從風(fēng)險社會理論視角看全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的作用

2014-09-04 08:57高孟潭伍國春吳新燕郎從

中國地震 2014年3期

高孟潭伍國春吳新燕郎從

中國地震局地球物理研究所，北京市海淀區(qū)民族大學(xué)南路5號 100081

0 引言

中國是世界上地震災(zāi)害風(fēng)險最高的國家。根據(jù)近一百年的統(tǒng)計資料，我國平均每5年左右就會發(fā)生1次7.5級以上的地震，平均每10年左右就會發(fā)生1次8級以上的地震。中國地震具有明顯的成組活動特征(張國民等，1997;傅征祥等，2010)。歷史上，在我國東部人口稠密和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)曾經(jīng)連續(xù)遭受7級以上大地震的襲擊。如1654～1718年，人口稠密的華北地區(qū)相繼遭受了8次7級以上地震的襲擊，其中包括1654年天水8級地震、1668年山東郯城8.5級地震和1679年三河平谷8級大地震，平均復(fù)發(fā)間隔只有8年。成組大地震一旦在我國東部地區(qū)重演，中國社會的發(fā)展將遇到致命的打擊，其造成的經(jīng)濟(jì)損失將超過幾十萬億元。因此，大地震風(fēng)險是中國社會風(fēng)險的重要因素。2008年我國汶川8.0級地震和2011年日本9.0級地震，除造成大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失外，還造成了大量需要救濟(jì)的災(zāi)民、家庭分解、孤兒孤老、人口變遷、區(qū)域生產(chǎn)力下降等嚴(yán)重的社會問題。國際上的研究表明，有效的控制地震風(fēng)險需要全社會的努力，因此需要制度性的安排。根據(jù)風(fēng)險社會的理論，中國社會面臨的地震風(fēng)險具有顯著的風(fēng)險社會特征。因此，需要從風(fēng)險社會理論視角審視相關(guān)的制度安排，并不斷加以完善。

1 風(fēng)險社會理論視角下的地震災(zāi)害風(fēng)險

地震風(fēng)險取決于地震危險性、房屋建筑的易損性(抗震能力)、人口密度、建筑物的分布等。一般表示為

其中risk表示地震風(fēng)險，hazard表示地震危險性，vulnerability表示房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等的抗震能力(易損性)，exposure表示暴露在地震危險下的房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和人口等。公式中hazard是由地震發(fā)生的規(guī)律所決定的，取決于自然屬性，與人的行為無關(guān)。無數(shù)震例表明，地震中造成的人員傷亡程度主要是由房屋建筑倒塌和基礎(chǔ)設(shè)施破壞及其人口分布等因素決定的，而房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的破壞主要取決于其是否具有足夠的抗震能力。顯然，地震危險性是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。而房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的抗震能力則完全取決于人的行為。人口是否聚集在高地震危險區(qū)也完全取決于人的行為。

1986年，德國著名社會學(xué)家貝克針對后工業(yè)化社會的特點，特別是針對切爾諾貝利核泄漏等重大事故的特點，提出了風(fēng)險社會理論(Ulrich Beck，1987)。貝克認(rèn)為，現(xiàn)代化帶來的風(fēng)險主要源于3個方面：(1)不可預(yù)見的物理、化學(xué)領(lǐng)域的現(xiàn)代風(fēng)險;(2)工業(yè)的過度生產(chǎn)是產(chǎn)生風(fēng)險的基礎(chǔ);(3)技術(shù)發(fā)展后果難以預(yù)測，最終會成為控制歷史和社會的力量?，F(xiàn)代風(fēng)險也不是環(huán)境問題或自然科學(xué)問題，而是人的問題。風(fēng)險社會理論的核心是：在諸多不確定因素下人的決策行為和利益追求往往導(dǎo)致重大的不可接受的社會風(fēng)險。2011年3月11日發(fā)生在日本東北部的9.0級大地震，導(dǎo)致福島核電站的核泄漏事故，造成了大面積的嚴(yán)重核污染，證明了該理論的前瞻性和正確性。近年來，隨著社會問題的大量涌現(xiàn)，越來越多的中國學(xué)者開始關(guān)注風(fēng)險社會理論(張成崗，2006;趙延?xùn)|，2007;劉巖，2007;周樹華等，2007;李寶粱，2009;陳治國，2010)。

中國經(jīng)過30多年的改革開放，社會經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，同時也具備了風(fēng)險社會的典型特征，地震風(fēng)險更成為中國進(jìn)入風(fēng)險社會的典型標(biāo)志。在城市建設(shè)和重大工程規(guī)劃及建設(shè)中，人們考慮更多的是經(jīng)濟(jì)利益，而特大地震導(dǎo)致的風(fēng)險往往被忽視。一個工程是否具有地震安全性，既取決于這項工程是否符合抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，又取決于規(guī)劃選址、抗震設(shè)計、施工的質(zhì)量，也取決于建筑材料的質(zhì)量?，F(xiàn)實中，在各個環(huán)節(jié)都滲透了大量的利益考量，工程的地震安全最終也都取決于人的行為，包括政府官員的決策行為、技術(shù)專家的行為、相關(guān)公眾的行為?？刂频卣痫L(fēng)險，特別是控制巨大地震對社會經(jīng)濟(jì)的重大沖擊，首先需要約束人的相關(guān)行為。實際上，不僅新建的工程會產(chǎn)生重大的社會風(fēng)險，已經(jīng)存在的老舊建筑產(chǎn)生的社會風(fēng)險更高。據(jù)部分省市的不完全統(tǒng)計，城市中大約有30%的房屋建筑抗震性能較差，而農(nóng)村高達(dá)70%以上的房屋建筑抗震性能較差。所以，必須采取必要的措施以降低地震風(fēng)險。而能否采取相應(yīng)措施，如何采取措施，也完全取決于人的行為。因此，減輕地震災(zāi)害必須有制度性的安排，用制度規(guī)范和約束人的行為：包括建立防震減災(zāi)文化、完善相關(guān)法律法規(guī)、實施針對性的政策、建立必要的社會契約與社會信任。

2 全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度建構(gòu)

全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)是由地震重點監(jiān)視區(qū)逐步發(fā)展起來的概念。韓渭濱曾根據(jù)1989年地震年度會商報告指出，劃分地震重點監(jiān)視區(qū)的原則：(1)有重要異常出現(xiàn)，被判斷為有較大地震發(fā)生危險的地區(qū);(2)具有監(jiān)視價值和社會經(jīng)濟(jì)效益的地震危險區(qū);(3)有一定的地震強(qiáng)度要求，即西部6級以上，東部5級以上的地震危險區(qū)(韓渭濱，1990)。可以看出，此時提出的地震重點監(jiān)視區(qū)主要是根據(jù)地震短臨預(yù)報提出的。地震重點監(jiān)視區(qū)概念提出后，政府部門和專家學(xué)者從減災(zāi)和綜合防御的角度探討了地震重點監(jiān)視區(qū)的防災(zāi)工作。1990年原國家地震局在甘肅省張掖市召開全國地震重點監(jiān)視區(qū)綜合防御對策研討會，會議一致認(rèn)為必須加強(qiáng)政府職能，動員社會各界力量，采取一致行動減輕地震所帶來的嚴(yán)重?fù)p失(潤喜，1990)。湯泉等指出，地震重點監(jiān)視區(qū)是未來遭受地震嚴(yán)重威脅，并可能造成重大損失的地區(qū)，加強(qiáng)地震重點監(jiān)視區(qū)的監(jiān)測、預(yù)報、防震、抗震和救災(zāi)對策等工作，是減輕地震災(zāi)害的主要途徑(湯泉等，1990;湯泉，1990)。

1990年后，國際上廣泛采用的地震風(fēng)險評估和損失預(yù)測方法在國內(nèi)得到應(yīng)用。陳顒等系統(tǒng)地開展了中國大陸地震損失研究工作(陳顒等，1995)。其主要技術(shù)思路是根據(jù)10年尺度的地震危險性分析和建筑物易損性分析，預(yù)測未來地震造成的損失。1995年，國家地震局組成張國民為組長的專家組，按上述思路編制了“十年尺度全國地震損失預(yù)測圖”。在此基礎(chǔ)上，以最大程度減輕大中城市地震災(zāi)害、人口稠密地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地震災(zāi)害為目標(biāo)，以涵蓋60%的地震損失的10%的國土作為原則，編制了1996～2005全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)(張國民等，2006)。其后，2005年中國地震局依據(jù)同樣的思路，編制了2006～2020全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)。

地震重點監(jiān)視防御區(qū)作為國務(wù)院正式安排全國地震災(zāi)害綜合防御重點的依據(jù)之一，被列入一系列的國家防震減災(zāi)政策中：1998年頒布實施的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，1998)正式將其作為防震減災(zāi)工作的法律依據(jù);2000年以后，國務(wù)院在正式安排全國防震減災(zāi)工作時，專門對全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)措施作出安排。經(jīng)過10年的時間，最終構(gòu)建成全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度。

在上述制度的構(gòu)建過程中，全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)概念逐漸明確為：具有地震高風(fēng)險，以10%的國土面積，涵蓋全國60%預(yù)期地震損失，并采取防震減災(zāi)強(qiáng)化措施的地區(qū)。

根據(jù)全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的內(nèi)涵，我們認(rèn)為地震重點監(jiān)視防御區(qū)是具備高地震風(fēng)險，并應(yīng)采取防震減災(zāi)強(qiáng)化措施的區(qū)域。全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度是指在全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)落實防震減災(zāi)工作強(qiáng)化措施的法律法規(guī)、政府文件、規(guī)章、政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、社會群體的行為規(guī)范乃至防災(zāi)文化與相關(guān)資源的總稱。地震風(fēng)險控制是典型的公共安全問題，也是典型的需要社會治理的社會問題，本文的定義涵蓋了社會治理的基本理念。全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度體現(xiàn)了各個多元主體參與防震減災(zāi)工作的基本理念。

3 全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度防控重大社會風(fēng)險的作用

2000年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的意見》①中華人民共和國國務(wù)院辦公廳，2010，國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的意見(國發(fā)2010［18］號)，http：//www.gov.cn/zwgk/2010-09/25/content_1709366.htm，1998年頒布的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，1998)，2008年修訂后的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會(修訂)，2008)，以及2006年編制的《國家防震減災(zāi)規(guī)劃2006～2020》②中國地震局，2007，國家防震減災(zāi)規(guī)劃(2006～2020年)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2007-10/31/content_6982785.htm，對在全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)采取的防震減災(zāi)措施都給出了明確要求。

全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度，首先以法律法規(guī)規(guī)范了生活在該區(qū)域人們的行為，特別是各級政府的行為，要求各級政府履行職責(zé)，強(qiáng)化防震減災(zāi)工作。一些省/市/自治區(qū)出臺了實施地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的條例，并將相應(yīng)強(qiáng)化措施分解到各個部門。中央政府和地震重點監(jiān)視防御區(qū)所在的地方政府，在強(qiáng)化防震減災(zāi)社會管理工作的同時，還通過各類規(guī)劃的實施，投入大量資金開展了地震監(jiān)測預(yù)報、活動斷層探測、地震小區(qū)劃、城市震害預(yù)測、國家地震社會服務(wù)工程探測、抗震農(nóng)居示范工程建設(shè)、地震避難場所建設(shè)、地震救援隊組建、開展常規(guī)性的地震應(yīng)急演練等工作，提高了地震重點監(jiān)視防御區(qū)的公共服務(wù)能力。同時也進(jìn)一步加強(qiáng)了防震減災(zāi)教育，如加強(qiáng)了城市、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校的地震安全示范，建設(shè)防震減災(zāi)科普基地和科普教育館，提升了地震重點監(jiān)視防御區(qū)應(yīng)對地震的能力。

地震重點監(jiān)視防御區(qū)只占國土面積的10%，盡管只包含60%的期望地震損失，卻包括了主要的大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則是地震間接經(jīng)濟(jì)損失的主要發(fā)生地。雖然確定地震重點監(jiān)視防御區(qū)的指標(biāo)是期望地震直接損失，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地震造成的間接損失很可能會超過直接損失。所以，地震重點監(jiān)視防御區(qū)的期望損失所占比例很可能遠(yuǎn)大于60%。因此可以判斷，如果地震重點監(jiān)視防御區(qū)的防震減災(zāi)強(qiáng)化措施全面落實到位，則國家可以從大局上對地震風(fēng)險形成有效地控制。

地震重點監(jiān)視防御區(qū)是重大社會風(fēng)險極有可能的發(fā)生地，通過地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的實施，可以規(guī)范各級政府、社會組織和公眾的防震減災(zāi)行為，推動全社會的防震減災(zāi)行動，強(qiáng)化防災(zāi)文化建設(shè)，降低社會易損性，從而達(dá)到控制全社會地震風(fēng)險的目的。

4 討論

盡管全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度在控制中國地震風(fēng)險方面已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但從風(fēng)險社會理論視角觀察，該制度還存在許多缺陷，需要盡快完善。

未來幾十年仍然是中國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高潮期，將有越來越多的人口和經(jīng)濟(jì)元素向未來的地震風(fēng)險地區(qū)集中。如何更加有效地規(guī)范人們的行為，規(guī)避和控制重大地震風(fēng)險，協(xié)調(diào)地震安全相關(guān)的利益關(guān)系，對中國社會的發(fā)展具有十分重要的意義。在風(fēng)險社會理論指導(dǎo)下，完善全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度是做好相關(guān)工作的基本保障。

根據(jù)中國地震活動特點和人口統(tǒng)計學(xué)分布特點，考慮到基本公共服務(wù)均等化的要求，對確定全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)的基本原則應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整：原有原則是用10%的國土面積，覆蓋60%的預(yù)期損失，建議新的原則將其調(diào)整為用30%的國土面積涵蓋90%以上的預(yù)期損失;同時，根據(jù)風(fēng)險程度的差異，可以將全國重點監(jiān)視防御區(qū)分級分類管理。