué)機(jī)會在群體之間存在較大差異。目前農(nóng)村學(xué)生高考錄取人數(shù)所占比例與其報(bào)名人數(shù)所占比例大體相當(dāng)，農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生進(jìn)入普通高校學(xué)習(xí)的機(jī)會基本相同，但上重點(diǎn)高校的比例仍然偏低，[10]在分省計(jì)劃招生的體制下，部分高等教育資源相對缺乏、考生數(shù)量多、升學(xué)壓力大的省區(qū)高考錄取機(jī)會明顯偏低。有研究表明，來自較高收人家庭的學(xué)生比例在全國重點(diǎn)大學(xué)(985高校)比來自較低收入家庭的學(xué)生占優(yōu)勢，而在一般高校來自較低收人家庭的學(xué)生比例相對高于來自較高收人家庭的學(xué)生。[11]高等教育入學(xué)機(jī)會差異既有基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的原因，也有政策、體制不合理的原因。要完善高等學(xué)校招生名額分配方式，通過改進(jìn)高水平大學(xué)招生名額的分配原則，對少數(shù)民族學(xué)生、殘疾學(xué)生、農(nóng)民工子女、農(nóng)村學(xué)生、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的入學(xué)給予政策傾斜，鼓勵(lì)高校按照人口自然比例安排少數(shù)民族學(xué)生招生份額，為農(nóng)村學(xué)生和農(nóng)民工子女平等就學(xué)創(chuàng)造更好條件，落實(shí)好國家扶貧定向本科招生專項(xiàng)計(jì)劃和免費(fèi)師范生、農(nóng)村定向免費(fèi)醫(yī)學(xué)生等招生計(jì)劃。加強(qiáng)內(nèi)地高中階段民族班和高校民族預(yù)科教育，本?？普猩?jì)劃、研究生培養(yǎng)計(jì)劃向民族地區(qū)高校和民族院校傾斜。建立招生公平動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，綜合運(yùn)用招生計(jì)劃、財(cái)政撥款等手段予以調(diào)控，維護(hù)入學(xué)機(jī)會公平。

(三)提高職業(yè)教育質(zhì)量，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力

當(dāng)前發(fā)展職業(yè)教育，最重要的是要增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力，這是非常難的工作，需要多管齊下。一是努力提高職業(yè)教育質(zhì)量。要繼續(xù)加大職業(yè)教育投入，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)，更多聘請行業(yè)企業(yè)的專業(yè)人才和能工巧匠擔(dān)任兼職教師。重點(diǎn)要推進(jìn)產(chǎn)教結(jié)合與校企合作，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與管理和辦學(xué)，促進(jìn)職業(yè)教育與行業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)需求的結(jié)合，增強(qiáng)職業(yè)教育的針對性。二是繼續(xù)加強(qiáng)學(xué)生資助，完善制度機(jī)制，讓更多低收入家庭子女能夠接受職業(yè)教育。要在現(xiàn)行資助政策的基礎(chǔ)上，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)條件等劃分不同的資助標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)差異性，將資助資金更廣、更深的惠及最貧困的學(xué)生。目前民族地區(qū)、邊境地區(qū)、西部地區(qū)等還有一批初中畢業(yè)生不能接受中等職業(yè)教育，而許多城市本地畢業(yè)生不能滿足所有普高和中職的接納量，應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)、區(qū)域合作，讓更多的農(nóng)村和西部地區(qū)學(xué)生能接受優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育。三是拓展中等和高等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生繼續(xù)深造的途徑和渠道。目前職業(yè)院校的畢業(yè)生的繼續(xù)學(xué)習(xí)有在職繼續(xù)學(xué)習(xí)和直接升學(xué)兩個(gè)渠道，應(yīng)根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，擴(kuò)大高等職業(yè)學(xué)校對口招收中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生比例，積極推進(jìn)五年制職業(yè)教育模式，開展高職注冊入學(xué)試點(diǎn)，有計(jì)劃的開展普通高校對口招收中等職業(yè)學(xué)校，加快發(fā)展繼續(xù)教育，為中等和高等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生在職繼續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件。四是推進(jìn)用人制度改革，建立重能力、重貢獻(xiàn)的用人制度，提高技能人才的待遇。建立健全就業(yè)準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格證書制度，先培訓(xùn)、后就業(yè)，保護(hù)職業(yè)學(xué)校合格畢業(yè)生的就業(yè)機(jī)會，全面推進(jìn)學(xué)歷文憑和職業(yè)資格“雙證書”制度，推進(jìn)學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)相銜接，大力宣傳弘揚(yáng)“三百六十行，行行出狀元”的社會風(fēng)尚。

(四)提高高等學(xué)校人才培養(yǎng)水平

建設(shè)人力資源強(qiáng)國，不僅需要培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者，也要培養(yǎng)數(shù)以千萬計(jì)的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才，高等學(xué)校是培養(yǎng)專門人才和拔尖創(chuàng)新人才的主體，要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人的全面發(fā)展需要，更加注重優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)和形成辦學(xué)特色，提高人才培養(yǎng)水平。當(dāng)前應(yīng)根據(jù)我國發(fā)展階段的新特征，克服千校一面的弊端，積極引導(dǎo)各高校合理定位、特色發(fā)展。從人才培養(yǎng)層次和類型結(jié)構(gòu)看，本科教育應(yīng)大力培養(yǎng)應(yīng)用型人才、復(fù)合型人才，加強(qiáng)緊缺人才特別是新興學(xué)科、交叉學(xué)科人才培養(yǎng)；碩士研究生教育應(yīng)在增加專業(yè)學(xué)位類別的基礎(chǔ)上，不斷提高專業(yè)學(xué)位研究生的比例；博士研究生教育應(yīng)進(jìn)一步改革培養(yǎng)機(jī)制，提升科研創(chuàng)新能力，大力培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，從而使各層次、各類型人才更好地滿足社會多樣化需求。要在高校分類的基礎(chǔ)上，切實(shí)從整體上提高高等教育質(zhì)量。高等教育具有人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)三大職能，但從民生建設(shè)的角度來看，高等學(xué)校質(zhì)量和特色的核心仍在于人才培養(yǎng)，必須讓學(xué)校和教師把更多的時(shí)間和精力放到教學(xué)和培養(yǎng)學(xué)生上來，要推進(jìn)學(xué)校常態(tài)質(zhì)量監(jiān)測、院校評估、專業(yè)評估等各種形式的本科教學(xué)評估制度。同時(shí)，要加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)、生產(chǎn)勞動(dòng)、社會調(diào)查等社會實(shí)踐活動(dòng)，探索高等學(xué)校與科研院所、行業(yè)企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才模式，提高學(xué)生創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力。

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